【摘 要】 文章首先對精益思想在公共財政支出管理活動的實踐基礎(chǔ)進行了分析，接著闡述了精益思想在公共財政支出管理中的實現(xiàn)路徑，最后分析了精益思想在公共財政支出管理協(xié)同效應(yīng)實現(xiàn)中的踐行路徑。研究發(fā)現(xiàn)：精益思想在公共財政支出管理中是具有適用性的。精益公共財政支出各個子系統(tǒng)的流程、進行各個流程的精益再造、對各個子系統(tǒng)進行耦合，有助于實現(xiàn)精益思想在公共財政支出管理及其協(xié)同效應(yīng)實現(xiàn)中的功用發(fā)揮。

　　【關(guān)鍵詞】 精益思想； 公共財政支出管理； 精益流程； 系統(tǒng)耦合

　　中圖分類號：F812 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）18-0088-03

　　目前，精益思想（Lean Thinking）這一具有相當(dāng)戰(zhàn)略高度的管理思維已逐漸成為人們進行新一輪管理變革的指導(dǎo)思想。公共財政支出以“厲行節(jié)約、講求效益、統(tǒng)籌兼顧、全面安排”為原則，內(nèi)源于這些原則背后的指導(dǎo)思維與精益思想的精髓相吻合，均注重效率、效益和全局性，強調(diào)消除浪費、創(chuàng)造價值。以此為契點，廣泛應(yīng)用于以盈利為目的的企業(yè)的精益思想能否應(yīng)用于政府為社會公眾提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的公共財政支出管理中呢？本文擬以精益思想這一管理思維為指導(dǎo)，對公共財政支出管理的過程予以優(yōu)化，以期實現(xiàn)公共財政支出的效率和績效最優(yōu)。
　　一、精益思想在公共財政支出管理中的實踐基礎(chǔ)：資金運動的同質(zhì)性
　　精益思想主要是應(yīng)用于生產(chǎn)制造企業(yè)，精益管理要求企業(yè)的各項活動都必須運用“精益思想”。企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營過程實質(zhì)上是一個資金運動的過程，其資金按照貨幣資金、儲備資金、生產(chǎn)資金、產(chǎn)品資金和貨幣資金這一資金供應(yīng)鏈進行循環(huán)和周轉(zhuǎn)。因此，從資金運動的視角來看，精益思想的核心也可以概括為消除資金浪費、創(chuàng)造價值。相比于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中的資金運動，整個公共財政支出過程中的資金運動與其具有比較強的同質(zhì)性，資金的循環(huán)和周轉(zhuǎn)具有相似性。整個公共財政支出過程中的資金運動流程如下：在公共財政支出預(yù)算階段，資金以貨幣形態(tài)存在；財政資金撥付之后，由貨幣資金轉(zhuǎn)化為儲備資金；在提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的過程中，由儲備資金轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)資金（提供公共服務(wù)的過程也可以理解為是在生產(chǎn)公共服務(wù)）；公共產(chǎn)品或服務(wù)完成或提供后，由生產(chǎn)資金轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品資金（公共服務(wù)也可以理解為是一種特殊形態(tài)的產(chǎn)品）；社會公眾在接受公共產(chǎn)品或服務(wù)的同時，將以納稅的形式形成政府的財政收入，資金回歸于貨幣形態(tài)以用于新一輪的公共財政支出。
　　綜觀整個公共財政支出過程中的資金運動，與企業(yè)資金運動又有所不同，兩者在資金運動空間范圍、產(chǎn)品或服務(wù)的公益屬性等方面存在差異，但這些并不足以影響兩者資金運動的同質(zhì)性對資金節(jié)約、價值創(chuàng)造的內(nèi)在訴求。這是因為：資金作為一項經(jīng)濟資源，具有稀缺性。無論是財政資金還是企業(yè)的經(jīng)營資金，人們均面臨著進行如何取舍以及如何用來滿足人們各種需求的問題，資金的稀缺性以及所衍生的追求資金效率的內(nèi)在需求，使得財政資金和企業(yè)經(jīng)營資金的運動具有同質(zhì)性，資金運動過程中均具有節(jié)約資金、優(yōu)化資金配置、創(chuàng)造最大價值的核心價值觀，這正是精益思想核心價值觀的體現(xiàn)，精益思想的價值導(dǎo)向適用于公共財政支出管理活動。
　　二、精益思想在公共財政支出管理中的實現(xiàn)路徑：精益流程
　　公共財政支出的整個過程是由一系列流程組成的，公共財政支出的預(yù)算、審批以及財政資金的使用等均是由一系列子流程構(gòu)成的。流程是一項資產(chǎn)，且往往是管理最差的一項資產(chǎn)。公共財政支出預(yù)算管理制度、公共財政支出績效評價制度等約束機制的安排容易實現(xiàn)，但是這些制度只有落實于流程上面，才能夠得以真正的執(zhí)行�，F(xiàn)以公共財政支出過程中的核心節(jié)點為依據(jù)，對公共財政支出管理過程進行劃分，按照公共財政支出預(yù)算編制階段、公共財政支出預(yù)算審批階段、公共財政支出資金使用階段、公共財政支出績效評價階段這四個子流程，對精益思想在公共財政支出管理中的應(yīng)用進行分析。
　�。ㄒ唬┚婀藏斦С鲱A(yù)算編制階段流程
　　公共財政支出預(yù)算編制實質(zhì)上是對公共財政資金的支出計劃進行設(shè)計，公共財政支出若實施精益管理，必須從精益設(shè)計開始，即對公共財政支出計劃的精益設(shè)計，在設(shè)計的每一個流程中均盡可能發(fā)地使用最優(yōu)的方案，同時又能夠通過這一設(shè)計活動對公共財政資金支出的各個環(huán)節(jié)進行精確控制和優(yōu)化，實現(xiàn)資金效用最大化。精益公共財政支出預(yù)算編制階段的流程應(yīng)從以下兩個方面著手：
　　1.構(gòu)建設(shè)計流水線
　　在公共財政支出預(yù)算編制的精益設(shè)計體系中，設(shè)計對象是知識性產(chǎn)品，且很多設(shè)計是對隱性知識的顯性化。此外，參與設(shè)計人員的工作方式具有很大的自主性和能動性，設(shè)計所使用的工具和手段主要掌握在設(shè)計人員手中，在很大程度上取決于設(shè)計人員的理解力和感受力。主觀因素權(quán)重過大可能會導(dǎo)致智力發(fā)揮的隨意性，最終導(dǎo)致所設(shè)計出的公共財政支出預(yù)算帶有主觀色彩的不合理性，因此，設(shè)計過程和設(shè)計流程的優(yōu)化成為必需。公共財政支出預(yù)算設(shè)計是眾多腦力勞動者協(xié)同工作的結(jié)果，需要把整個設(shè)計過程中的工作、手段和人員等集成和協(xié)同起來，才能更好地發(fā)揮專業(yè)作用。信息化手段和系統(tǒng)是實現(xiàn)設(shè)計能力配置最佳化的最優(yōu)選擇，在公共財政支出預(yù)算設(shè)計中，應(yīng)廣泛采用數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)設(shè)計的流水化，保證設(shè)計人員各司其職，在他們發(fā)揮專業(yè)作用的同時，也能夠做到責(zé)任到人，便于歸責(zé)和績效考核。
　　2.完善精益政府
　　公共財政支出的預(yù)算編制是預(yù)算管理的起點，政府作為社會管理者，負責(zé)公共財政支出預(yù)算，精益政府是能夠進行精益管理的前提條件。精益政府的完善應(yīng)著手于以下三個方面：首先，由于預(yù)算的編制過程中涉及到多個部門，整個預(yù)算系列價值流的不同部門應(yīng)具有精益理念，同心協(xié)力消除浪費，注重公共財政資金節(jié)約和效用最大化，并且按照社會公眾的需求對公共財政支出的結(jié)構(gòu)進行設(shè)計，盡可能利用有限的財政資金創(chuàng)造更多的價值。其次，政府應(yīng)為設(shè)計流程和設(shè)計能力配置的高效發(fā)揮創(chuàng)造條件，合理高效的配置信息系統(tǒng)為公共財政支出預(yù)算的設(shè)計人員、設(shè)施條件、軟件工具等的有機結(jié)合以及精益設(shè)計體系的構(gòu)建提供環(huán)境支持。最后，為保證政府各個部門之間的綜合平衡和相互合作，需制定一套明確的行為準則，并通過行為準則的有效執(zhí)行，使得精益政府中的每一成員在認可和接受行為準則的基礎(chǔ)上，促進合作關(guān)系的持續(xù)保持和精益設(shè)計的有效推進。

　�。ǘ┚婀藏斦С鲱A(yù)算審批階段流程
　　目前，我國公共財政支出預(yù)算審批由于受立法技術(shù)和條件等的限制，現(xiàn)行法律法規(guī)對預(yù)算審批制度的規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。公共財政支出預(yù)算審批制度的缺陷，為財政資金的精益使用設(shè)置了制度禁錮。精益公共財政支出預(yù)算審批階段流程應(yīng)從以下四個方面著手：
　　1.審批主體的權(quán)力邊界明晰化
　　目前，我國公共財政支出預(yù)算審批權(quán)力不明晰，預(yù)算審批權(quán)性質(zhì)不明了且內(nèi)容不完善，預(yù)算審批的功用未能得以充分發(fā)揮。而精益思想踐行的前提是設(shè)置好標(biāo)準作業(yè)并得以徹底執(zhí)行，但標(biāo)準作業(yè)的設(shè)置必須是在權(quán)力明晰的情況下實施的。若權(quán)力邊界不明晰，權(quán)力濫用或者不作為的情況將不可避免，標(biāo)準作業(yè)的設(shè)置將由于權(quán)力邊界的模糊所帶來的權(quán)限隨意性而無法得以實現(xiàn)。因此，精益公共財政支出的預(yù)算審批階段流程應(yīng)從預(yù)算審批主體的權(quán)力邊界明晰化開始。
　　2.審批對象的擴大化
　　目前，我國《憲法》和《預(yù)算法》均未涉及到人民代表大會對公共財政支出預(yù)算的否決權(quán)和修正權(quán)的相應(yīng)規(guī)定，這樣會導(dǎo)致權(quán)力制衡雙方力量的不對稱，權(quán)力分配的不均衡將會導(dǎo)致財政資金分配的不均衡，公共財政資金的流向和用途將會出現(xiàn)厚此薄彼、局部浪費與局部不足并存的現(xiàn)象，這違背了節(jié)約資金、創(chuàng)造更大價值的精益理念。為避免上述情況的出現(xiàn)，公共財政支出預(yù)算審批對象應(yīng)擴大化，人民代表大會的預(yù)算審批權(quán)力應(yīng)延伸到對預(yù)算的否決權(quán)和修正權(quán)。

　　3.審批程序的完善化
　　目前，地方公共財政支出預(yù)算未能在人大得以通過的情況也時有發(fā)生，按照目前的公共財政支出預(yù)算審批程序，當(dāng)預(yù)算未能通過時的后續(xù)補救程序并未涉及。這些后續(xù)補救程序的欠缺可能會影響新財政年度的計劃安排和落實，財政資金的不必要滯留和擠壓、因財政資金的不能按時交付這一上游活動所導(dǎo)致的公共服務(wù)的延期或取消等，均會造成不必要的浪費，有違精益思想的理念。鑒于此，對公共財政支出預(yù)算的審批程序應(yīng)予以適當(dāng)?shù)难诱�，對預(yù)算未能得以通過的后續(xù)程序進行補充完善，以保證新財政年度工作的有序進行和適時落實。
　　4.預(yù)算信息支撐體系的健全化
　　與國家行政機關(guān)相比，作為審批機構(gòu)的人大掌握的公共財政支出預(yù)算信息并不充分，，人大代表獲取預(yù)算信息的途徑和能力也非常有限，信息不對稱成為影響人大預(yù)算審批實效的重要因素。在信息不對稱的情況下，人大監(jiān)督職能的發(fā)揮受到限制，確保財政資金效用最大化的工作便無從做起，不必要的浪費無法有效規(guī)避，精益思想不能得以踐行。因此，必須對公共財政支出的預(yù)算信息予以公開，對編制預(yù)算的信息依據(jù)進行明示，健全預(yù)算信息支撐體系。
　　（三）精益公共財政支出資金使用階段流程
　　公共財政資金支出后步入使用階段時，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的過程和企業(yè)的生產(chǎn)過程在實質(zhì)上是相似的，即該階段是一個精益生產(chǎn)的過程。結(jié)合精益生產(chǎn)成功實施的影響因素，財政資金的具體使用單位在提供公共產(chǎn)品或服務(wù)時：第一，對社會公眾需求進行分析和設(shè)計，把握并引導(dǎo)社會公眾需求，以社會公眾的需求為驅(qū)動力，設(shè)計和提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)才能為社會公眾所接受和認可。第二，推廣精益技術(shù)的廣泛應(yīng)用。通過公共產(chǎn)品或服務(wù)生產(chǎn)方式的改善、精益生產(chǎn)線和精益供應(yīng)鏈的設(shè)計、人機結(jié)合自動化改善、柔性自動化改善等，使得精益技術(shù)得以廣泛應(yīng)用。第三，精益文化理念的積極樹立。財政資金的具體使用單位只有形成問題意識，充分利用團隊的力量，培育持續(xù)改善的精益文化，公共財政支出資金才能得以精益使用。第四，優(yōu)化人事組織管理。通過人事組織管理的優(yōu)化，調(diào)動財政資金使用單位所有人員參與精益生產(chǎn)的積極性，這是精益生產(chǎn)得以實施的核心動力源。
　　（四）精益公共財政支出績效評價階段流程
　　目前，現(xiàn)有的公共財政支出績效評價內(nèi)容過于簡單，評價標(biāo)準未將精益評價納入其中。在對公共財政支出績效進行評價時，首先，現(xiàn)有的行政管理模式中，應(yīng)盡可能地引入分權(quán)化管理和責(zé)任機制，這不僅為公共財政支出績效評價奠定了制度基礎(chǔ)，還為精益思想引入到績效評價中創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件。分權(quán)化管理和責(zé)任機制有助于標(biāo)準作業(yè)的設(shè)置和每一崗位專業(yè)作用的發(fā)揮。其次，評價指標(biāo)應(yīng)能體現(xiàn)精益管理的各項基本要素，使得精益思想在整個評價體系中得到應(yīng)用和拓展。從精益管理理念的角度，對使用財政資金過程中的成本控制能力、精益生產(chǎn)能力、技術(shù)質(zhì)量能力和組織管理能力等進行評價。最后，在績效評價時，不能單純注重結(jié)果的評價，還需注重預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行過程的科學(xué)性。
　　三、精益思想在公共財政支出管理協(xié)同效應(yīng)實現(xiàn)中的踐行：系統(tǒng)耦合
　　公共財政支出的各個階段并非是割裂開來的，在精益各個階段的流程、進行流程再造后，還需對各個子系統(tǒng)進行協(xié)同，以保證公共財政支出管理協(xié)同效應(yīng)的實現(xiàn)。在公共財政支出管理協(xié)同效應(yīng)的實現(xiàn)過程中，精益思想作為指導(dǎo)理念，其有效踐行是通過系統(tǒng)耦合實現(xiàn)的。
　�。ㄒ唬┕藏斦С龈髯酉到y(tǒng)的耦合關(guān)系
　　公共財政支出管理的各個階段，具有靜態(tài)的相似性和動態(tài)的互動性，每一階段的子系統(tǒng)之間具有耦合關(guān)系。公共財政支出預(yù)算的編制系統(tǒng)在有效的審批系統(tǒng)監(jiān)控情況下，編制的預(yù)算更合理；而編制系統(tǒng)所提供的預(yù)算信息，也將為審批實效的發(fā)揮提供信息借鑒和審核依據(jù)。公共財政支出預(yù)算的審批為財政資金的有效使用提供了源頭的制約，而財政資金的有效使用則為預(yù)算審批的完善和發(fā)展起到了推動作用。公共財政支出資金的有效使用是取得較高績效評價的基礎(chǔ)，而較高績效評價的獲得又為合理地預(yù)算編制提供了經(jīng)驗借鑒和信息依據(jù)，成為預(yù)算主管部門增加或削減預(yù)算和調(diào)整公共財政支出結(jié)構(gòu)的重要依據(jù)之一�？傊�，公共財政支出管理的各個階段之間具有良性的、正向的相互作用，相互影響，可以促使兩兩之間的優(yōu)勢互補和共同提升。
　�。ǘ┕藏斦С龈髯酉到y(tǒng)的耦合策略
　　由于公共財政支出的各個子系統(tǒng)之間具有耦合特性，在對各個階段的流程精益、再造之后，為保證公共財政支出管理協(xié)同效應(yīng)的實現(xiàn)，還需要將各個子系統(tǒng)進行耦合，并將精益思想在整個大系統(tǒng)中應(yīng)用，通過精益思想將各個子系統(tǒng)之間進行無縫對接，保證整個系統(tǒng)的精益運行�？梢圆捎玫南到y(tǒng)耦合策略主要有：第一，營造良好耦合環(huán)境。通過對《預(yù)算法》、《財政支出績效評價管理暫行辦法》的補充完善，為精益管理創(chuàng)造良好的法律環(huán)境，助推公共財政支出各子系統(tǒng)的耦合發(fā)展。第二，創(chuàng)造優(yōu)勢耦合條件。通過數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)的應(yīng)用、信息平臺的搭建，構(gòu)建完善的預(yù)算信息支撐體系，為精益管理創(chuàng)造優(yōu)越的基礎(chǔ)條件，促進預(yù)算信息的有效傳遞，消除信息不對稱的消極影響。第三，探尋優(yōu)勢耦合路徑。在認知社會公眾需求的基礎(chǔ)上，以精益思想為導(dǎo)向，對耦合路徑進行探索性的嘗試，并對所探尋的優(yōu)質(zhì)耦合路徑進行強化。第四，構(gòu)建堅實支撐體系。由于公共財政支出的各個子系統(tǒng)牽涉到多個部門，因此，公共財政支出管理協(xié)同效應(yīng)的發(fā)揮需要在多個相關(guān)主體共同協(xié)調(diào)下推動完成，政府部門的制度安排、財政資金使用部門的精益系統(tǒng)構(gòu)建等均將為精益思想的應(yīng)用提供堅實的支撐。

 

 

本文編號：12566