【摘要】 隨著經(jīng)濟全球化進程的不斷加快以及科技的迅速發(fā)展，人才已成為區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展的核心資源，海外高層次人才更成為各國積極爭奪的對象。在南京市率先全面建成小康社會、率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化以及建設(shè)現(xiàn)代化國際性人文綠都的征途中，如何制定和實施更為積極有效的財政政策吸引海外高層次人才參與到全球化進程中，成為南京發(fā)展急需解決的問題，這也是本文所要研究的核心所在。本文通過綜合運用規(guī)范研究與實證研究、比較研究、文獻研究等研究方法，在界定“財政政策”、“海外高層次人才”、“人才引進”等重要概念的基礎(chǔ)上，從人力資本與經(jīng)濟發(fā)展、市場失靈與政府職能、政策工具與政策評估等相關(guān)理論出發(fā)，以稅收優(yōu)惠和財政支出為主要維度，細致梳理了南京目前全市性以及各區(qū)、行業(yè)的主要人才引進文件中有關(guān)財政政策的內(nèi)容，結(jié)合有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對南京市現(xiàn)行的海外高層次人才引進財政政策進行評估與分析，指出南京市的人才引進財政政策已經(jīng)比較全面，對海外高層次人才具有較強的吸引力，但是存在財政投入總量偏少且區(qū)域間不均衡、財政管理體制不健全、資金管理存在缺陷等問題，并且針對這些問題提出完善財政政策的建議，具體包括建立財政投入和稅收優(yōu)惠的法律機制、加大財政投入和薪酬福利激勵力度、構(gòu)建有利于海外高層次人才引進的風險投資機制、建立面向海外高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策性金融體系、健全政府采購實施細則、加強財政資金投入績效評估與管理六個方面。 

第一章    引言

 

一、選題背景

當今世界，政治多極化和經(jīng)濟全球化進程日益加快，科技進步令人目不暇接，國家與國家、國家與地區(qū)、地區(qū)與地區(qū)之間圍繞資源、市場、技術(shù)的競爭激烈程度不斷加劇。全球化使人才成為區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的核心資源，如何提高國家和地區(qū)人才創(chuàng)新力和競爭力已經(jīng)成為各個國家和地區(qū)面臨的共同問題，國際人才競爭日益成為決定各國經(jīng)濟發(fā)展和世界命運的重要因素。知識經(jīng)濟時代，智力資本的載體是人才，特別是高層次人才。“人才是第一資源”成為各級政府的共識。高層次人才的短缺，亦是各級政府共同面臨的挑戰(zhàn)。解決人才資源危機的途徑有二：一是培養(yǎng)與開發(fā)人才；二是引進與配置人才。從長期看，培養(yǎng)與開發(fā)人才是根本解決方法，但由于培養(yǎng)高層次人才投資高、回報周期長，遠水難解近渴，引進人才便成為快速集聚人力資源的有效方式。因而，構(gòu)建人力資源強國，在積極培養(yǎng)人才的同時引進海外高層次人才為我所用，是在國際社會中取得競爭比較優(yōu)勢，增強國家核心競爭力，實現(xiàn)中華民族偉大復興的“中國夢”的必然選擇。

在人才引進中，同樣存在“帕累托80/20定律”，抓住關(guān)鍵少數(shù)人才，重點引進高層次人才，有利于實現(xiàn)以較小的成本獲取較大的利益。目前，高層次人才引進已經(jīng)得到了各級政府的高度重視，越來越多的研究人員開始關(guān)注怎樣吸引人才、激勵人才、構(gòu)筑人才高地。人才投入是贏得未來的戰(zhàn)略性投入，是效益最大的投入。人才投入產(chǎn)生的不是加法效應，而是乘數(shù)甚至指數(shù)遞增的效應1已經(jīng)成為政界和學界的普遍共識。

高層次人才能夠創(chuàng)造可觀的經(jīng)濟和社會效益。根據(jù)江蘇省1998年到2003年的相關(guān)數(shù)據(jù)分析，采用GDP多元回歸模型，發(fā)現(xiàn)高層次人才對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用十分明顯。一名高層次人才對于促進經(jīng)濟發(fā)展的作用相當于一名專業(yè)技術(shù)人員的4.3倍，高層次人才的科技成果轉(zhuǎn)化是同額科技經(jīng)費投入的14.2倍。

 

 

 

二、選題研究意義

政府在管理和調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟運行時，需要特別注重經(jīng)濟政策的綜合運用。財政政策作為主要的宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策之一，在促進區(qū)域人才引進特別是海外高層次人才引進上，呈現(xiàn)出政策導向和扶持功能。財政支出的總量和結(jié)構(gòu)上的引導、稅率水平的相機調(diào)整等政策安排，都會對海外高層次人才引進產(chǎn)生重要影響。而且，財政政策所具有的內(nèi)生導向性功能，將從制度層面上改善相關(guān)經(jīng)濟主體對政策穩(wěn)定性的理性預期。因此，各國政府在制定政策引進海外高層次人才時，都積極發(fā)揮財政政策的作用。

新中國成立以來，政府一直強調(diào)吸引國外留學人員和外國專家為國服務(wù)，但真正把引進海外高層次人才作為一項人才戰(zhàn)略，則始于中央政府在2008年實施的“千人計劃”，地方政府為配合“千人計劃”亦紛紛制定適應本地區(qū)的海內(nèi)外高層次人才引進計劃。到目前為止，我國已經(jīng)建立起一個支持與激勵海外高層次人才引進的龐大的財政政策體系。目前支持與激勵海外高層次人才引進的財政政策對人才引進究竟有哪些影響？激勵海外高層次人才引進的財政政策應該包括哪些方面的內(nèi)容？如何修訂、完善和創(chuàng)新現(xiàn)有的財政政策等等，需要學術(shù)界進行深入的理論和實證研究給予回答。我國理論界對海外高層次人才的研究尚處于起步階段，專門針對引進海外高層次人才財政政策的研究幾乎未有學者涉及。因此，本文希望能夠在這方面做出一些理論上的開拓。

對南京而言，本文的研究有助于建立健全南京市的人才引進政策體系。財政政策是政策體系中至關(guān)重要的組成部分，其質(zhì)量直接關(guān)乎政策執(zhí)行的效果。本文非常重視對南京市海外高層次人才引進財政政策進行梳理、分析、歸納與總結(jié)。從當?shù)卣膶嶋H需求出發(fā)，進行實證研究，將研究結(jié)果與現(xiàn)實需求緊密結(jié)合起來，可以直接為決策者提供政策思路和措施。對加快人才強市和現(xiàn)代化人文都市建設(shè)，進而推動南京經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展也具有較強的實際意義。

 

第二章    海外高層次人才引進財政政策基本概念與基礎(chǔ)理論分析

 

財政政策是政府進行宏觀調(diào)控的經(jīng)濟政策的重要組成部分，一般是指政府為實現(xiàn)一定時期的宏觀調(diào)控目標而制定的指導財政活動、處理財政分配關(guān)系的基本準則和措施的總和。本文的海外高層次人才引進財政政策是指政府為了滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對高層次人才的需求，實現(xiàn)高層次人才供求平衡的目標，對財政支出進行調(diào)節(jié)的措施總和。理論上從政策工具的角度可以把財政政策分為稅收政策、公共工程支出政策、政府消耗性支付政策、轉(zhuǎn)移支付政策和公債政策5種。但在本文中，海外高層次人才引進的財政政策可分為財政直接支出政策和稅收政策：財政直接支出政策包括人才引進專項撥款、財政擔保、貸款貼息和政府采購等；以稅收調(diào)節(jié)為主的財政政策主要包括優(yōu)惠稅率、稅收減免、稅收抵扣、準備金制度和延期納稅等。

 

一、財政政策的功能分析

由于我國的人才市場發(fā)展尚不完善，高層次人才資源短缺且沒有得到合理配置，政府的宏觀調(diào)控不可或缺。財政政策的重要功能是支持公共產(chǎn)品的提供、彌補市場失靈，而海外高層次人才引進的風險性和正外部性，決定了海外高層次人才引進對財政政策的需求性和財政對海外高層次人才引進給予優(yōu)惠政策的必要性。因此，政府需要運用財政政策激勵海外高層次人才引進。這決定了我國政府必須設(shè)計科學性、可操作性的財政政策，并不斷改進完善，通過發(fā)揮財政政策所獨有的功能，促使引進海外高層次人才政策目標的實現(xiàn)。但我們必須明確，在市場經(jīng)濟國家，必須充分發(fā)揮市場配置人才資源的基礎(chǔ)性作用，政府調(diào)控不可越俎代庖。財政政策的制定和執(zhí)行必須在市場不能或者難以做好的領(lǐng)域發(fā)揮作用，彌補市場的不足，切忌因此造成政策依賴。

乘數(shù)理論可以解釋財政政策對經(jīng)濟的作用，該原理表示政策工具所引起的社會經(jīng)濟變動數(shù)量，并不僅僅是政策工具本身的變動數(shù)量，而是以乘數(shù)呈夸張或收縮狀態(tài)的。稅收增加會使國民收入減少，稅收減少會使國民收入增加。政府實施稅收優(yōu)惠政策，有利于加倍刺激有效需求，促進經(jīng)濟增長，國民收入的增加量是稅收減少量的乘數(shù)倍。但是擴張性的財政政策亦能擠出私人投資，導致經(jīng)濟增長的效應下降。擠出效應的理論模型表明，政府在對經(jīng)濟增長進行調(diào)控時，一定要注意政策的一致性，避免政策上的矛盾，即盡可能減少政策的成本支出，增加政策的收益。

 

二、相關(guān)概念界定

（一）海外高層次人才涵義

“海外高層次人才”一詞的出現(xiàn)與我國吸引海外留學人員回國的政策息息相關(guān)。新中國成立之時，以錢學森、鄧稼先為代表的廣大海外留學人才在國防、科技等領(lǐng)域發(fā)揮了極為重要的作用，做出了不朽的貢獻。自改革開放以來到 2010年底，我國各類出國留學人員已超過190萬。由于海外留學人才在建設(shè)中國特色社會主義和實現(xiàn)中華民族偉大復興過程中的積極作用，黨和政府制定諸多吸引海外留學人員回國工作的政策。1992 年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于在外留學人員有關(guān)問題的通知》、2001年人事部、教育部等聯(lián)合出臺《關(guān)于鼓勵海外留學人員以多種形式為國服務(wù)的若干意見》，緊接著 2005 年、2007 年、2008 年又出臺相關(guān)通知鼓勵高層次留學人才回國工作。

南京市引進海外高層次人才的計劃主要是紫金人才計劃和領(lǐng)軍型科技創(chuàng)業(yè)人才引進計劃（321計劃），筆耕文化傳播，其中“321計劃”對海外高層次人才的界定較有代表性，因此本文“海外高層次人才”的內(nèi)涵采用“321人才引進計劃”中對“海外高層次人才”的界定。

 

 

 

第三章  國內(nèi)外海外高層次人才引進財政政策經(jīng)驗借鑒............22

一、發(fā)達國家及地區(qū)吸引海外高層次人才的財政政策經(jīng)驗............22

（一）美國經(jīng)驗..........22

（二）歐盟經(jīng)驗....................24

（三）韓國經(jīng)驗................25

第四章  南京市海外高層次人才引進財政政策現(xiàn)狀及問題...............33

一、南京市海外高層次人才引進相關(guān)財政政策..............35

（一）全市性海外高層次人才引進財政政策..................35

第五章  南京市海外高層次人才引進財政政策建議..............43

一、建立財政投入和稅收優(yōu)惠的法律機制.............43

二、加大財政投入和薪酬福利激勵力度............44

 

第五章  南京市海外高層次人才引進財政政策建議

 

在日益激烈的人才競爭中，各國政府都制定了一系列財政政策以支持海外高層次人才引進工作，同時選擇能夠促進本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、促進區(qū)域競爭力提高、符合未來發(fā)展潮流的產(chǎn)業(yè)加以重點扶植。因此南京市海外高層次人才引進財政支持政策的基本思路應該是充分利用財政政策的積極影響，大力增加人才引進專項資金的投入，以政策性融資和信用擔保為基本導向，引導社會資本自由進入人才引進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域，增加資金供給途徑。

 

一、建立財政投入和稅收優(yōu)惠的法律機制

從南京市的實際情況來看，政府出臺了大量引進海外高層次人才的政策，但是其中涉及財政政策的部分大都以暫行條例、部門規(guī)章等形式出現(xiàn)。現(xiàn)行的財稅優(yōu)惠政策范圍廣、內(nèi)容多，比較分散，缺乏系統(tǒng)性。由于現(xiàn)行財稅政策的行政色彩濃厚，法律效力有限，而且部分政策之間互不協(xié)調(diào)，政策沖突的情況時有發(fā)生。這導致財政政策的穩(wěn)定性、科學性、權(quán)威性都受到影響，使得海外高層次人才和企業(yè)難以完全了解政策、利用政策。

要盡快改變南京市現(xiàn)行財稅優(yōu)惠政策支離破碎、紛繁復雜的局面，建立財政投入和稅收優(yōu)惠的法律機制是基本解決方法。具體而言，可以采取以下步驟：首先，南京市財政局和地稅局利用職能優(yōu)勢，與人才工作辦公室合作，通過認真、深入、細致的調(diào)查和研究，結(jié)合區(qū)域定位和產(chǎn)業(yè)政策的需要，對原來離散、繁瑣、相互矛盾沖突以及缺位的財政支出和稅收優(yōu)惠政策進行一次全面綜合的梳理，使南京市的財政支出和稅收優(yōu)惠政策系統(tǒng)化、條理化。其次，對于目前已經(jīng)經(jīng)過實踐檢驗行之有效的、相對成熟的條列和規(guī)章制度，通過南京市人民代表大會，使之上升到法律法規(guī)的層次，以提升財稅優(yōu)惠政策的透明度和法律效力。最后，從長遠來看，南京市可以借鑒國外經(jīng)驗，在立法法允許的權(quán)限之內(nèi)，制定一部統(tǒng)一的《人才引進財稅優(yōu)惠法》，對優(yōu)惠的具體標準、條件、程度、范圍、內(nèi)容、審批程序、審批辦法、對象的權(quán)利和義務(wù)等等做出詳細的、具有可操作性的規(guī)定，堅決杜絕和嚴厲打擊“人情政策”、“關(guān)系政策”。

 

第六章  結(jié)論

“為政之要，唯在得人”，“為天下者，譬如作大廈，大廈非一木所成，必聚才而后成”。面對“十二五”時期的機遇與挑戰(zhàn)和建設(shè)現(xiàn)代化國際性人文綠都的“南京夢”，南京在引進海外高層次人才的征途上依然任重而道遠。

南京現(xiàn)行的人才財政政策對促進南京市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有積極作用，對于吸引海外高層次人才來寧工作和創(chuàng)業(yè)具有一定的吸引力。作為行政信號之一的財政優(yōu)惠政策是政府積極行政措施的一種體現(xiàn)，表明了政策對高層次人才、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)的優(yōu)先支持導向，政策的正面效應是明顯的。與此同時，南京市目前的人才政策、財政政策與南京市的發(fā)展規(guī)劃在目標一致性方面尚有不足。在一些政策領(lǐng)域，如政府投入、中小企業(yè)扶持發(fā)展、風險激勵政策和海外高層次人才引進的關(guān)系等方面，南京市的財政政策缺乏從綜合的角度和長遠的目標來考慮績效，或因缺乏完善的績效考核導致政策的有效性還有待進一步提高。南京的財政政策實現(xiàn)有效吸引海外高層次人才和積極產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標，需要根據(jù)南京的總體規(guī)劃，在不同的領(lǐng)域制定目標明確的、相互協(xié)調(diào)以及針對性、可操作性較強的規(guī)范的財政政策。

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