本文關(guān)鍵詞：后土地財政時代我國地方政府償債問題研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

2013年第1期 總第338期

當 代 財 經(jīng) CONTEMPORARY FINANCE ＆ ECONOMICS

NO．1 ， 2013 Serial NO．338

后土地財政時代我國地方政府償債問題研究
張 平
（ 天津財經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，天津 ３００２２２ ）

摘
要：從地方本級財政缺口、土地出讓金收益及地方債務(wù)投資項目效益分析等方面對后土

地財政時代的地方政府償債能力進行了分析、梳理，指出由于地方官員晉升機制的影響、中央政府 在與地方政府和金融機構(gòu)三方博弈中的弱勢以及相關(guān)制度的滯后，導(dǎo)致地方政府缺乏主動償債動 機。后土地財政時代地方政府債務(wù)風(fēng)險的發(fā)展趨勢極有可能是進一步向中央財政轉(zhuǎn)移。因此，必須 通過做大做強地方財政能力、彌補相關(guān)制度缺失等途徑，來謹防后土地財政時代地方政府債務(wù)風(fēng)險 向中央財政轉(zhuǎn)移。 關(guān) 鍵 詞：土地財政；地方政府債務(wù)；償債能力；財政風(fēng)險；中央財政
中圖分類號 ： F812.7 文獻標識碼 ： A 文章編號 ： 1005－0892 (2013) 01－0039－09

一、引言及文獻回顧
“土地財政”是頗具中國特色的一個詞，這個詞反映的不僅僅是一種體制，更重要的是當前地方 政府的生存之道。與分稅制改革并行的土地出讓收入分配制度實際上是當前地方政府財政賴以存在的 根本。然而，目前有跡象表明，這種財政模式只能是一種政府的短期行為。隨著權(quán)利體系的完善，土 地資本化收益分配體系也正在逐漸制度化、完善化。同時，從市場角度看，近年來的房地產(chǎn)調(diào)控效果 越來越明顯，直接導(dǎo)致土地財政賴以生存的市場環(huán)境產(chǎn)生了根本變化。以上種種原因表明，土地財政 時期正逐漸退出歷史舞臺，后土地財政時代已經(jīng)到來。更重要的是，當土地財政對地方政府財力的支 撐作用減弱時，地方政府的債務(wù)償還成為一個更為棘手的問題，個別地方政府債務(wù)難以償還時，必然 會累及中央財政。 “土地財政”作為極具中國特色的財政現(xiàn)象，國外學(xué)者對其研究不多，而國內(nèi)學(xué)者針對土地財政 的成因、現(xiàn)狀和化解路徑等問題取得了豐碩的研究成果。近兩年來，隨著地方政府債務(wù)問題的備受關(guān) 注和中央房地產(chǎn)調(diào)控效果初顯，已有部分學(xué)者開始研究土地財政不可持續(xù)對地方政府債務(wù)風(fēng)險的影
［１］ ２０１０ ） 提出“土地財政”衍生的經(jīng)濟社會問題體現(xiàn)在財政收入結(jié)構(gòu)脆弱與不可持續(xù) 。 劉 響。陳志勇 （ ［２］ 錦（ ２０１０ ） 認為，土地財政模式驅(qū)使地方政府不斷擴展城市建設(shè)，造成財政風(fēng)險 。 汪利娜 （ ２００９ ）、

劉家義 （ ２０１１ ） 認為地方政府舉債和還債都寄托于土地財政，然而，土地財政有不穩(wěn)定性和不可持續(xù)
［３－ ４］ 性，不會長期財源滾滾。 賀蕊莉 （ ２０１１ ） 指出，后土地財政時代地方政府在尋求財源的行為中大量 ［６］ 劉尚希等 （ ２０１２ ） 對我國地方政府性債務(wù)壓力進行 借債、濫用公債型財政收入制度的方法風(fēng)險最大。

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收稿日期：２０１２－ ０８－ １６ 基金項目：教育部人文社科青年基金項目“我國地方政府投融資平臺債務(wù)風(fēng)險的實證評估及其治理路徑” （ １１ＹＪＣ７９０２７７ ） 作者簡介：張 平，天津財經(jīng)大學(xué)副教授，博士，主要從事地方政府債務(wù)及其財政風(fēng)險研究。

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了測試研究，研究表明在土地財政收入萎縮的條件下，我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險雖然總體可控，但部
［６］ 分指標揭示出債務(wù)壓力持續(xù)走高，形勢不容樂觀。 馮進路、劉勇 （ ２０１２ ） 對“十二五”時期地方政府

債務(wù)規(guī)模及經(jīng)濟和財政收入進行了測算，結(jié)合通行的債務(wù)負擔指標，認為“十二五”時期我國地方政
［７］ 府債務(wù)風(fēng)險整體可控，但局部流動性風(fēng)險不容忽視。

從總體上看，目前學(xué)界關(guān)于地方政府債務(wù)問題的研究，仍主要集中在地方債務(wù)規(guī)模測算 、風(fēng)險預(yù) 警評估及風(fēng)險治理分析等方面，而對后土地財政時代地方債務(wù)風(fēng)險演變的必然趨勢 、轉(zhuǎn)移路徑及其防 范對策尚缺乏系統(tǒng)梳理和科學(xué)預(yù)判。針對這一問題，本文在分析后土地財政時代地方政府償債能力 、 償債動機、制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，指出當前必須未雨綢繆，防止地方政府債務(wù)風(fēng)險在后土地財政時代向 中央財政的不正常縱向轉(zhuǎn)移。

二、后土地財政時代地方政府償債能力分析
目前，我國地方政府的可用還債資金來源主要是地方政府本級財政收入、中央的稅收返還、中央 轉(zhuǎn)移支付、地方政府性基金收入、地方融資項目的收益。因此，系統(tǒng)地梳理和研究地方財政收支規(guī)模 和項目收益情況，既可以對地方政府的償債能力有一個客觀的評價和認識，也可以對地方債務(wù)風(fēng)險縱 向轉(zhuǎn)移的“可能性”有所剖析。 （ 一 ） 地方本級財政缺口恐將繼續(xù)擴大 如果不考慮風(fēng)險轉(zhuǎn)移機制，那么地方政府債務(wù)償付在根本上還是需要依靠組織本級財政收入來解 決，即地方本級財政收支情況及結(jié)構(gòu)對地方政府償債能力的強弱起著決定性作用 。然而，眾所周知， 自 １９９４ 年分稅制改革后，地方政府本級收支缺口不斷擴大 （ 見表 １ ）。在目前無法厘清中央與地方之 間的財權(quán)和事權(quán)結(jié)構(gòu)，以及財政體制難以得到大的調(diào)整的情況下，地方政府事權(quán)和財權(quán)不對稱的局面 仍將難以扭轉(zhuǎn)，地方政府無法獲得更大的收入自主權(quán)，因財力不足而導(dǎo)致的財政缺口在未來一段時期 內(nèi)也將難以得到收縮。２０１１ 年前三季度，根據(jù)正式公布的全國 ３１ 個省 （ 區(qū) 、市 ） 的地方財政收支情 市 ） 財政收支實現(xiàn)盈余，其余的 ２６ 個地區(qū)皆 況來看，只有北京、上海、浙江、江蘇、廣東 ５ 個省 （ 出現(xiàn)赤字，即超過 ８０％的省 （ 區(qū)、市 ） 出現(xiàn)財政赤字。財政赤字位居前五名的省均超過千億元。一些 財政收入并不高的地區(qū)，財政支出額度甚至是財政收入的近 ６ 倍。以青海省為例，２０１１ 年前三季度， 青海省財政收入總計為 １１８．４４ 億元，而其支出卻高達 ６８２．９７ 億元，支出收入比為 ５．８∶１。加之未來 地方財政支出中民生性支出的比重將可能有較大幅度的上升，由于民生支出的剛性，因此，地方財政 吃緊的狀況不僅不能緩解，而且可能還會更加嚴重。 如果地方本級財政缺口繼續(xù)擴大，加上將財政支出中的很大一部分用于償還地方債務(wù)，那么用于 發(fā)展經(jīng)濟的部分必然減少，財政增收就會愈發(fā)困難，中央確定的各項調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的政策也將難以 落實，地方政府不得不需要更大規(guī)模地發(fā)債，最終導(dǎo)致惡性循環(huán)，這無疑使得后土地財政時代的地方 政府償債能力遭遇巨大的挑戰(zhàn)。 （ 二 ） 土地出讓金收益將持續(xù)縮減 ２０１１ 年第 ３５ 號國家審計署的審計結(jié)果表明：截至 ２０１０ 年底，在地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù) 余額中，其中允諾使用土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收入進行償債的債務(wù)余額為 ２５４７３．５１ 億元，共涉及省級政府 １２ 個、市級政府 ３０７ 個、縣級政府 １１３１ 個。在隨后公布的各省 （ 市 ） 地方政府性債務(wù)賬單中，有部
［４］ 分市、縣以土地出讓金收益為償債來源的債務(wù)比例超過 ５０％， 土地財政收入無疑成為地方政府償還

自身債務(wù)的主要來源。 然而，進入 ２０１１ 年以來，中央調(diào)控房地產(chǎn)市場出臺了一系列政策，并把抑制房地產(chǎn)投機投資性

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表 1 1995- 2011 年地方本級財政缺口及增速
年份 １９９５ １９９６ １９９７ １９９８ １９９９ ２０００ ２００１ ２００２ ２００３ ２００４ ２００５ ２００６ ２００７ ２００８ ２００９ ２０１０ ２０１１ 地方本級財政收入 （億元 ） ２９８５．５８ ３７４６．９２ ４４２４．２２ ４９８３．９５ ５５９４．８７ ６４０６．０６ ７８０３．３０ ８５１５．００ ９８４９．９８ １１８９３．３７ １５１００．７６ １８３０３．５８ ２３５７２．６２ ２８６４９．７９ ３２６０２．５９ ４０６１３．０４ ５２５４７．１１ 地方財政支出 （億元 ） ４８２８．３３ ５７８６．２８ ６７０１．０６ ７６７２．５８ ９０３５．３４ １０３６６．６５ １３１３４．５６ １５２８１．４５ １７２２９．８５ ２０５９２．８１ ２５１５４．３１ ３０４３１．３３ ３８３３９．２９ ４９２４８．４９ ６１０４４．１４ ７３８８４．４３ ９２７３３．６８ 地方本級財政缺口 （億元 ） １８４２．７５ ２０３９．３６ ２２７６．８４ ２６８８．６３ ３４４０．４７ ３９６０．５９ ５３３１．２６ ６７６６．４５ ７３７９．８７ ８６９９．４４ １００５３．５５ １２１２７．７５ １４７６６．６７ ２０５９８．７０ ２８４４１．５５ ３３２７１．３９ ４０１８６．５７ 缺口增速 ６．７０％ １０．６７％ １１．６４％ １８．０９％ ２７．９６％ １５．１２％ ３４．６１％ ２６．９２％ ９．０７％ １７．８８％ １５．５７％ ２０．６３％ ２１．７６％ ３９．４９％ ３８．０７％ １６．９８％ ２０．７８％

資料來源：根據(jù) 《 中國統(tǒng)計年鑒 ２０１１ 》 和中華人民共和國財政部網(wǎng)站數(shù)據(jù)計算而得。

需求作為一項長期政策，堅決防止房價反彈。地方政府土地交易宗數(shù)和土地出讓金收益開始步入低迷 的走勢。中國指數(shù)研究院數(shù)據(jù)信息中心監(jiān)測顯示，２０１１ 年全國 １３０ 個城市土地出讓金總額為 １９０５２．３ 億元，同比減少 １１％。全年共推出土地 ３２２４２ 宗，推出面積 １３７３５９ 萬平方米，同比僅增加 ６％。全年 成交土地 ２４８４９ 宗，成交面積 １０８４５６ 萬平方米，同比僅增加 ９％。土地成交樓面價 １０５６ 元 ／ 平方米， 同比下跌 １７％。進入 ２０１１ 年后，除工業(yè)用地保持不變外，各種類型土地的土地溢價率①都呈現(xiàn)出下滑 的走勢 （ 見圖 １ ）。
３５％ ３０％ ２５％ ２０％ １５％ １０％ ５％ ０ 總計 住宅用地 商業(yè) ／ 辦公用地 ２％ 工業(yè)用地 ３％ 其他用地 １１％ １３％ １０％ ９％ ２８％ ２０％ ３３％

２０１０ 年

２０１１ 年

數(shù)據(jù)來源：中國指數(shù)研究院報告。 圖 1 全國 130 個城市不同類型土地平均溢價率

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在未來一段時期內(nèi)，土地交易市場依然會延續(xù)低迷的態(tài)勢，這將對地方政府的土地出讓金收益造 成沖擊。進入 ２０１２ 年 ６ 月以來，雖然全國各地的房地產(chǎn)市場開始不斷升溫，許多城市成交量和價格 也都創(chuàng)出了調(diào)控以來的新高，但中央對房地產(chǎn)市場調(diào)控的政策卻未見松動 。２０１２ 年 ７ 月以來，國土 資源部、住建部、銀監(jiān)會等部門陸續(xù)發(fā)表聲明，重申中央房產(chǎn)調(diào)控的政策指向十分明確，也意在徹底 打消地方政府松綁的試探行為。毫無疑問，隨著我國經(jīng)濟從偏快增長向自主增長的有序轉(zhuǎn)變，加之經(jīng) 濟結(jié)構(gòu)調(diào)整不斷推進，類似 ２０１０ 年那樣的“土地盛宴”將很難再現(xiàn)，地方政府的后土地財政時代已經(jīng) 到來。 此外，對于地方土地財政收益雪上加霜的是，進入 ２０１１ 年后，中央對于土地出讓金的使用又連 續(xù)作出了硬性部署：２０１１ 年 １ 月， 《 中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定 》 提出加大公共 財政對水利的投入，大幅度增加中央和地方財政專項水利資金，從土地出讓金收益中提取 １０％用于 農(nóng)田水利建設(shè)；２０１１ 年 ６ 月，財政部 、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā) 《 關(guān)于切實落實保障性安居工程資金 加快預(yù)算執(zhí)行進度的通知 》 ，再次強調(diào)公共預(yù)算、公積金增值部分以及土地出讓金收益的 １０％均作為 保障性住房的建設(shè)資金；２０１１ 年 ８ 月，財政部 、教育部聯(lián)合下發(fā)通知，要求各地應(yīng)按照 １０％的比例 從土地出讓金收益中計提教育資金。 綜上所述，后土地財政時代地方土地出讓金收益將延續(xù)低迷走勢，地方政府償還債務(wù)的能力將受 到?jīng)_擊，中央對土地出讓金使用的強制部署也將進一步大幅度削弱地方政府的償債能力 。 （ 三 ） 地方政府融資項目收益難以償還本息 目前，地方政府債務(wù)資金的主要投資方向是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或教科文衛(wèi)等公共服務(wù)領(lǐng)域，這些投資 ）。其中，尤其要對 回報率低，回報周期較長，這些項目自身收益肯定難以承受償債負擔 （ 詳見表 ２ 融資平臺公司的債務(wù)風(fēng)險給予特別關(guān)注。
表 2 2010 年底全國地方政府性債務(wù)余額已發(fā)生支出的使用情況
債務(wù)支出 使用類別 市政建設(shè) 交通運輸 土地收儲 教科文衛(wèi)、 保障性住房 農(nóng)林水利建設(shè) 生態(tài)建設(shè)和 環(huán)境保護 化解地方金融風(fēng)險 工業(yè) 能源 其他 合計 三類債務(wù)合計 數(shù)額 ３５３０１．０４ ２３９２４．４６ １０２０８．８３ ９１６９．０２ ４５８４．１０ ２７３３．１５ １１０９．６９ １２８２．８７ ２４１．３９ ７５７５．８９ ９６１３０．４４ 比重％ ３６．７２ ２４．８９ １０．６２ ９．５４ ４．７７ ２．８４ １．１５ １．３３ ０．２５ ７．８９ １００．００ 政府負有償還責(zé)任的債務(wù) 政府負有擔保責(zé)任的債務(wù) 數(shù)額 ２４７１１．１５ ８７１７．７４ ９３８０．６９ ４３７４．６７ ３２７３．７８ １９３２．０３ ８２３．３５ ６８１．１８ ４４．７８ ４８５８．１２ ５８７９７．４９ 比重％ ４２．０３ １４．８３ １５．９５ ７．４３ ５．５７ ３．２９ １．４０ １．１６ ０．０８ ８．２６ １００．００ 數(shù)額 ４９１７．６８ １０７６９．６２ ５５６．９９ １３１８．０２ ８７４．５３ ４０３．７２ ２８１．２９ ５７９．４６ １８９．９１ １９１５．４０ ２１８０６．６２ 比重％ ２２．５５ ４９．３９ ２．５５ ６．０４ ４．０１ １．８５ １．２９ ２．６６ ０．８７ ８．７９ １００．００

單位：億元
其他相關(guān)債務(wù) 數(shù)額 ５６７２．２１ ４４３７．１０ ２７１．１５ ３４７６．３３ ４３５．７９ ３９７．４０ ５．０５ ２２．２３ ６．７０ ８０２．３７ １５５２６．３３ 比重％ ３６．５３ ２８．５８ １．７５ ２２．３９ ２．８１ ２．５６ ０．０３ ０．１４ ０．０４ ５．１７ １００．００

資料來源：全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果，國家審計署，２０１１ 年 ６ 月。

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審計結(jié)果表明，截至 ２０１０ 年底，在地方政府性債務(wù)余額中，向融資平臺公司舉債 ４９７１０．６８ 億
［４］ 元，占比高達 ４６．３８％。 地方融資平臺項目依照還款來源可分為三類：一是完全沒有經(jīng)營性收入，因

而要全部依靠財政收入償還，如廣場、道路橋梁、公共文化、娛樂體育設(shè)施等；二是有部分經(jīng)營性收 入但不能自負盈虧，依靠財政收入償還部分款項；三是有經(jīng)營性收入并自負盈虧，如城市供水 、供 電、供熱、供氣、建設(shè)高速公路和開發(fā)新區(qū)等。不管是三類情況中的哪一種，目前融資平臺貸款償還 依舊擺脫不了受限于地方財力和地方政府信譽的約束，再加之貸款大都投向于缺乏直接經(jīng)濟效益的公
［８］ ）。因此，還貸只能依賴各級政府財政統(tǒng)籌安排。 共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域 （ 見表 ２

三、后土地財政時代地方政府償債動機分析
在后土地財政時代來臨時，地方政府不僅償債能力極有可能下降，而且此時地方政府的償債動機 也并不高。 （ 一 ） 晉升競爭與地方政府償債動機 在我國較為集中的政治體制下，地方官員的晉升往往取決于中央政府的任命 。而且，長期以來， 我國經(jīng)濟表現(xiàn)成為中央政府考核地方官員政績的重要指標，因此，形成了獨特的圍繞經(jīng)濟表現(xiàn)的
［９］ 政治晉升競爭機制 。 在這一晉升機制下，無論是換屆前還是換屆后，地方政府官員都顯著地缺乏

償債動機 。 １． 換屆前的地方政府還債動機 截 至 ２０１０ 年 底 ， 在 地 方 政 府 性 債 務(wù) 余 額 中 ， ２０１１ 和 ２０１２ 年 到 期 償 還 的 分 別 占 ２４．４９％ 和
［４］ １７．１７％，是兩個償債高峰。 更為危險的是，２０１３ 年的中央政府領(lǐng)導(dǎo)的選舉換屆，會導(dǎo)致地方政府領(lǐng)

導(dǎo)班子的大規(guī)模調(diào)整、交流，而所管轄地區(qū)的相對經(jīng)濟增長速度關(guān)系到中央對其政績評估及其下一步 的升遷情況。因此，在當前中央并未啟動對償債不力的地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)進行問責(zé)的情況下，本屆地 方政府仍將力保 ＧＤＰ 等政績數(shù)據(jù) 。所以，地方政府極度缺乏主動籌措資金償還現(xiàn)有債務(wù)的動機，這 必然會繼續(xù)向金融機構(gòu)及銀行借新債還舊債。 ２． 換屆后的地方政府償債動機 在 ２０１０ 年政府換屆以后，下一屆地方政府仍然要面對經(jīng)濟建設(shè)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的任務(wù)，經(jīng) 濟事務(wù)和城鄉(xiāng)建設(shè)的支出比重可能維持穩(wěn)中略降的局面 。經(jīng)驗數(shù)據(jù)表明，在之前政府大換屆的 １９９３ 和 ２００３ 年前后，全社會固定資產(chǎn)投資都出現(xiàn)了歷史高點 （ 見圖 ２ ）。參照這一趨勢，并結(jié)合當前的國
３０００００ ２５００００ ２０００００ １５００００ １５％ １０００００ ５００００ ０ １０％ ５％ １９９１ １９９２ １９９３ １９９４ １９９５ １９９６ １９９７ １９９８ １９９９ ２０００ ２００１ ２００２ ２００３ ２００４ ２００５ ２００６ ２００７ ２００８ ２００９ ２０１０ ０ 億元 ３５％ ３０％ ２５％ ２０％

全社會固定投資產(chǎn)資

固定資產(chǎn)投資增速

資料來源：根據(jù) 《 中國統(tǒng)計年鑒 》 １９９２－ ２０１１ 年繪制。 圖 2 1991- 2010 年全社會固定資產(chǎn)投資額及投資增速 （ 剔除物價因素 ）

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［１０］ 內(nèi)外經(jīng)濟、社會發(fā)展形勢，我國經(jīng)濟很可能會在 ２０１３ 年之后出現(xiàn)下一個投資高峰， 屆時地方政府將

面臨較大的資金投入壓力，對其償債動機必然會產(chǎn)生較大的削弱。 此外，２０１３ 年之后，地方政府除了面臨新增投資可能大幅增加的壓力外，在投資方向上也很可 能做出較大的轉(zhuǎn)向。按照“十二五”規(guī)劃綱要的部署，地方政府將承擔比以往更多的調(diào)結(jié)構(gòu)的重任， 在三大矛盾的倒逼機制下 （ 人口拐點、城鎮(zhèn)化擴散和收入差距 ），受政策導(dǎo)向的新一輪投資將不可避 免地發(fā)生較大的轉(zhuǎn)向。地方政府將很可能面臨以新興產(chǎn)業(yè)為核心的投資轉(zhuǎn)向，其首要任務(wù)是要落實新 一輪投資方向的資金來源。這無疑將對妥善處理債務(wù)償還和在建項目后續(xù)融資提出更為嚴峻的挑戰(zhàn)， 進而導(dǎo)致新任領(lǐng)導(dǎo)對于償還上屆政府留下的債務(wù)問題明顯缺乏積極性，更何況新任領(lǐng)導(dǎo)在潛意識中或 多或少會存在不愿替上屆政府債務(wù)“埋單”的想法。 （ 二 ） 三方博弈下的地方政府償債動機 審計結(jié)果公布的地方政府債務(wù)中有 ７９％屬于銀行貸款。另外，現(xiàn)行銀行貸款為主的地方政府債務(wù) 性融資格局，也極易使地方政府性債務(wù)風(fēng)險轉(zhuǎn)化為銀行風(fēng)險。 從中央政府、地方政府和金融機構(gòu)的三方博弈角度對地方政府債務(wù)的償還形勢進行分析，如果沒 有中央政府的強力介入，那么在目前金融機構(gòu)獨立性較弱的情況下，對于金融機構(gòu)而言，根據(jù)是否急 需流動資金，其占優(yōu)策略分別為討債和不討債；而對于地方政府而言，無論金融機構(gòu)采取何種行動，
［１１］ 在對地方政府貸款時，銀行明顯處于弱勢地位，無法準確掌握各級政府財 其占優(yōu)策略都是不還債 。

力、融資平臺貸款數(shù)額及對外擔保等情況。在信息不對稱的情況下，嚴重影響了銀行預(yù)測和評估自身
［８］ 風(fēng)險。

由于中央政府維護社會穩(wěn)定的目標和地方政府與中央政府的“裙帶”關(guān)系，因此，中央財政必然 成為地方政府財務(wù)破產(chǎn)的連帶責(zé)任人 。如果地方財政赤字累累乃至無力負擔，那么中央銀行將成為 地方債的 “ 最后貸款人 ” ，進而引發(fā)惡性通脹，形成全體公民為債務(wù)主體買單的怪圈 。 這一邏輯使 得中央財政在三方博弈中處于最劣勢的地位，同時也加劇了地方政府舉債的不負責(zé)任 。 這可以通過 梳理 、 分析 ２００５ 年底之前金融風(fēng)險轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險，中央財政最終承擔兜底角色的歷史得到印證 （ 見表 ３ ）。
表3
追加注資 直接途徑 ＡＭＣ 管理

2005 年之前金融風(fēng)險轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險的途徑

１９９８ 年 ３ 月財政部發(fā)行特種國債 ２７００ 億元；２００４ 年 ｌ 月國家動用外匯儲備 ４５０ 億美元 向中國銀行和中國建設(shè)銀行注資。 １９９９ 年，財政部出資 ４００ 億成立四家資產(chǎn)管理公司，共收購 １．４ 萬億不良資產(chǎn)。

沖銷呆賬，財政明補 １９９７、１９９８ 年分別沖銷國有商業(yè)銀行的呆賬 ３００ 億元和 ４００ 億元。 稅收調(diào)整 ２００１ 年開始，國家規(guī)定每年下調(diào)金融企業(yè)營業(yè)稅稅率 １ 個百分點。 １９９９ 年，由財政部提供擔保，四大資產(chǎn)管理公司從央行獲得 ６０４１ 億元再貸款，又對四 大國有銀行及國家開發(fā)銀行共發(fā)行８１１０ 億元金融債券。 截至 ２００３ 年 ８ 月，地方政府向央行申請了 １４１１ 億元的再貸款。 ２００４ 年，央行再次向資產(chǎn)管理公司提供 ６１９５ 億元再貸款，用于收購國有銀行不良貸 款。 １９９６ 年 １０ 月，光大信托投資公司不能支付到期債務(wù)，中央財政承擔 ５０ 億元的債權(quán)轉(zhuǎn) 為股權(quán)。

間接途徑

中央銀行再貸款

債轉(zhuǎn)股

２００５ 年之后的今天，隨著金融市場的全面開放及金融信息的充分披露，地方債務(wù)風(fēng)險引發(fā)的金 融業(yè)的深層次問題會更加明顯地暴露在人們面前。如果不能妥善杜絕地方債務(wù)風(fēng)險向中央財政轉(zhuǎn)移，

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后土地財政時代我國地方政府償債問題研究

那么為了擠掉金融業(yè)的泡沫成分，國家很可能將不得不再次對銀行等金融機構(gòu)采取剝離不良資產(chǎn) 、補 充資本金等措施。對中央財政來說，無疑又是一個巨大的包袱。

四、缺乏阻止地方政府債務(wù)風(fēng)險向中央財政轉(zhuǎn)移的制度約束
除了地方政府自身償債能力較弱、缺乏償債動機之外，后土地財政時代阻止地方政府債務(wù)風(fēng)險向 中央財政轉(zhuǎn)移的制度設(shè)計基本上還是一片空白。 （ 一 ） 財政責(zé)任法建設(shè)滯后 財政責(zé)任法是一種從事前和事后環(huán)節(jié)，分別規(guī)定預(yù)防和懲罰措施，來遏制地方財政的不謹慎行為 和地方政府出現(xiàn)過度財政赤字的制度。其旨在通過嚴格的法律約束，規(guī)范地方政府財政行為，從法制
［１２］ 上強調(diào)地方政府對本地財政狀況負有責(zé)任，并有義務(wù)避免本地出現(xiàn)財政危機。

在國際上，大部分國家的財政責(zé)任法都涉及三方面的內(nèi)容：首先，加強地方政府的事先控制，必 須嚴格按照中央政府 、 中央銀行或其他機構(gòu)規(guī)定的條件舉債 。 其次，強調(diào)對貸款人的事先控制和 事后處置，如貸款人可以對風(fēng)險較大的地方政府提高資本要求，制定對地方政府債務(wù)損失資本沖 銷的規(guī)定等 。 最后，規(guī)范對借款人的事后處置，限制出現(xiàn)債務(wù)危機的地方政府舉借新債，要求其 公開詳細債務(wù)狀況，限期合理解決負債，不得隨意將債務(wù)轉(zhuǎn)移中央政府，當然中央也不會提供緊
［９］ 急救助 。

反觀我國的財政責(zé)任法體系建設(shè)，與上述財政硬約束的基本要求還相去甚遠 。預(yù)算約束軟化使得 債權(quán)人無法正確評估借貸成本及風(fēng)險。審計署報告指出：“目前，大部分地方政府性債務(wù)收支未納入 預(yù)算監(jiān)管體系 。 截至 ２０１０ 年底，全國 ３６ 個省級政府，有 ７ 個未出臺債務(wù)管理規(guī)定， ８ 個未明確債
［４］ 務(wù)管理部門，１４ 個未建立債務(wù)償還準備金制度，２４ 個未建立風(fēng)險預(yù)警機制 。 ” 更為嚴重的是，一些

本來償債資金來源就匱乏的市級和縣級政府長期存在債務(wù)規(guī)模不清 、償債責(zé)任不明 、 監(jiān)管制度滯后 等問題 。 （ 二 ） 地方政府破產(chǎn)制度缺失 在硬預(yù)算約束的財政紀律下，地方政府破產(chǎn)機制無疑是化解地方政府債務(wù)危機 、避免債務(wù)向上轉(zhuǎn) 移的有效手段。如果地方政府破產(chǎn)機制缺失，那么地方政府會認為即便出現(xiàn)財政危機，也會有中央政 府的緊急救助，于是誘使地方政府不顧道德風(fēng)險肆意舉債。根據(jù)相關(guān)國家的成功經(jīng)驗，必須建立地方 政府事后破產(chǎn)機制，以便約束債務(wù)人和債權(quán)人，強化地方政府的財政安全責(zé)任。地方政府違約的透明 化機制有助于提高地方政府的信用，并有利于其重新進入資本市場，從而為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資創(chuàng)造財
［１３］ 政空間。 目前，由于明晰的地方政府破產(chǎn)規(guī)則尚未出臺，導(dǎo)致貸款機構(gòu)無法對地方政府進行精確的

風(fēng)險評估和信用評級，中央也難以阻止地方政府道德風(fēng)險的產(chǎn)生 。面對不斷累積的地方政府債務(wù)風(fēng) 險，中央財政只能充當最后的兜底責(zé)任人。

五、阻止地方政府債務(wù)風(fēng)險向中央財政轉(zhuǎn)移的對策
如前所述，后土地財政時代地方政府債務(wù)風(fēng)險的演變趨勢極有可能是向中央財政進行縱向轉(zhuǎn)移， 因而必須盡量從制度建設(shè)上阻斷這種可能性。 （ 一 ） 增強地方政府償債能力及風(fēng)險化解能力 政府公共支出責(zé)任與有限財力之間的不匹配，是導(dǎo)致地方政府債務(wù)激增的根本原因 。因此，后土 地財政時代必須大力推進地方稅體系建設(shè)，通過土地、資源及財產(chǎn)稅改革建立地方政府的穩(wěn)定財源， 為增強其償債能力提供最根本的保障 。同時，必須保證地方融資能力不受房地產(chǎn)市場波動的太大影

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當代財經(jīng) 2013 年第 1 期 總第 338 期

響，避免出現(xiàn)局部地區(qū)債務(wù)違約導(dǎo)致的系統(tǒng)性風(fēng)險。在有效增強地方政府風(fēng)險預(yù)警能力、加大債務(wù)信 息披露范圍和力度、建立地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制、將地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理的前提下， 研究加快推進地方政府債券發(fā)行，尤其是市政債券發(fā)行的工作，逐步形成與社會主義市場經(jīng)濟體制相
［１４］ 適應(yīng)、管理規(guī)范、運行高效的地方政府舉債融資機制。

（ 二 ） 為地方政府主動化解債務(wù)風(fēng)險提供系統(tǒng)性的制度保障 首先，改變官員政績考核的晉升機制，建立以經(jīng)濟的穩(wěn)定性為切入點的政績考核機制，使 地方政府切實關(guān)心的是經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，而不是一味短視地?zé)嶂杂诖址判驮鲩L的 、 擴張性的財
［１０］ 政支出 。

其次，為了阻止地方政府債務(wù)風(fēng)險向中央財政轉(zhuǎn)移，就必須淡化政府對銀行的控制 。 就商業(yè) 銀行來說，它不必主動迎合宏觀經(jīng)濟政策要求，使商業(yè)銀行保持自身的相對獨立性，防止地方政 府過度干預(yù)市場和金融機構(gòu)，用財政政策 “ 捆綁 ” 貨幣信貸政策，阻斷財政風(fēng)險和金融風(fēng)險的相
［１５］ 互轉(zhuǎn)化 。

（ 三 ） 大力推進財政責(zé)任法體系建設(shè)，研究建立地方政府破產(chǎn)制度 應(yīng)建立以國務(wù)院、財政部、發(fā)展和改革委員會、人民銀行、銀監(jiān)會、審計署等部門和機構(gòu)組成的
［１５］ 監(jiān)督指導(dǎo)機構(gòu)，定期召開聯(lián)席會議 。 從舉債條件認定 、 貸款人事先控制 、 規(guī)范事后處置 、 避免中

央政府隨意提供救助等方面，加強對地方政府債務(wù)風(fēng)險的監(jiān)管及控制 。 在目前的預(yù)算軟約束環(huán)境 下，實現(xiàn)地方政府破產(chǎn)制度尚遙不可及，但必須著手研究建立地方政府破產(chǎn)制度的制度基礎(chǔ) 、 運作 機制及其破產(chǎn)后的公共服務(wù)提供等問題，避免由于中央政府無條件救助滋長地方財政失責(zé)而引發(fā)的 道德風(fēng)險 。

六、結(jié)論
后土地財政時代地方政府在土地出讓金大幅縮水的背景下，鑒于地方本級財政缺口的存在以及地 方融資項目收益有限的因素，其償債能力將面臨巨大的挑戰(zhàn)，尤其是在財力較弱的市 、縣一級政府 。 此外，目前的地方政府官員晉升機制和政績評價機制還有失偏頗，地方政府在與金融機構(gòu) 、中央政府 之間構(gòu)成的三方博弈中始終處于優(yōu)勢地位，阻止地方政府債務(wù)風(fēng)險向中央轉(zhuǎn)移的制度缺失，這些因素 均導(dǎo)致地方政府缺乏主動還債的動機。受償債高峰影響，地方政府債務(wù)風(fēng)險的演變路徑將很可能是轉(zhuǎn) 移至中央。因此，面臨后土地財政時代的特殊形勢，中央必須加快研究和制定相關(guān)制度和機制，，有效 地遏制地方政府債務(wù)風(fēng)險向中央的縱向轉(zhuǎn)移。 —— —— —— —— —— —— —— — 注 釋：
①土地溢價率是指土地成交價超過所有成本計算在內(nèi)的基本價格的比率，也就是土地價格漲幅，它是反映土地市場 供需形勢的指示性指標。

—— —— —— —— —— —— —— — 參考文獻：
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Ｏｎ ｔｈｅ Ｄｅｂｔ Ｒｅｐａｙｍｅｎｔ Ｐｒｏｂｌｅｍ ｏｆ Ｃｈｉｎａ’ ｓ Ｌｏｃａｌ Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓ ｉｎ ｔｈｅ “Ｐｏｓｔ－Ｌａｎｄ Ｆｉｎａｎｃｅ” Ｅｒａ
ＺＨＡＮＧ Ｐｉｎｇ （Ｔｉａｎｊｉｎ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｆｉｎａｎｃｅ ａｎｄ Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ， Ｔｉａｎｊｉｎ ３００２２２， Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ： Ｆｒｏｍ ｔｈｅ ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅｓ ｏｆ ｌｏｃａｌ ｆｉｎａｎｃｉｎｇ ｇａｐ， ｉｎｃｏｍｅ ｆｒｏｍ ｌａｎｄ－ｔｒａｎｓｆｅｒｒｉｎｇ ｆｅｅ， ａｎｄ
ａｎａｌｙｓｉｓ ｏｆ ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ ｐｒｏｊｅｃｔ ｂｅｎｅｆｉｔｓ ｏｆ ｌｏｃａｌ ｄｅｂｔ， ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ ｃｏｎｄｕｃｔｓ ａｎ ａｎａｌｙｓｅｓ ｏｆ ｔｈｅ ｄｅｂｔ ｐａｙ－ ｉｎｇ ａｂｉｌｉｔｙ ｏｆ ｔｈｅ ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓ ｄｕｒｉｎｇ ｔｈｅ ｐｅｒｉｏｄ ｏｆ ｔｈｅ “ ｐｏｓｔ－ｌａｎｄ ｆｉｎａｎｃｅ” ． Ｔｈｅ ｒｅｓｕｌｔｓ ｉｎｄｉ－ ｃａｔｅ ｔｈａｔ ｄｕｅ ｔｏ ｔｈｅ ｉｎｆｌｕｅｎｃｅ ｏｆ ｔｈｅ ｌｏｃａｌ ｏｆｆｉｃｉａｌｓ’ ｐｒｏｍｏｔｉｏｎ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ， ｔｈｅ ｖｕｌｎｅｒａｂｌｅ ｐｏｓｉｔｉｏｎ ｏｆ ｃｅｎｔｒａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｉｎ ｔｈｅ ｔｒｉｐａｒｔｉｔｅ ｇａｍｅ ｗｉｔｈ ｔｈｅ ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓ ａｎｄ ｆｉｎａｎｃｉａｌ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓ， ａｎｄ ｔｈｅ ｌａｇｇｉｎｇ ｂｅｈｉｎｄ ｏｆ ｔｈｅ ｒｅｌａｔｅｄ ｓｙｓｔｅｍｓ， ｔｈｅ ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓ ａｒｅ ｒｅｌｕｃｔａｎｔ ｔｏ ｐａｙ ｔｈｅｉｒ ｄｅｂｔｓ． Ｄｕｒｉｎｇ ｔｈｅ “ ｐｏｓｔ－ｌａｎｄ ｆｉｎａｎｃｅ” ｅｒａ， ｔｈｅ ｔｒｅｎｄ ｉｓ ｍｏｓｔ ｌｉｋｅｌｙ ｔｈａｔ ｔｈｅ ｄｅｂｔ ｒｉｓｋｓ ｏｆ ｔｈｅ ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓ ｗｉｌｌ ｂｅ ｆｕｒｔｈｅｒ ｐａｓｓｅｄ ｏｎ ｔｏ ｔｈｅ ｃｅｎｔｒａｌ ｆｉｎａｎｃｅ． Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ， ｗｅ ｍｕｓｔ ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎ ｔｈｅ ｌｏｃａｌ ｆｉｎａｎｃｉｎｇ ａ－ ｂｉｌｉｔｙ ａｎｄ ｍａｋｅ ｕｐ ｆｏｒ ｔｈｅ ｌａｃｋ ｏｆ ｒｅｌａｔｅｄ ｓｙｓｔｅｍｓ， ｓｏ ａｓ ｔｏ ｐｒｅｖｅｎｔ ｔｈｅ ｄｅｂｔ ｒｉｓｋｓ ｏｆ ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎ－ ｍｅｎｔｓ ｆｒｏｍ ｔｒａｎｓｆｅｒｒｉｎｇ ｔｏ ｔｈｅ ｃｅｎｔｒａｌ ｆｉｎａｎｃｅ ｄｕｒｉｎｇ ｔｈｅ “ｐｏｓｔ－ｌａｎｄ ｆｉｎａｎｃｅ” ｅｒａ．

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｌａｎｄ ｆｉｎａｎｃｅ； ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｄｅｂｔ； ｄｅｂｔ ｐａｙｉｎｇ ａｂｉｌｉｔｙ； ｆｉｎａｎｃｉａｌ ｒｉｓｋ； ｔｈｅ ｃｅｎｔｒａｌ ｆｉ－
ｎａｎｃｅ

責(zé)任編校：周全林

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