【摘要】 2010年我省在全省縣級以上行政機關(guān)推行行政績效管理、行政成本控制、行政行為監(jiān)督、行政能力建設(shè)的“效能政府”四項制度，且省政府將行政績效管理制度的具體實施安排由省審計廳牽頭。因此，提高政府和公共機構(gòu)的管理績效，不同領(lǐng)域、不同行業(yè)績效審計問題已成為當(dāng)前我省各級審計機關(guān)的重要任務(wù)�！对颇鲜徲嫃d2011年至2015年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中指出：“全面開展績效審計，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動擴大有效投資，重點關(guān)注財政資金和公共資源管理活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性，同時進一步關(guān)注社會效益和生態(tài)效益，促進建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會。積極推進行政績效審計，促進建立健全政府部門績?nèi)Ч芾砗拓?zé)任追究制度。……”按照《審計署2008年—2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》要求,云南省審計廳積極開展了不同領(lǐng)域和不同行業(yè)相關(guān)資金和項目的績效審計,其中:2009、2010年就分別對我省固定資產(chǎn)投資項目貸款貼息資金、我省企業(yè)技術(shù)改造項目貸款貼息資金開展了績效審計，審計中我們意識到財政貼息是政府為支持特定領(lǐng)域的發(fā)展，根據(jù)宏觀經(jīng)濟形勢和政策目標，對某些領(lǐng)域或項目的貸款利息在一定時期內(nèi)給予部分（或全部）補貼的政策。財政貼息政策具有很強的杠桿作用，政府可以利用貼息政策，支付較少的資金拉動較大的投資。我們以為省政府科學(xué)決策服務(wù)為目標，將審計側(cè)重點放在評價貼息政策執(zhí)行效果等方面，通過分析審計發(fā)現(xiàn)的問題，揭示貼息資金管理體制、機制上存在的缺陷并建議政府加以改進。通過審計，不僅揭露和糾正了相關(guān)部門在執(zhí)行該項政策中存在的重大違法違規(guī)行為，得到了省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和政府有關(guān)部門的充分肯定，而且從宏觀和全局揭露了制度性缺陷，從更高層次提出解決問題的辦法，有力地推動了云南省固定資產(chǎn)投資項目貸款貼息政策和云南省企業(yè)技改貼息政策的完善修改，促進了政策的落實，為推進法治政府建設(shè)、完善財經(jīng)制度，充分發(fā)揮了審計建設(shè)性作用。目前我省的財政貼息資金已運用到很多領(lǐng)域，對我省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)及工業(yè)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展以及鼓勵民間資本支持我省建設(shè)以及創(chuàng)造就業(yè)機會，維護社會穩(wěn)定等有著“四兩撥千斤”的重要作用。貼息資金的使用效果直接影響著我省社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的健康發(fā)展，因此，也是我省各級審計機關(guān)開展績效審計的重點領(lǐng)域。在審計中我們借鑒和參考了國際、國內(nèi)“政府績效審計”的理論和實踐。同時也發(fā)現(xiàn),關(guān)于“政府績效審計”（其中也包括了對財政支出及各專項資金的績效評估等內(nèi)容），我們有很多國際、國內(nèi)理論體系及較多的實踐經(jīng)驗可借鑒,但對“貼息資金”，財政支出中特定類別的支出，由于目前各省經(jīng)濟發(fā)展水平不同，補貼對象、形式不同，專門針對財政貼息資金績效審計的可供借鑒的具體實踐經(jīng)驗有限。我們通過對固定資產(chǎn)貼息資金、技改貼息資金的績效審計實踐，推動和促進政府完善了我省相關(guān)的財政貼息政策，使之發(fā)揮了其應(yīng)有的作用。因此我認為有必要將我們在審計實踐中遇到的困難、取得的經(jīng)驗和成效進行總結(jié)和梳理，并上升到理論的高度。通過對云南省財政貼息資金績效審計中存在的困難、問題及如何推進我省財政貼息資金績效審計的途徑進行思考、提煉和研究，透過對財政貼息資金等財政專項資金的績效審計來找尋我省財政貼息專項資金績效審計的一般規(guī)律、技術(shù)方法和相關(guān)經(jīng)驗，可對財政貼息資金績效審計理論和實踐進行適當(dāng)補充。也可為其他地區(qū)開展財政貼息資金績效審計提供理論依據(jù)和實踐操作參考。

導(dǎo)    論 

一、研究背景與意義 
（一）研究背景 
中國特色績效審計要在真實、合法的基礎(chǔ)上開展。審計機關(guān)對重大違法違規(guī)問題要毫不放過，過去如此、現(xiàn)在如此、將來也要如此，要充分揭露、深入查處，要加大對重大違法違規(guī)案件線索的揭露和查處力度。當(dāng)今的世界審計處于以績效審計為中心的現(xiàn)代審計階段，是政府審計的發(fā)展方向。績效審計在一個國家和地區(qū)的重視和運用程度，已經(jīng)成為衡量該國或地區(qū)審計發(fā)展水平及審計是否具有活力的重要標志。從世界審計歷史看，績效審計出現(xiàn)于 20 世紀 40 年代中期，在 20 世紀 70 至 80 年代得到較快發(fā)展，20 世紀 90年代完成了傳統(tǒng)財務(wù)審計向以績效審計為中心的轉(zhuǎn)變。但是，績效審計的發(fā)展存在不均衡性。總體來看，實施績效審計較早的國家和地區(qū)，一般處于世界經(jīng)濟領(lǐng)先行列，比如北美的加拿大、美國，西歐的英國和北歐的瑞典等。我國 20 世紀80 年代初建立了中國的審計制度，1983 年 9 月在全國各地相繼成立政府審計部門，我國績效審計的研究在此之后才正式開始。1991 年全國審計工作會議上，審計署首次提出：“在開展財務(wù)審計的同時，逐步向檢查有關(guān)內(nèi)部控制制度和效益審計方面延伸。”2000 年加入 WTO 以后，我國審計界開始思考：中國如何開展績效審計，如何與國際接軌，如何付諸實踐。 隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，改革開放的逐步深化，政府職能的轉(zhuǎn)變，特別是黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，明確提出要進一步健全公共財政體制，公共管理部門積極開展了績效管理；而公眾參政議政的意識和能力也日益增強，社會公眾越來越關(guān)注各級政府管理、分配、使用公共資源的績效問題，這就要求國家審計機關(guān)對政府財政收支進行績效審計。
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二、研究文獻綜述 
國外開展財政績效審計的經(jīng)驗對我國具有重要的借鑒意義，通過對國外開展財政績效審計的狀況的了解、學(xué)習(xí)對促進完善國家治理、加強我國財政績效審計和財政支出績效審計的規(guī)范有較強的理論和實踐指導(dǎo)意義。財政貼息是財政支出的一種。財政貼息是用有限的財政資金帶動更多的社會投資和銀行貸款以發(fā)展社會經(jīng)濟、貫徹政府政策意圖的一項重要措施。它具有很強的杠桿作用，政府可以利用貼息政策，支付較少的資金拉動較大的投資。財政貼息資金的績效審計主要是“跟進”貼息政策的落實。目前針對貼息資金績效審 計的具體實踐成果不多，但財政貼息資金績效審計的理論研究基礎(chǔ)是財政績效審計研究。財政績效審計的經(jīng)驗、技術(shù)和方法對財政貼息資金績效審計的實踐有著重要的參考和借鑒價值。  “績效審計”這一概念首次阿見于 1948 年 3 月阿瑟•肯特在美國《內(nèi)部審計師》雜志發(fā)表的“經(jīng)營審計”一文。1953 年公布的《英國國家審計法》對績效審計的定義為：“檢查某一組織為履行其職能而使用所掌握資源的經(jīng)濟性、效率性和效果情況”。
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第一章 財政貼息政策及績效審計的一般理論概述 

第一節(jié)  財政貼息政策的一般理論概述 
一、財政貼息及政策的涵義界定 
通過審計，不僅揭露和糾正了相關(guān)部門在執(zhí)行該項政策中存在的重大違法違規(guī)行為，得到了省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和政府有關(guān)部門的充分肯定，而且從宏觀和全局揭露了制度性缺陷，從更高層次提出解決問題的辦法，有力地推動了云南省固定資產(chǎn)投資項目貸款貼息政策和云南省企業(yè)技改貼息政策的完善修改，促進了政策的落實，為推進法治政府建設(shè)、完善財經(jīng)制度，充分發(fā)揮了審計建設(shè)性作用。財政貼息，亦稱"利息補貼"。它是指國家財政對使用某些規(guī)定用途的銀行貸款的企業(yè)，就其支付的貸款利息提供的補貼。  財政貼息實質(zhì)上等于財政代替企業(yè)向銀行支付利息。財政貼息是用有限的財政資金帶動更多的社會投資和銀行貸款以發(fā)展社會經(jīng)濟項目、貫徹政府政策意圖的一項重要措施。  財政貼息是財政補貼的一種重要形式。它具有政策性融資的杠桿功能，能夠發(fā)揮拉動社會投資，引導(dǎo)資金流向，分散財政投資風(fēng)險的宏觀調(diào)控作用。對于財政貼息的運作原理，可通過以下例子說明：如果金融機構(gòu)年貸款利率水平為12% ，某一項目需要資金 10 億元，卻只能承擔(dān) 2%的年利率，按照市場機制運作的原理，它無法從商業(yè)性貸款渠道得到所需資金。但若有財政承擔(dān)另外 10%的年利息，對于貸款方來說，便可以得到 12% 的一般利率，從而愿意向項目提供資金。這樣財政不僅有效的支持了該項目的建設(shè)，而且用 10%的貼息資金引導(dǎo)了相當(dāng)于 100%的社會資金的使用方向，杠桿效應(yīng)高達 10 倍。
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第二節(jié)  財政貼息資金績效審計的一般理論概述 
一、財政貼息資金績效審計的概念 
政府績效審計是政府績效管理的重要組成部分，審計的基本功能決定了政府績效審計在改善政府績效管理中的雙重作用：一方面發(fā)揮批判性作用，揭示和查處政府績效管理中存在的問題;另一方面發(fā)揮建設(shè)性作用，在揭示和查處問題的基礎(chǔ)上，提出改進績效的建議。開展績效審計是我國審計機關(guān)的法定職責(zé)，加強政府績效管理是我國行政體制改革的重要目標。財政貼息資金是財政資金的組成部分，對財政貼息資金的績效審計屬于對財政專項資金的績效審計，其概念和意義與政府績效審計一致�，F(xiàn)在大多數(shù)國家的政府審計都是由財務(wù)審計和績效審計這兩種基本的審計類型構(gòu)成的，而且對于一些西方發(fā)達國家來說，績效審計已經(jīng)成為當(dāng)代政府審計的主流形式。把績效審計正式作為國家審計機關(guān)的法定職責(zé)，大規(guī)模、有意識地開展績效審計卻是始于 20 世紀 70 年代。1977 年，最高審計機關(guān)國際組織第九屆國際大會通過的《利馬宣言——審計規(guī)則指南》，對當(dāng)時新興的績效審計給予了充分的肯定，明確指出，“最高審計機關(guān)的傳統(tǒng)工作任務(wù)是審計財務(wù)管理與會計賬目、會計工作是否符合法律和規(guī)章制度。除了這種重要性和意義都不容置疑的財務(wù)審計之外，還有另一種同等重要的審計——績效審計——即對公共當(dāng)局的績效、經(jīng)濟性、效率性和效果性進行的審計。”
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第三章 推進我省財政貼息資金績效審計的思路與路徑.......... 40 
一、推進我省財政貼息資金績效審計的總體思路........... 40 
二、推進我省財政貼息資金績效審計的路徑............. 40 
結(jié)    語.......... 44

第三章 推進我省財政貼息資金績效審計的思路與路徑 

一、推進我省財政貼息資金績效審計的總體思路 
按照審計工作“二十字”方針作好我省財政貼息資金績效審計工作；運用現(xiàn)代信息技術(shù)提高績效審計質(zhì)量；提高績效審計成果運用水平。 對于貼息資金績效審計而言，專項資金績效審計在我國正逐步推廣，由于財政專項資金內(nèi)容、范圍較廣，貼息資金只是專項資金中的一部分，目前，開展財政貼息資金專項審計的地區(qū)不多，一方面，目前我國審計處于財務(wù)收支為主，財務(wù)審計與績效審計共同發(fā)展階段，審計人員注重財政資金在籌集使用過程中是否存在貪污、擠占挪用行為，資金是否按規(guī)定用途使用，即傳統(tǒng)的真實性審計。另一方面，審計結(jié)果要得到政府重視也導(dǎo)致審計關(guān)注度與各地政府首長的關(guān)注度相連。因此，對各類財政專項資金的績效審計也包括貼息資金績效審計也在摸索之中。針對財政體制問題，我們審計中應(yīng)重點揭露管理不善，決策失誤造成的嚴重損失浪費和國有資產(chǎn)流失等重大問題，從改善資金管理、提高資金使用效益、減少違法違規(guī)問題入手，因此，財政貼息資金績效審計要求審計內(nèi)容包括：貼息政策評估、決策審查、資金管理、使用效果，最終要落腳到財政體制、財政管理、財政制度、政府行為、經(jīng)濟發(fā)展水平等方面。
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結(jié)  語 
政府績效審計是政府績效管理的重要組成部分，審計的基本功能決定了政府績效審計在改善政府績效管理中的雙重作用：一方面發(fā)揮批判性作用，揭示和查處政府績效管理中存在的問題;另一方面發(fā)揮建設(shè)性作用，在揭示和查處問題的基礎(chǔ)上，提出改進績效的建議。開展績效審計是我國審計機關(guān)的法定職責(zé)，也是提升審計機關(guān)在國家治理中地位的途徑。按照《審計署 2008 年—2012 年審計工作發(fā)展規(guī)劃》要求,云南省審計廳積極開展了不同領(lǐng)域和不同行業(yè)相關(guān)資金和項目的績效審計,其中:2009、2010 年就分別對我省固定資產(chǎn)投資項目貸款貼息資金、我省企業(yè)技術(shù)改造項目貸款貼息資金開展了績效審計，審計中我們意識到財政貼息是政府為支持特定領(lǐng)域的發(fā)展，根據(jù)宏觀經(jīng)濟形勢和政策目標，對某些領(lǐng)域或項目的貸款利息在一定時期內(nèi)給予部分（或全部）補貼的政策。財政貼息政策具有很強的杠桿作用，政府可以利用貼息政策，支付較少的資金拉動較大的投資。我們以為省政府科學(xué)決策服務(wù)為目標，將審計側(cè)重點放在評價貼息政策執(zhí)行效果等方面，通過分析審計發(fā)現(xiàn)的問題，揭示貼息資金管理體制、機制上存在的缺陷并建議政府加以改進。
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本文編號：10246