本文關(guān)鍵詞：論我國社區(qū)治理的雙重困境與創(chuàng)新之維——基于北京市社區(qū)管理體制改革實(shí)踐的分析，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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論我國社區(qū)治理的雙重困境與創(chuàng)新之維
——基于北京市社區(qū)管理體制改革實(shí)踐的分析
鄭杭生 1，黃家亮 2
(1．中國人民大學(xué)社會學(xué)理論與方法研究中心，北京 100872；2．北京科技大學(xué)社會學(xué)系，北京 100083)

東岳論叢 Jan．，

2012V01．33No．1

2012 年 1 月(第 33 影第 1 期)

(DongYueTribune)

[摘要]當(dāng)前，我國的社區(qū)治理模式普遍面臨著“居委會困境”和“共同體困境”，要突破這雙重困境，必須創(chuàng) 新社區(qū)管理體制，建立起既能夠保障居委會自治功能發(fā)揮，又能夠保障各項(xiàng)行政事務(wù)在社區(qū)“落地”，同時(shí)也能夠吸 納社區(qū)居民廣泛參與的新型社區(qū)治理模式。北京市社區(qū)管理體制改革的實(shí)踐表明，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，藍(lán)須按照復(fù) 合治理和參與式治理的社區(qū)治理理念，構(gòu)建多元主體合作的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和開放多元的社區(qū)自治體系。 [關(guān)鍵詞]居委會困境；共同體困境；復(fù)合治理；參與式治理 [中圖分類號]C91 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1003—8353(2012)ol 一 0023—07

在現(xiàn)代社會中，隨著單位制的解體，社區(qū)取代單位成為社會管理和社會生活的基本單元，加強(qiáng)和創(chuàng)新社 會管理要從社區(qū)做起。而當(dāng)前，我國社區(qū)管理體制還不健全，社區(qū)的功能還沒有得到應(yīng)有的發(fā)揮。要改變這 一局面，必須積極探索新的社區(qū)管理體制，建立起能夠最大限度容納各種主體、整合各種資源、發(fā)揮各方面能 動性、高效承載各種功能、并實(shí)實(shí)在在改善社區(qū)民生的新型社區(qū)治理模式。北京市在這方面的探索，具有較
為重要的借鑒意義。

一、社區(qū)治理的“居委會困境”和“共同體困境”
社區(qū)是居民進(jìn)行自我服務(wù)、自我管理的基本生活共同體。社區(qū)的核心理念是自治和參與。然而，盡管我 國大規(guī)模推進(jìn)社區(qū)建設(shè)已有十余年歷史，社區(qū)自治和社區(qū)參與的不足仍然是制約我國社區(qū)發(fā)展水平的關(guān)鍵 性因素。其表現(xiàn)為社區(qū)治理的雙重困境，即“居委會困境”和“共同體困境”。
(一)居委會困境：行政化困境與邊緣化危機(jī)

無論是從歷史傳統(tǒng)還是現(xiàn)實(shí)實(shí)踐來看，社區(qū)居委會都是一個社區(qū)最核心的組織機(jī)構(gòu)之一，甚至可以說是
一個社區(qū)的中樞和象征。但自從“社區(qū)制”取代“單位制”以來，社區(qū)居委會就面臨著嚴(yán)重的體制性困境，其 集中表現(xiàn)為“行政化困境”和“邊緣化危機(jī)”。

所謂“行政化困境”，是指社會居委會作為居民自治組織，本來應(yīng)該是居民的“頭”，但實(shí)際上卻需要承擔(dān)
街道下派的大量行政事務(wù)。成為街道的“腿”，導(dǎo)致其不堪重負(fù)、功能錯位。按照全國人大常委會 1989 年頒布 的《中華人民共和圍城市居民委員會組織法》的規(guī)定，“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基 層群眾性自治組織”。在政府下發(fā)的各種關(guān)于社區(qū)建設(shè)的文件中，這一點(diǎn)都得到確認(rèn)∞。也就是說社區(qū)居委 會屬于第三部門，其功能是領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)居民開展社區(qū)自治，而不賦有行政管理的職能。但實(shí)際上，隨著社會重

心的下移，政府各個部門的工作都下沉到社區(qū)，由居委會來承載，使得社區(qū)居委會實(shí)際上成了街道居委會下
面的一級政府機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著大量繁重的行政性管理工作。上面千條線、下面一根針，各個部門的條條塊塊，集

中到社區(qū)就編織成一張巨大的網(wǎng)，死死困住了社區(qū)干部的手腳，使他們無法更多考慮如何為社區(qū)居民群眾辦 實(shí)事、急事。從三大部門的關(guān)系來看，社區(qū)行政化問題實(shí)際上是三大部門關(guān)系嚴(yán)重錯位，本應(yīng)由屬于第一部
[作者簡介]鄭杭生，中閩社會學(xué)會名譽(yù)會長．中國人民大學(xué)一級教授，中國人民大學(xué)社會學(xué)理論與方法研究中心主任；黃 家亮，北京科技大學(xué)社會學(xué)系講師，中國人民大學(xué)社會學(xué)理論與方法研究中心副研究員。 ’①《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)(民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見)的通知》(2000 年 11 月)。 《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居委會建設(shè)工作的意見》(2010 年 11 月)。
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門所履行的職責(zé)被強(qiáng)加到居委會頭上，作為第二部門的市場基本缺位，作為第三部門的社會組織嚴(yán)重萎縮。

結(jié)果，居委會不堪重負(fù)，不單社區(qū)自治很難推行，社區(qū)管理和服務(wù)的效率也非常低下，嚴(yán)重阻礙了社區(qū)的發(fā) 展。 為了破解社區(qū)的行政化困境，在大規(guī)模的社區(qū)建設(shè)開始以后，全國各地都開展了各具特色的實(shí)踐探索。 其中一個比較通行的方法就是在社區(qū)建立“社區(qū)工作站”(有地方稱“社區(qū)事務(wù)工作站”、“社區(qū)公共服務(wù)工作
站”等)來履行下沉到社區(qū)的行政事務(wù)，而讓居委會騰出手腳更多的履行自己的自治職責(zé)。但是．當(dāng)居委會的

行政事務(wù)管理職能被剝離之后，很容易出現(xiàn)另一個問題，那就是居委會的地位迅速下降，甚至被邊緣化(或可 稱為“空心化”)，這就是我們所說的居委會“邊緣化危機(jī)”。居委會的邊緣化同樣不利于社區(qū)建設(shè)的開展，這 是因?yàn)椋菏紫�，一個很現(xiàn)實(shí)的問題就是居委會干部這一寶貴資源的利用問題——很多地方建立社區(qū)工作站以 后，居委會干部一下子感到無所事事了，有很明顯的失落感；其次，很多地方的改革實(shí)際上僅僅是增加了一級
叫作“社區(qū)工作站”的政府辦事機(jī)構(gòu)，增加了行政的成本，并沒有增加社區(qū)的自組織能力。 (二)共同體困境：共同體的追求與缺失

“社區(qū)”一詞起源于德國社會學(xué)家斐迪南．滕尼斯(Tonnies，F(xiàn)．)。他在 1887 年出版的《社區(qū)與社會》一 書中，首先提出了 Gemeinschaft 這一概念，然后進(jìn)一步將 Gemeinschaft 與 Gesellschaft 進(jìn)行對比分析，指出前 者是親族血緣關(guān)系而結(jié)成的社會聯(lián)合，在這種聯(lián)合中，情感的、自然的意志占優(yōu)勢，個體的或個人的意志被 情感的、共同的意志所抑制；與此對應(yīng)，他將由人們的契約關(guān)系和由“理性的”意志所形成的聯(lián)合稱為“社 會”①。其后，美國社會學(xué)家 C．P．羅密斯(C．P．100mis)將 Gemeinschaft 英譯為 Community，含有公社、團(tuán) 體、社會、公眾、共同體、共同性等多種含義。接著，美國社會學(xué)家 R．E．帕克(RorberE．Park)等人又賦予了
它地域性的含義。他將 Community 定義為：“社區(qū)”就是“占據(jù)在一塊被或多或少明確地限定了的地域上的人 群的匯集”。 1933 年，包括費(fèi)孝通在內(nèi)的一些青年學(xué)者在翻譯帕克的論文集時(shí)，將 Community 譯成中文“社區(qū)”②。隨 后，在漫長的歷史時(shí)期，“社區(qū)”概念發(fā)生了復(fù)雜的變化，不同學(xué)者從不同角度對其進(jìn)行了界定，如據(jù)著名美 籍華裔社會學(xué)家楊慶壟 1981 年的統(tǒng)計(jì)，截至當(dāng)時(shí)，關(guān)于社區(qū)的定義已多達(dá) 140 余種。但無論這一概念的

側(cè)重點(diǎn)和表述方式如何不同，其核心意涵是非常清晰的，那就是對“共同體”的追求③�？梢哉f，“共同體”是
社區(qū)的 本質(zhì)，從這種意義上來說，雖然聚居在同一區(qū)域，但沒有穩(wěn)定的情感認(rèn)同和交往合作的人群不能算作成

社區(qū)。社區(qū)建設(shè)的主要目標(biāo)就在于：通過創(chuàng)造優(yōu)美、舒適的生活環(huán)境，提升人的生活質(zhì)量，使社區(qū)成為一個 ‘生活共同體’；通過人與人的交往與溝通，形成祥和、團(tuán)結(jié)、合作的社會環(huán)境，使社區(qū)成為一個‘社會共同 體’：通過互 助共濟(jì)，構(gòu)成一種我為人人、人人為我的理想與道德境界，提倡誠信友愛、奉獻(xiàn)，使社區(qū)成為一個‘精神共同 體’；通過強(qiáng)化社區(qū)團(tuán)結(jié)、法律意識，構(gòu)建共同的社會價(jià)值觀和共同的精神追求，推動社區(qū)發(fā)展和社會協(xié)調(diào)發(fā) 展，使社區(qū)成為一個‘文化共同體”～。
然而，當(dāng)前我國社區(qū)建設(shè)中面 l 艋的一個重大難題就是社區(qū)認(rèn)同和社區(qū)參與嚴(yán)重不足，社區(qū)在相當(dāng)大程 度上只是一個地域的概念，社區(qū)建設(shè)在相當(dāng)大程度上還停留在政府自上而下運(yùn)動式推動，社區(qū)居民的歸屬感 不 強(qiáng)、參與的積極性不高，使得社區(qū)建設(shè)實(shí)際上成了政府的“獨(dú)角戲”，這就是所謂的“共同體困境”。不少學(xué)

者分析了這一現(xiàn)象，如鄭杭生認(rèn)為這是因?yàn)樯鐣Y(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌導(dǎo)致的人際關(guān)系疏松化和日常生 活公共化所造成的⑤，劉少杰認(rèn)為這緣于當(dāng)前我國社會主要群體不在場——社會的職業(yè)群體的主要生活在單 位而非社區(qū)，社區(qū)只是他們休息的地方，因此他們不關(guān)心、也沒有時(shí)間關(guān)心社區(qū)的發(fā)展，真正對社區(qū)依賴性高 的

①[德]斐迪南．騰尼斯：《共同體與社會一純粹社會學(xué)的基本概念>，林榮遠(yuǎn)譯。北京：商務(wù)印書館，1999 版，第 265—267
‘

頁。

②費(fèi)孝通：<學(xué)術(shù)自述與反思》，北京：三聯(lián)書店，1996 年版，第 22 頁。 ③鄭杭生，楊敏，黃家亮：<中國特色和諧社區(qū)建設(shè)“上城模式”實(shí)地調(diào)查研究>，北京：世界圖書出版公司，2010 年版，第 18
一 19 頁。

④馬麗華：<關(guān)于如何構(gòu)建“和諧社區(qū)”的幾點(diǎn)思考>，栽于社會學(xué)視野網(wǎng)，http：／／www．sociology01．org／yanjiubankuai／tuijianyuedu／tuijianyueduliebiao／2009-08—03／8510．html

⑤鄭杭生：《社區(qū)建設(shè)的理論與實(shí)踐——以廣州深圳實(shí)地調(diào)查為例的廣東特色分析>，北京：黨建讀物出版社，2009 年版，第
l 一 83 頁。24 萬方數(shù)據(jù)

論我國社區(qū)治理的雙重困境與創(chuàng)新之維

主要是老年人等非職業(yè)群體①。無論原因如何，從總體上，我國社區(qū)居民的參與程度還很低低、社區(qū)離真正的 共同體理想還很遠(yuǎn)，是一個不爭的事實(shí)。 如何實(shí)現(xiàn)社區(qū)居委會“行政化”和“邊緣化”的雙控，并保證社區(qū)居民對社區(qū)公共生活的參與，是社區(qū)管
理體制改革面臨的重要挑戰(zhàn)。北京市的社區(qū)管理體制改革實(shí)踐，為破解這一難題提供了思路。

二、復(fù)合治理：構(gòu)建多元主體合作的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)
所謂復(fù)合治理，就是謀求各個治理主體之間的合作互補(bǔ)關(guān)系。這一理念最初是在現(xiàn)代社會風(fēng)險(xiǎn)治理研 究中提出的②。其精髓在于打破系統(tǒng)世界的分割性，恢復(fù)生活世界本來的綜合性、模糊性、不可割裂性，直面 實(shí)踐中的存在，從實(shí)踐邏輯探討治理之道③。所謂社區(qū)的復(fù)合治理是指社區(qū)內(nèi)各主體，如黨組織、居委會、服 務(wù)站、社區(qū)社會組織、社區(qū)居民、轄區(qū)單位等，基于公共利益和社區(qū)認(rèn)同，協(xié)調(diào)合作、各盡所能，共同提供社區(qū)
公共服務(wù)、優(yōu)化社區(qū)秩序，以最大限度的增進(jìn)公共利益。社區(qū)是由各種各樣的主體所構(gòu)成的，社會生活的復(fù)

雜化和多元分化體現(xiàn)在社區(qū)就是社區(qū)主體的多樣化。我們過去常常將社區(qū)主體的復(fù)雜化看作社區(qū)難以治理 的重要根源，但實(shí)際上，如果換一種思路的話，這也意味著社區(qū)潛在資源的豐富性。如果能夠把多元化的主 體整合起來，使他們形成一個合力，共同為社區(qū)所用，那就是社區(qū)的寶貴財(cái)富。 北京市按照“一分、三定、兩目標(biāo)”思路對社區(qū)管理體制進(jìn)行了改革，初步形成了以社區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核 心．以社區(qū)自治組織為基礎(chǔ)、以社區(qū)服務(wù)站為依托、以社區(qū)社區(qū)社會組織為補(bǔ)充，駐社區(qū)單位密切配合、社區(qū) 居民廣泛參與的現(xiàn)代社區(qū)復(fù)合治理結(jié)構(gòu)。這體現(xiàn)了社區(qū)復(fù)合治理的理念。
(一)居站分設(shè)：構(gòu)建社區(qū)復(fù)合治理的總體框架

北京市通過《北京市社區(qū)管理辦法(試行)》、《北京市社區(qū)工作者管理辦法(試行)》等重要文件，形成了 “一分、三定、兩目標(biāo)”的總體思路。
所謂“一分”，就是設(shè)立社區(qū)服務(wù)站，并把社區(qū)居委會與社區(qū)服務(wù)站的職能分開。社區(qū)居委會作為基層群 眾性自治組織，主要依據(jù)居民委員會組織法行使職能；社區(qū)服務(wù)站則作為街道辦事處在社區(qū)設(shè)立的工作站

點(diǎn)，專門辦理各種公共服務(wù)。二者在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下各司其職、相互配合。所謂“三定”，就是定事、定人、定
錢，明確社區(qū)居委會和社區(qū)服務(wù)站的編制、經(jīng)費(fèi)、任務(wù)，確保人員到位、經(jīng)費(fèi)到位、工作到位。組織框架建立起

來之后，要真正高效運(yùn)作起來，就需要有充分的人力和財(cái)力保障。過去，社區(qū)工作陷于困境的一個重要問題
就在于“事”與“費(fèi)”、“責(zé)”與“權(quán)”不對等，社區(qū)承擔(dān)大量的事務(wù)和無限的責(zé)任，而沒有或只有很有限的費(fèi)用和

權(quán)力，導(dǎo)致社區(qū)干部疲于應(yīng)付、工作積極性難以調(diào)動起來。北京市社區(qū)體制改革中，明確提出要“定事”、“定
人”、“定錢”。此外，北京市還建立了社區(qū)工作準(zhǔn)人制度，限制區(qū)街行政事務(wù)的下沉。對于那些不屬于社區(qū)的 行政任務(wù)，但社區(qū)做起來有優(yōu)勢的行政性工作，要采取“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的辦法解決。政府職能部門及 街道辦事處無論長期同定交由社區(qū)居委會辦理的公共服務(wù)和福利服務(wù)項(xiàng)目，還是 I 臨時(shí)交辦的工作事項(xiàng)，均要

求實(shí)行項(xiàng)目管理制度。以項(xiàng)目落實(shí)目標(biāo)管理，按項(xiàng)目支付經(jīng)費(fèi)，確保社區(qū)的權(quán)益。所謂“兩目標(biāo)”，一是把北京
的社區(qū)建設(shè)成為社會主義新型社區(qū)；二是培養(yǎng)一支專業(yè)化、高素質(zhì)的社區(qū)工作隊(duì)伍。 通過“一分”和“三定”。北京市理順了社區(qū)黨組織、居委會、行政組織之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了“把自治的部分 還給自治組織”和“把行政的部分還給行政組織”，使得社區(qū)居委會恢復(fù)了其法定的自治職能，而政府則通過

其基層辦事點(diǎn)社區(qū)工作站接過了本屬于自己應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。同時(shí)，通過社區(qū)事務(wù)準(zhǔn)人制和“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)
隨事轉(zhuǎn)”機(jī)制，使社區(qū)居委會仍然能夠發(fā)揮其組織優(yōu)勢，“有償”承擔(dān)部分下沉到社區(qū)的行政事務(wù)，避免其邊緣 化。 (二)以“黨建”帶動“社建”，以基層黨組織作為復(fù)合治理的主導(dǎo)力量

①劉少杰：《新形勢下中國社區(qū)建設(shè)的邊緣化問題》，《甘肅社會科學(xué)》。 2009 年第 1 期。 ②楊雪東：《全球化風(fēng)險(xiǎn)社會與復(fù)合治理》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，2004 年第 4 期。 ③布迪厄?qū)κ挛锏膶?shí)踐邏輯與人們對其的建構(gòu)邏輯做了精彩的區(qū)分，認(rèn)為實(shí)踐總是模糊的、各部分相互關(guān)聯(lián)不可分割的、

有時(shí)甚至是反智主義的。皮埃爾．布迪厄、華康德：《實(shí)踐與反思——反思社會學(xué)導(dǎo)引》，李猛，李康譯，北京：中央編譯出版社，
1998 年版。第 20—38 頁。
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我國社區(qū)建設(shè)可歸結(jié)為應(yīng)對兩個時(shí)代新問題的實(shí)踐，即在一個市場經(jīng)濟(jì)的陌生人世界里，構(gòu)筑人際關(guān)系 和諧、互助合作的新型社會共同體，在價(jià)值觀念開放多元的時(shí)代構(gòu)建社會認(rèn)同度高的意義共同體。在中國這 一特定“場域”中，基層黨組織是市場經(jīng)濟(jì)陌生人世界中最重要的連接和整合力量，“在中國研究社區(qū)建設(shè)如 果看不到以黨建帶社建，以基層黨組織為整合陌生人世界的主導(dǎo)力量，創(chuàng)造新的連接這個基本經(jīng)驗(yàn)，就不可
能理解中國社區(qū)建設(shè)的過去、現(xiàn)在和未來，也不可能真正理解中國社區(qū)建設(shè)最大的特色”①。北京在社區(qū)建設(shè)

中，始終把社區(qū)黨建放在首要位置，將社區(qū)黨組織作為復(fù)合治理的主導(dǎo)力量，以社區(qū)黨建為龍頭帶動整個社
區(qū)建設(shè)。 如位處北京商務(wù)中心區(qū)核心區(qū)的北京建外街道，是個新建小區(qū)非常集中的地方，可以說是一個最典型的

陌生人的世界。這里有 4 萬余常住人口生活在轄區(qū) 4 ．4 平方公里的面積上。不僅有 16 個像建外 SOHO、藍(lán)堡國際公寓等新建小區(qū)，81 幢高檔公寓樓，而且有近 30 家外國駐華使領(lǐng)館。更有特點(diǎn)的是，這里 作為北京市經(jīng)濟(jì)發(fā)展最具活力的地區(qū)之一，還有近 40 家包括國際俱樂部、中國大飯店等五星級酒店在內(nèi)的賓 館飯店，有超過六十多棟像國貿(mào)中心、萬達(dá)廣場那樣的寫字樓，更有 6000 多家各類規(guī)模的公司企業(yè)。隨著
新建小區(qū)的出現(xiàn)，66 家物業(yè)管理公司應(yīng)運(yùn)而生，同時(shí)作為維權(quán)性質(zhì)的民間組織業(yè)主委員會，也有 9 家先后

成立。其中南郎家園社區(qū)由兩個新建高檔住宅小區(qū)和三個老小區(qū)以及 9 座寫字樓、4 個星級飯店組成，面積
0 ． 8 平方公里。有居民 4611 戶，12000 余人，其中來自全國各地的流動人口占 60％以上；有各類公司

1500 多家。南郎社區(qū) 5 個居住小區(qū)和寫字樓全部實(shí)行了物業(yè)管理，現(xiàn)有物業(yè)管理企業(yè) 13 個，其中居住小 區(qū)物業(yè)管理企業(yè)有 6 個，有 4 個小區(qū)成立了業(yè)主委員會。要在這樣一個市場經(jīng)濟(jì)的陌生人世界里，構(gòu)筑人 際關(guān)系和諧的、互助合作的新社區(qū)，其難度是可想而知的。他們談到在南郎社區(qū)現(xiàn)代城小區(qū)，幾年前剛?cè)俗?時(shí)有一些業(yè)主認(rèn)為，業(yè)主投資買的房子，小區(qū)就是業(yè)主們的“私人領(lǐng)地”，必須實(shí)行絕對封閉管理，任何人都不 能插手。在一段時(shí)間里，不僅 居委會的工作進(jìn)不去，政府的工作也進(jìn)不去。他們是 通過以“黨建”促“社
建”，在新建高檔小區(qū)建立了由居民黨員、流動黨員和物業(yè)在職黨員組成的聯(lián)合黨支部，成為凝聚小區(qū)各種力

量、保證社區(qū)各項(xiàng)工作在小區(qū)得 到落實(shí)的組織保證，打開了新建高檔小區(qū)的工作局面。他們因此創(chuàng)造了
“1+3”的模式，就是在社區(qū)黨委的統(tǒng) 一領(lǐng)導(dǎo)下，社區(qū)黨組織、居民委員會、業(yè)主委員會和物業(yè)企業(yè)這四個社會管理主體共同承擔(dān)責(zé)任，發(fā)揮作用。

他們把這“1+3”模式概括為“四位一體”的共建機(jī)制。這個例子充分說明了中國社區(qū)建設(shè)的一個基本規(guī) 律——越是陌生人的世界越需要有社區(qū)黨組織的支撐，在中國，沒有任何社會力量能在基層起到替代性的整 合作用。如果說，在新民主主義革命中，支部建在連上，是保證革命勝利的基層軍事基礎(chǔ)，那么現(xiàn)在，支部建 在社區(qū)，則是保證社區(qū)建設(shè)成功的基層社會基礎(chǔ)圓。
(三)以建立多元主體互聯(lián)、互補(bǔ)、互動機(jī)制作為復(fù)合治理的主要內(nèi)容

與過去的單一式治理模式相比，復(fù)合治理模式最顯著的特點(diǎn)就在于：治理主體由單一的政府 (通過街道、
居委會)轉(zhuǎn)變?yōu)檎?通過社區(qū)服務(wù)站)、居委會、社區(qū)社會組織、社區(qū)居民、轄區(qū)單位等多元主體；治理的過程

由行政控制轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰鲄f(xié)商；治理的組織體系由垂直結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。因此，能否建立起多元主體 的互聯(lián)、互補(bǔ)、互動機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的合力效應(yīng)，是復(fù)合治理成效大小的關(guān)鍵因素。 北京市在這方面有很多寶貴的探索，東城區(qū)的“一委三會一站、五位一體、六層聯(lián)動”模式就是其中的典
型�！耙晃笔侵干鐓^(qū)黨委，“三會”是指社區(qū)居民會議、社區(qū)居委會和社區(qū)代表會議，“一站”是指社區(qū)服務(wù)

站。“六層聯(lián)動”即：社區(qū)黨組織——領(lǐng)導(dǎo)層，是社區(qū)各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，在街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，
通過黨的組織體系和黨員隊(duì)伍進(jìn)行政治和思想領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)社區(qū)各種組織圍繞社區(qū)建設(shè)發(fā)展需要共同

建設(shè)好社區(qū)。社區(qū)居民會議——決策層，是社區(qū)居民依法行使民主管理權(quán)利的組織形式，決定本社區(qū)居民公 共事務(wù)管理和社區(qū)居民利益相關(guān)的重要事項(xiàng)。社區(qū)代表會議——咨議層，是聯(lián)系全體社區(qū)成員的樞紐，由社
區(qū)居民會議常務(wù)會成員、社區(qū)單位代表、社區(qū)社會組織代表、流動人口代表組成，是社區(qū)民主議事協(xié)商的組織 形式，反映社區(qū)成員的訴求，行使對社區(qū)事務(wù)民主協(xié)商議事、民主監(jiān)督職能，有權(quán)對社區(qū)居委會的工作提出建 議和監(jiān)督。社區(qū)居委會——執(zhí)行層，是社區(qū)自治主體組織，依法選舉產(chǎn)生，接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，向社區(qū)居民會議報(bào)

①②鄭杭生：<破解在陌生人世界中建設(shè)和諧社區(qū)的難題——從社會學(xué)視角看社區(qū)建設(shè)的一些基本問題>，<學(xué)習(xí)與實(shí)踐>，
2008 年第 7 期。 26

萬方數(shù)據(jù)

論我國社區(qū)治理的雙重困境與創(chuàng)新之維

告工作，接受其監(jiān)督，對社區(qū)服務(wù)站和政府部門的工作進(jìn)行監(jiān)督評議。社區(qū)服務(wù)站——公共管理服務(wù)層，是 政府在社區(qū)層面設(shè)立的公共服務(wù)平臺，負(fù)責(zé)組織開展公共管理服務(wù)，對政府各職能部門下派到社區(qū)的工作進(jìn)
行有效的運(yùn)作，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，接受街道辦事處的管理和政府職能部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。同時(shí)。接受社區(qū)黨

組織的領(lǐng)導(dǎo)和社區(qū)居委會的監(jiān)督。社區(qū)社會組織——協(xié)同層，是活動在社區(qū)里的各種社會服務(wù)組織，擁有較 強(qiáng)的參與意愿和一定的社會服務(wù)資源，可以與政府協(xié)同合作，發(fā)揮補(bǔ)充作用。社區(qū)單位和居民——參與層， 共同參與社區(qū)治理，共同享受發(fā)展成果。通過這五個組織六大主體的分工合作，形成了社區(qū)黨組織統(tǒng)一領(lǐng)
導(dǎo)、社區(qū)自治組織依法自治、社區(qū)服務(wù)平臺提供公共服務(wù)、社區(qū)社會組織有效協(xié)同、社區(qū)單位和居民密切配合

廣泛參與的的社區(qū)治理模式。
(四)以“小政府、大社區(qū)，小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”作為復(fù)合治理的目標(biāo)取向

社區(qū)管理體制改革的中心任務(wù)就是通過調(diào)整國家與社會的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)從行政社區(qū)到自治社區(qū)、服務(wù)
社區(qū)的轉(zhuǎn)變，使社區(qū)的自治功能、服務(wù)功能得到最大程度的發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)“小政府、大社區(qū)”和“小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”

的目標(biāo)。北京市石景山區(qū)的“魯谷社區(qū)管理模式”就是這方面的嘗試。魯谷社區(qū)于 2003 年 7 月 1813 正式
成立，是北京市第一個街道層級的社區(qū)。其成立的目的就是在街道這個層面上，通過從行政管理體制改革

人手，上下聯(lián)動，進(jìn)一步促進(jìn)由無限責(zé)任政府向有限責(zé)任政府轉(zhuǎn)變、由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變、由政府
單 一行政化管理向社會化管理轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化社區(qū)民主自治功能，弱化政府對社會事務(wù)的管理職能，轉(zhuǎn)化政府面向

市場的職能，理順政府、社會、市場在社區(qū)建設(shè)中的關(guān)系，進(jìn)一步提高城市基層管理水平。魯谷社區(qū)管理體制改 革的基本思路是：理順一個關(guān)系，堅(jiān)持兩個依法，構(gòu)建三個體系，實(shí)現(xiàn)兩個歸位。 “理順一個關(guān)系”，就是通過體制改革，在社區(qū)進(jìn)一步理順政府、社會和市場的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“政事”和“政社”分 開；“堅(jiān)持兩個依法”，就是政府依法行政，社區(qū)依法自治；“構(gòu)建三個體系”，就是建立堅(jiān)強(qiáng)有力的社區(qū)黨的核 心——社區(qū)黨工委；建立精干、勤奮、務(wù)實(shí)、高效的社區(qū)行政管理機(jī)構(gòu)——社區(qū)行政事務(wù)管理中心；建立充滿

生機(jī)與活力的社區(qū)自治工作體系——社區(qū)代表會議及其委員會。實(shí)現(xiàn)兩個歸位，一是政府行政管理職能歸
位，把目前街道本不應(yīng)該承擔(dān)的各項(xiàng)帶有行政審批和執(zhí)法的職能，經(jīng)梳理后歸位于政府。建立“責(zé)、權(quán)、利”相

統(tǒng)一的新型“條塊”關(guān)系；二是將部分社會管理職能歸位，把原來由政府直接管理的有關(guān)社會事務(wù)歸還社會。 逐步交由社區(qū)自治組織和社團(tuán)組織承擔(dān)，實(shí)現(xiàn)黨、政府及群眾自治組織對社區(qū)的有序和高效管理。
總之，多元復(fù)合治理模式作為一種新的治理理念，其確立既加強(qiáng)了黨的領(lǐng)導(dǎo)，又突出了居民自治、完善了 公共服務(wù)、注重了多元參與，形成社區(qū)多元主體明確分工、協(xié)作治理的大管理格局，改變了居委會孤軍奮戰(zhàn)的

局面，初步實(shí)現(xiàn)了政府依法行政與社區(qū)依法自治的有效銜接和良性互動。

三、參與式治理：構(gòu)建開放多元的社區(qū)自治體系
其實(shí)，共同體困境不僅僅是我國社區(qū)建設(shè)中的獨(dú)特問題，也是伴隨著現(xiàn)代性的興起而出現(xiàn)的全人類的共 同困境。正是出于對這一困境的憂慮，滕尼斯才提出了“社區(qū)”(Gemeinschaft)這一概念；也正是出于對這一

困境的憂慮，“二戰(zhàn)”后，社區(qū)發(fā)展作為一種運(yùn)動在西方興起，并擴(kuò)展到全球。美國著名社會學(xué)家羅伯特．帕特
南(RobeaD ． Putnam) 曾以翔實(shí)的數(shù)據(jù)表明，“當(dāng)初托克維爾所描述的美國社區(qū)生活正在逐漸衰落，那種喜好

結(jié)社、喜歡過有組織的公民生活、關(guān)注公共話題、熱心公益事業(yè)的美國人不見了；今天的美國人，似乎不再愿 意把閑暇時(shí)間用在與鄰居一起喝咖啡，一起走進(jìn)俱樂部去從事集體活動，而是寧愿一個人在家看電視，或者 獨(dú)自去打保齡球”①。正是在應(yīng)對日益嚴(yán)重的參與危機(jī)。上世紀(jì) 90 年代以來，一種新的治理理念——參與式
治理(participatorygovernance)被提出來了。所謂參與式治理，是指與政策有利害關(guān)系的公民個人、團(tuán)體和政

府一起參與公共決策、分配資源、合作治理的過程。與傳統(tǒng)治理模式不同的是，參與式治理最明顯的特征就 是強(qiáng)調(diào)公眾的參與，在這一治理理念中，“公民——公眾”被視為利益相關(guān)者，視為需要在治理過程中緊密團(tuán)
結(jié)、分享政策影響力的伙伴(paaner)，而非消極的治理客體②。禮區(qū)參與式治理是參與式治理的主要形式之

①羅伯特·帕特南：《獨(dú)自打保齡：美國社區(qū)的衰落與復(fù)興》．劉波等譯．北京：北京大學(xué)出版社，2011 年版，第 l 一 2 頁。 ⑦王錫鋅．章永樂：《從“管理主義模式”到“參與式治理模式”：兩種公共決策的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｐ�、理論框架及制度分析》�！缎姓?guī) 制論叢》(2009 年第 l 卷)，北京：法律出版社。2009 年版。
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萬方數(shù)據(jù)

東岳論叢 Jan．，2012V01．33No．1 一，也是社區(qū)自治的必然要求。

2012 年 1 月(第 33 影第 1 期)

(DongYueTribune)

北京市在社區(qū)建設(shè)中，圍繞提高社區(qū)居民的參與程度、提升社區(qū)自治水平，進(jìn)行了艱辛的探索，努力向著 構(gòu)建開放多元的社區(qū)自治體系的方向邁進(jìn)。
(一)構(gòu)建社區(qū)居民自治組織體系
·

構(gòu)建新型社區(qū)居民自治體制的首要任務(wù)是建設(shè)完善的居民自治組織體系。在深入調(diào)研、認(rèn)真學(xué)習(xí)借鑒 國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，北京在各社區(qū)建立了涵蓋社區(qū)居委會、居民小組、樓門院長、家庭的居民自治組織 網(wǎng)絡(luò)，使社區(qū)居委會能夠有效地組織、宣傳、教育、服務(wù)居民。如東城區(qū)建立了“社區(qū)居民會議_+居民會議常 務(wù)會_居委會_分片主任-÷巷長-+樓、院長_志愿者_(dá)+居民家庭”的居民自治組織網(wǎng)絡(luò)，使居民自治管理和 政府的各項(xiàng)服務(wù)通過這個網(wǎng)絡(luò)貫徹落實(shí)到每戶居民，居民提出的各類訴求也通過這個自治網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行反饋并 解決。社區(qū)居民對社區(qū)的認(rèn)同感、參與率和滿意度大幅提高。西城區(qū)月壇街道與清華大學(xué)網(wǎng)絡(luò)行為研究所 共同開發(fā)了“樓門院長交流系統(tǒng)”，并與街道政府網(wǎng)站對接，形成了街道、社區(qū)、樓門院長的互動平臺，大大促 進(jìn)了樓門院長報(bào)告工作的日�；�、規(guī)范化和信息化，特別是在完善民主訴求渠道、有針對性的開展服務(wù)方面 有了新突破，樓門院長的作用得到有效發(fā)揮。朝陽區(qū)亞運(yùn)街道創(chuàng)造出了“1+1”社區(qū)自治和服務(wù)管理模式，即 將 20_40 戶居民劃分為一個網(wǎng)格，把亞運(yùn)村 10 個社區(qū)劃分為 982 個網(wǎng)格；每個網(wǎng)格設(shè) 1 名和諧促進(jìn)員 作為本網(wǎng)格自治事務(wù)的發(fā)言人和協(xié)調(diào)人，全權(quán)負(fù)責(zé)本網(wǎng)格內(nèi)一切自治事務(wù)，不斷完善社區(qū)居委會與居民、業(yè) 主委員會、物業(yè)、社會單位、社會組織等共同參與的議事協(xié)商機(jī)制，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化社區(qū)自治；每個網(wǎng)格組建一個 社區(qū)工作者、社會組織等組成的服務(wù)管理團(tuán)隊(duì)，督促每個團(tuán)隊(duì)加強(qiáng)對各自網(wǎng)格責(zé)任區(qū)的多元化、人性化服務(wù) 和動態(tài)、全方位管理。同時(shí)積極依托基礎(chǔ)人口數(shù)據(jù)庫等信息化手段，實(shí)現(xiàn)對社區(qū)居民的精細(xì)化服務(wù)管理。
(二)構(gòu)建社區(qū)居民自治制度體系

北京市通過逐步完善社區(qū)居民民主選舉、社區(qū)民主議事協(xié)商制度、社區(qū)民主聽證會、社區(qū)服務(wù)承諾、社區(qū) 事務(wù)公示、居民代表聯(lián)系群眾、社區(qū)居委會定期向社區(qū)居民會議述職和接受評議等制度，形成了涵蓋民主選 舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的制度體系，使社區(qū)居民民主自治各項(xiàng)活動有章可循，有效保障了居民的 知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。具體來說，包括：
第一，完善民主選舉制度。積極推進(jìn)居民民主選舉的制度化、規(guī)范化、程序化，不斷擴(kuò)大社區(qū)居委會直接

選舉的覆蓋面，研究解決外來務(wù)工人員參與社區(qū)居民自治的途徑。此外，還鼓勵、引導(dǎo)并依法規(guī)范社區(qū)群團(tuán)
組織、民間組織、業(yè)主組織的民主選舉。

第二，完善民主決策制度。專門制定了《北京市居民會議規(guī)則》，規(guī)范社區(qū)民主決策程序，提高民主決策
水平。凡是與社區(qū)居民切身利益密切相關(guān)的事項(xiàng)，都要實(shí)行民主決策。此外，還廣泛實(shí)行社區(qū)民主聽證制 度，廣泛聽取居民對社區(qū)事務(wù)的意見，提高社區(qū)民主決策水平。

第三，完善民主管理制度。指導(dǎo)各社區(qū)結(jié)合實(shí)際制定《社區(qū)居民自治章程》和《居民公約》，加強(qiáng)居民的 自我管理、自我教育、自我服務(wù)。制定《北京市社區(qū)議事協(xié)商會議規(guī)則》，建立起社區(qū)居委會與駐區(qū)單位共同
參加的議事協(xié)商會議制度，實(shí)現(xiàn)資源共享。

第四，完善民主監(jiān)督制度。制定《北京市健全完善社區(qū)居務(wù)公開制度的指導(dǎo)意見》，明確社區(qū)居務(wù)公開的 內(nèi)容、時(shí)間、形式和程序，增加居委會工作的透明度，完善社區(qū)自我監(jiān)督體系。建立科學(xué)合理的評議標(biāo)準(zhǔn)、方
法、程序、結(jié)果運(yùn)用等評議監(jiān)督體系和“下評上”的評議監(jiān)督機(jī)制，讓社區(qū)居民、社區(qū)民間組織和社區(qū)單位依法

行使對政府及派出機(jī)構(gòu)的評議監(jiān)督。
(三)推進(jìn)社區(qū)居民參與機(jī)制建設(shè)為了實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的參與式治理，北京市還在參與機(jī)制上進(jìn)行了創(chuàng)新。

第一，創(chuàng)新參與載體。北京市通過魅力社區(qū)評選、市民中心、街社區(qū)“一站式”辦公大廳等特色性載體，大 大促進(jìn)了社區(qū)居民的參與積極性。如東城區(qū)設(shè)立了東城區(qū)市民中心和東城區(qū)社會組織指導(dǎo)服務(wù)中心。兩個 中心與東城區(qū)行政服務(wù)中心一起形成了“三位一體”的政府新型服務(wù)模式，成為政府、社會組織與市民之間溝
通交流互動的新型平臺。

第二，建設(shè)社情民意的收集、反映和解決通道。如通過設(shè)立人大代表和政協(xié)委員接待日、民愿接待室，以 及居民論壇、網(wǎng)上論壇等有效形式讓居民群眾以理性、合法、便捷的方式表達(dá)意見和利益訴求。充分發(fā)揮北
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萬方數(shù)據(jù)

論我國社區(qū)治理的雙重困境與創(chuàng)新之維

京市社區(qū)服務(wù)信息網(wǎng)聯(lián)結(jié)街道和社區(qū)的作用，設(shè)置“社情民意”通道，建立社區(qū)社情民意的反饋渠道。為社區(qū) 居民提供了解政策、反映訴求的窗口。 第三，創(chuàng)新自治組織工作機(jī)制。如充分發(fā)揮社區(qū)居委會反映群眾意見和要求的作用，建立社區(qū)專職工作
者分片包戶制度，社區(qū)居委會成員定期入戶、人單位走訪，主動了解社情民意的機(jī)制，形成街道和社區(qū)辦理居

民訴求的快捷通道。又如大興區(qū)清源街道、東城區(qū)和平里街道通過引入“社區(qū)參與行動(SSCA)”，開展以居 民需求為導(dǎo)向的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目化管理，探索參與式社區(qū)治理新模式，打造出多元特色的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目品 牌——“參與式社區(qū)治理與社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目化管理”。 第四，創(chuàng)新社區(qū)民間組織參與機(jī)制。北京市積極鼓勵并規(guī)范社區(qū)組織的發(fā)展，使其社區(qū)居民自我管理、
自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的有效載體。如東城區(qū)成立了專門的社會組織指導(dǎo)服務(wù)中心，區(qū)政府為社會

組織提供了 600 平米的活動場地和每年 100 萬元的培育發(fā)展社會組織專項(xiàng)資金，重點(diǎn)扶持公益服務(wù)類社 會組織發(fā)展。目前，全區(qū)登記注冊的各類社會組織達(dá) 353 個，在社區(qū)登記備案的社區(qū)社會組織達(dá) 1700 余 支，成為社會建設(shè)中一支不可或缺的力量。他們還推出了社區(qū)自治“6631”工程，即依托社區(qū)居委會下屬
的 6 個委員會，培育發(fā)展治安維穩(wěn)、公益服務(wù)、計(jì)劃生育、文教體育、環(huán)境保護(hù)和社區(qū)共建等 6 類社區(qū)民間組

織，重點(diǎn)做好訪民情、做服務(wù)和搞活動 3 項(xiàng)工作，從而通過建立社區(qū)居委會與社區(qū)民間組織的有機(jī)銜接機(jī) 制，扎實(shí)推進(jìn)社區(qū)居民自我管理、自我服務(wù)。 第五，建立健全社區(qū)居民的互助機(jī)制。如建立社區(qū)志愿服務(wù)制度，建立與個人信用相掛鉤的社區(qū)志愿者 工作機(jī)制，培育和發(fā)展社區(qū)志愿者組織，壯大社區(qū)志愿者隊(duì)伍，動員社區(qū)居民中的共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員、國家 公務(wù)員、專業(yè)技術(shù)人員和有一技之長的人士積極加入社區(qū)志愿者隊(duì)伍；通過鄰居節(jié)等活動載體，完善鄰里互
助的機(jī)制，培育社區(qū)居民和睦相處、互助互利的良好社區(qū)風(fēng)尚；建立社會捐贈制度，積極動員駐區(qū)單位支持社 區(qū)建設(shè)，多渠道籌集社區(qū)建設(shè)資金。

第六，利用新技術(shù)，拓展參與渠道。如東城區(qū)運(yùn)用“開放空間技術(shù)”，組織社區(qū)開展居民參與式討論，解決 事關(guān)居民切身利益的問題，取得初步成效。確立了以項(xiàng)目運(yùn)作為紐帶、以社會組織為載體、以協(xié)商討論為方
法、以居民自我管理為依托的社區(qū)參與式治理模式，暢通了社區(qū)民意表達(dá)和居民參與渠道。

四、結(jié)

語

社區(qū)管理體制改革和社區(qū)治理模式創(chuàng)新是我國當(dāng)前社區(qū)建設(shè)的中心任務(wù)，也是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理體 制的基礎(chǔ)性工作。要實(shí)現(xiàn)這方面的突破，必須解決長期以來困擾社區(qū)發(fā)展的“居委會困境”和“共同體困 境”，真正理順社區(qū)各主體之間的關(guān)系，建立起既能夠保障居委會自治功能發(fā)揮，又能夠保障各項(xiàng)行政事務(wù)在 社區(qū)“落地”，，同時(shí)也能夠吸納社區(qū)居民廣泛參與的新型社區(qū)治理模式。北京市社區(qū)管理體制改革的實(shí)踐為 解決社區(qū)治理中的雙重困境提供了思路：一方面，其按照復(fù)合治理的理念，構(gòu)建起多元主體合作的新型社區(qū)
治理結(jié)構(gòu)，有利于避免社區(qū)居委會的行政化和邊緣化，充分發(fā)揮各個社區(qū)主體的能動性、主體性，最大限度地

整合社區(qū)資源、服務(wù)社區(qū)居民，從而化解“居委會困境”；另一方面，其按照參與式治理理念，通過體制機(jī)制創(chuàng) 新，構(gòu)建起開放多元的社區(qū)自治體系，從而最大限度地吸納居民參與社區(qū)公共生活，逐漸把社區(qū)建設(shè)成為真 正的凝聚力強(qiáng)、認(rèn)同度高的生活共同體。
[責(zé)任編輯：韓肖奉]

萬方數(shù)據(jù)



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社區(qū)管理存在的問 題目 題分析及對策 學(xué) 院 管理...國內(nèi)城市社區(qū)的管理體制會不斷創(chuàng)新,城市 社區(qū)管理...我國的城市社區(qū)實(shí)踐遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在理 論的前頭, 因此...

《社區(qū)治理》作業(yè)及答案

《社區(qū)治理》作業(yè)及答案_其它考試_資格考試/認(rèn)證_教育...(五) 、社區(qū)體育工作: 3、社區(qū)管理人員如何迎接...答:做好社區(qū)黨建工作,首先要創(chuàng)新思想觀念。如何實(shí)現(xiàn)...

《社區(qū)治理》期末復(fù)習(xí)大綱

二、論述分析答案: 1、試分析我國社區(qū)治理未來發(fā)展方向。 中國社區(qū)治理的影響因素應(yīng)該考慮國家的體制改革與社會管理政策法規(guī)的調(diào)整、 社區(qū)民間組 織的發(fā)育和作用的...

13春《社區(qū)治理作業(yè)》三0008

13春《社區(qū)治理作業(yè)》三0008_法律資料_人文社科_專業(yè)...1958 分 我國農(nóng)村社區(qū)管理在( )年前實(shí)行的是鄉(xiāng)(...以英國為主的福利國家的社會服務(wù)體制的一種創(chuàng)新發(fā)展...

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