本文關(guān)鍵詞：社區(qū)治理與社會(huì)管理體制創(chuàng)新，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

社區(qū)治理與社會(huì)管理體制創(chuàng)新
—— —基于寧波市社區(qū)案例研究
李慧鳳
（浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院， 杭州 310027 ） 摘要： 當(dāng)前我國的社區(qū)治理， 不僅要求政府更有效地履行職能轉(zhuǎn)型， 而且要求公民社會(huì)積極成長并與政府 也是當(dāng)今 合作共治。政府職能轉(zhuǎn)型和公民社會(huì)成長是關(guān)系到社區(qū)得以有效治理和長足發(fā)展的重大問題， 社會(huì)管理與社會(huì)體制研究的熱點(diǎn)問題。 本

文采用案例分析的方法， 基于寧波市的社區(qū)案例， 分別從以需求 以項(xiàng)目為載體的服務(wù)供給模式,多元合作治理,社會(huì)組織在公共服務(wù)的介入等三個(gè)方面進(jìn)行實(shí)證 為導(dǎo)向、 研究。寧波市的社區(qū)治理實(shí)踐既表明政府與社會(huì)合作共治的可能性和可能方式， 又反映出在合作治理中 政府的定位和行為方式， 以及社會(huì) （主要指社會(huì)組織、 個(gè)體群眾等 參與社會(huì)管理的途徑與方法。 ） 社區(qū)治理 從微觀層面對于推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新具有積極意義， 它體現(xiàn)出政府與社會(huì)的新型關(guān)系模式。社區(qū)治理 推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新應(yīng)以轉(zhuǎn)變政府職能和培育公民社會(huì)為前提， 使政府與社會(huì)都成為社會(huì)管理的重要 主體， 并以政府與社會(huì)合作共治為核心。 關(guān)鍵詞： 社區(qū)治理； 社會(huì)管理體制； 創(chuàng)新； 寧波社區(qū) 中圖分類號： D035.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號： 1672- 6162 （2010 01- 0067- 06 ）
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改革開放以來， 我國城市基層社會(huì)管理體制改 革經(jīng)歷了從單位管理模式向社區(qū)治理模式的轉(zhuǎn)變。 在單位制管理模式下， 整個(gè)城市社會(huì)單位化， 單位 這種模式既 成為國家控制社會(huì)的基本單元。然而， 無法適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)與生俱來的競爭與效率， 也無法 解決社會(huì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的種種新問題。 隨著經(jīng)濟(jì) 體制改革和政治體制改革的不斷深化， 加強(qiáng)社會(huì)建 設(shè)已經(jīng)成為當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一個(gè)刻不容緩 中央開始系統(tǒng)地規(guī)劃社會(huì)管 的主題。十六大以來， 理體制改革， 并逐步確立了 “黨委領(lǐng)導(dǎo)、 政府負(fù)責(zé)、 社會(huì)協(xié)同、 公眾參與” 的社會(huì)管理格局。 十六屆四中 全會(huì)和六中全會(huì)也一致強(qiáng)調(diào)要不斷加強(qiáng)社會(huì)建設(shè) 和社會(huì)管理，努力推進(jìn)社會(huì)管理體制的改革創(chuàng)新。 十七大報(bào)告再次重申了社會(huì)管理體制改革的基本 目標(biāo)。 社會(huì)管理體制的改革與創(chuàng)新主要體現(xiàn)在建構(gòu) 國家與社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)型的新模式， 即基于中國本土經(jīng) 驗(yàn)探討國家與公民社會(huì)理論范式。 社區(qū)作為基層社
收稿日期： 2009－09－22 作者簡介： 李慧鳳 （1983- ， 吉林延吉人， ） 女， 浙江大學(xué)公共管理學(xué)院 博士研究生， 研究方向： （地方 政府創(chuàng)新、 ） 治理。

會(huì)， 既是人們生活的基本平臺(tái)， 也是政府行政的神 政府需要全 經(jīng)末梢。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下， 面履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、 市場監(jiān)管、 社會(huì)管理和公共服務(wù) 職能。 而事實(shí)上， 政府并不是社會(huì)管理的唯一主體， 政府開展社會(huì)管理， 需要在充分尊重社會(huì)自主管理 的基礎(chǔ)上進(jìn)行， 包括社區(qū)組織在內(nèi)， 社會(huì)管理具有 就此而論， 社區(qū)治理， 特別是社區(qū)在地方 多元主體。 公共事務(wù)治理中的作用發(fā)揮，對于構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、 政府負(fù)責(zé)、 社會(huì)協(xié)同、 公眾參與的社會(huì)管理新格局， 具有重要意義。

公 共 管 理 學(xué) 報(bào)

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社會(huì)管理體制視角下的社區(qū)治理
已有研究多基于社會(huì)學(xué)視角， 在社區(qū)內(nèi)部考察

社區(qū)發(fā)展問題。本文試圖選取社會(huì)管理體制的視 角， 探討社區(qū)治理過程中政府與社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)型的新 模式。社區(qū)治理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程， 本文選取公民 社會(huì)成長與政府職能轉(zhuǎn)型作為分析這一動(dòng)態(tài)發(fā)展 過程的兩個(gè)維度 （見圖 1 。公民社會(huì)成長與政府職 ） 能轉(zhuǎn)型好比一個(gè)系統(tǒng)的兩個(gè)齒輪， 只有當(dāng)兩個(gè)齒輪 契合時(shí)， 整個(gè)系統(tǒng)才能有效運(yùn)轉(zhuǎn)， 公民社會(huì)成長帶 動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)型， 政府職能轉(zhuǎn)型也促進(jìn)了公民社

相當(dāng)成熟 國家社會(huì) 共生模式

合作伙伴關(guān)系” 等理論， 認(rèn)為國家與社會(huì)存在合作 與互補(bǔ)的關(guān)系， 二者是互相形塑的[3，4]。必須指出， 西方的理論是在西方發(fā)達(dá)民主國家的制度框架下 得出的， 中國的場景是完全不同的文化傳統(tǒng)、 政治 體制、 行為模式。 因此， 注意到理論的邊界對于分析 誠然， 我國正處于全球化、 現(xiàn)代化和 問題十分重要。 城市化的進(jìn)程中， 社會(huì)組織不斷豐富， 公民意識(shí)不 民主參與、 社會(huì)公正等理念也逐 斷提升， 有限政府、 經(jīng)濟(jì)與文化中。 但是， 我國的 漸滲透在當(dāng)前的政治、 社會(huì)與國家關(guān)系與西方話語體系下的參與合作有 著很大的區(qū)別。這種區(qū)別體現(xiàn)在兩個(gè)方面： 第一， 我國的參與并不強(qiáng)調(diào)治理主體的平等協(xié) “參與治理的體系中一直存在著中心的和主導(dǎo) 商。 的要素”這就使其治理體系成為 ， “由政府主導(dǎo)以及
[5] 社會(huì)力量參與” 的中心—— —邊緣結(jié)構(gòu)， 從這點(diǎn)上

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國家社會(huì) 合作模式 強(qiáng) 全權(quán)全能 強(qiáng) 政府職能轉(zhuǎn)型路徑 治理能力 公 民 社 會(huì) 成 長 路 徑

社會(huì)參與 國家模式

國家控制 社會(huì)模式

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基本沒有

圖 1 社區(qū)治理的兩種路徑和四種模式 會(huì)的進(jìn)一步成長； 當(dāng)兩個(gè)齒輪無法契合時(shí)， 整個(gè)系 統(tǒng)也就處于癱瘓狀態(tài)， 甚至導(dǎo)致分離而崩潰。 （1 國家控制社會(huì)模式。國家控制社會(huì)表現(xiàn)為 ） “特殊的公共 政府是一個(gè)全權(quán)全能政府， 國家作為 權(quán)力” 凌駕于社會(huì)之上，是和人民大眾分離的公共 “ 國家支配或覆蓋著社會(huì)， 國家對社會(huì)的滲 權(quán)力” ，
[1]

看， 參與治理依然是一個(gè)不平等的體系， 公民的參 與熱情會(huì)因?yàn)閰⑴c過程中的地位不平等而大大降 低。 第二， 我國的參與治理實(shí)際上建立在對組織層 級控制加以默認(rèn)的前提下， 是對官僚制的層級體系 做出的補(bǔ)救性設(shè)計(jì)。在實(shí)踐中， 由于政府是依據(jù)官 僚制組織建立起來的， 而官僚制本身就決定了去增 強(qiáng)公眾參與的向量在實(shí)施上是非常困難的， 政府對 公共空間的開放也建立在官僚制組織模式及其運(yùn) “雖然在參與的過程中， 參 行機(jī)制條件下， 這導(dǎo)致了 與者可以提出多種不同意見， 從而使決策顯得更加 公正和科學(xué)， 但最終的決策還是取決于決策者的權(quán)
[5] 威， 參與者隨著參與過程的結(jié)束而回歸原位。”

透導(dǎo)致國家全面控制社會(huì)， 國家中心主義” “國 “ 和 家主導(dǎo)論” 都是國家控制社會(huì)這種模式的不同表 述。 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的國家與社會(huì)關(guān)系是典型的國家 負(fù) 控制社會(huì)模式。政府作為社會(huì)管理的唯一主體， 責(zé)所有經(jīng)濟(jì)、 政治和社會(huì)事務(wù)的管理， 公共權(quán)力資 源的配置呈單極化，公共權(quán)力的運(yùn)用呈單向性， 即 實(shí)行自上而下的垂直式管理； 與此同時(shí)， 公民社會(huì) 十分弱小， 社會(huì)組織基本上沒有生長空間， 社會(huì)成 員被靜態(tài)地分為統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者， 統(tǒng)治者自上而 下單向性運(yùn)用權(quán)力，而無須被統(tǒng)治者的同意和參 “ 與， 公共權(quán)力主要依靠暴力或?qū)ο∪毙缘臋?quán)利資 源 （如土地、 資本等 的壟斷性占有所獲取， ） 而不是
[2] 公共選擇的結(jié)果�！� 這種模式產(chǎn)生于政府依然十

（3 國家與社會(huì)合作模式。正是基于對參與治 ） 理的反思與超越， 合作治理成為我國社區(qū)發(fā)展的方 向和目標(biāo)。因?yàn)楹献髦卫?“以平等主體的自愿行為 打破了公眾參與政府過程的中心主義結(jié)構(gòu)” 不僅 ， “ 拒絕統(tǒng)治型的集權(quán)主義的政府中心主義取向， 也不 贊成旨在稀釋集權(quán)的民主參與型的政府中心主義
[6] 取向�！� 然而在中國， 合作治理得以實(shí)現(xiàn)需要有一

分強(qiáng)大， 而社會(huì)發(fā)育仍不夠成熟的情況下， 它可以 通過政府強(qiáng)制權(quán)力推動(dòng)社區(qū)建設(shè)， 快速彌補(bǔ)單位制 解體后的管理真空， 但從長遠(yuǎn)來看， 它不能提供社 封閉的公 區(qū)發(fā)展的可持續(xù)動(dòng)力， 龐大的管理成本、 共空間、 壓抑的行政控制與公民社會(huì)逐漸成長壯大 顯得格格不入。 （2 社會(huì)參與國家模式。 ） 傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為， 國家與 社會(huì)是零和博弈的關(guān)系。自 20 世紀(jì) 90 年代以來， 以米格代爾、 埃文斯、 奧斯特羅姆為代表的學(xué)者提 出了 “國家在社會(huì)中” 國家與社會(huì)共治” 公與私 “ 、 、 “

定的條件。 首先， 新經(jīng)濟(jì)組織、 新社會(huì)組織和新社會(huì)階層 不斷涌現(xiàn)， 使治理主體實(shí)現(xiàn)從單一轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣?“ 種公共的和私人的機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到公 眾的認(rèn)可， 就都可能成為在各個(gè)共同層面上的權(quán)力
[7] 中心。”

其次， 政府不可能單憑一己之力有效提供公共 一方面， 公共產(chǎn)品的外部 物品， 因此需要社會(huì)合作。 性特征， 需要政府提供來規(guī)避負(fù)外部性； 另一方面，

政府供給具有規(guī)模化、 制度化、 整齊劃一的特點(diǎn)， 而 政府自上 居民需求往往是瑣碎且多樣化的。因此， 而下的運(yùn)作程序不僅不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)需求， 也無法用 剛性的供給機(jī)制予以滿足。 最后， 公民參與意識(shí)提升， 使其對自身利益的 訴求也進(jìn)一步增強(qiáng)， “國家已不再是壟斷專 因此 家技術(shù)，也不再獨(dú)占統(tǒng)治所必需的經(jīng)濟(jì)或制度資
[8] 源�！�

活動(dòng)等， 使社區(qū)人群的健康意識(shí)和自我保健意識(shí)明 顯提高。 健康教育的初步目的已經(jīng)達(dá)到， 2001 年 如 10 月，街道指導(dǎo)后大街社區(qū)成立寧波市首家高血 壓俱樂部， 社區(qū)內(nèi)高血壓患者和家屬以及健康促進(jìn) 志愿者志愿參加， 俱樂部積極倡導(dǎo)高血壓患者自我 參與， 提高高血壓患者和家屬預(yù)防高血壓病的相關(guān) 知識(shí)， 增強(qiáng)自身保健能力。經(jīng)過 7 年的長足發(fā)展和 積極探索， 目前已擁有會(huì)員近 500 人。 招寶山街道社區(qū)接下來幾年的健康教育規(guī)劃 分為兩個(gè)階段： 第一階段 （2009 年 1 月—2010 年 12 月 ： ） 以招 寶山街道社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心及各社區(qū)為主要服務(wù) 單位， 以社區(qū)人群為主要服務(wù)對象， 面上完善健全 健康教育組織網(wǎng)絡(luò)， 推陣出新， 加大健康教育活動(dòng) 以 的力度。點(diǎn)上， “一個(gè)社區(qū)一個(gè)健康促進(jìn)干預(yù)主 為出發(fā)點(diǎn)， 以社區(qū)為單位圈定健康促進(jìn)干預(yù)人 題” 群， 制訂健康促進(jìn)干預(yù)方案， 并提供促進(jìn)干預(yù)服務(wù)。 第二階段 （2011 年 1 月—2012 年 12 月 ： ） 以第 一階段為基礎(chǔ)， “一個(gè)社區(qū)一個(gè)健康促進(jìn)干預(yù)主 以 為切入點(diǎn)， 進(jìn)行社區(qū)健康促進(jìn)干預(yù)服務(wù)項(xiàng)目的 題” 交流和拓展， 將健康促進(jìn)干預(yù)服務(wù)的內(nèi)容及措施覆 按照健康教育受眾特點(diǎn)開展二個(gè) 蓋街道整個(gè)轄區(qū)。 層面的健康促進(jìn)與干預(yù)服務(wù)： 針對一般人群開展如下工作： ） 健康知識(shí)傳 （1 播： 開展環(huán)境立體宣傳， 通過宣傳櫥窗， 利用社區(qū)小 報(bào)、 社區(qū)圖書館和社區(qū)電腦網(wǎng)站、 滾動(dòng)屏幕等途徑 （2 組織健康教育講座： 依托區(qū)健 來傳播健康知識(shí)。 ） 康教育講師團(tuán)、 鎮(zhèn)海區(qū)心理咨詢工作者協(xié)會(huì)及招寶 山街道健康促進(jìn)協(xié)會(huì)，推出菜單式主題講課服務(wù)， 努力做到各社區(qū)每月一期健康教育講座。 ） （3 組織 控?zé)熜麄鳎?通過健康知識(shí)傳播途徑， 宣傳吸煙的危 無煙學(xué)校的創(chuàng)建 害性及控?zé)熤R(shí)； 開展無煙單位、 活動(dòng)； 組織公共場所禁煙宣傳； 街道醫(yī)院建立戒煙 門診， 宣傳控?zé)熤R(shí)， 指導(dǎo)控?zé)煛?戒煙方法。 ） （4 組織 大型的健康教育活動(dòng)： 著重從居民日常用油量的控 制入手， 強(qiáng)化居民的健康飲食習(xí)慣。 ） （5 建立浙江省 首家健康教育館：主要以勝利路社區(qū)科技館為陣 地， 整合現(xiàn)有項(xiàng)目， 增添居民體能測試內(nèi)容， 面向全 體居民開展體能測試活動(dòng)， 并由招寶山街道健康促 進(jìn)協(xié)會(huì)成員定期座診， 進(jìn)行針對性的指導(dǎo)。 針對特定人群開展如下工作： ） 慢病干預(yù)的 （1 跟蹤調(diào)查。 ） （2 建立慢病俱樂部， 鼓勵(lì)、 支持、 引導(dǎo)， （3 組織 開展針對性的健身等健康促進(jìn)干預(yù)活動(dòng)。 ） 專題講座： 以各社區(qū)為單位， 根據(jù)社區(qū)圈定的特定
社 區(qū) 治 理 與 社 會(huì) 管 理 體 制 創(chuàng) 新 李 慧 鳳

（4 國家與社會(huì)共生模式。 ） “共生” 不同于 “共 治” 共生” “ ， 更強(qiáng)調(diào)國家與社會(huì)力量的共同增強(qiáng)， 也 強(qiáng)社會(huì)。 邁克爾 伯恩哈德認(rèn)為，民主 · “ 就是強(qiáng)國家、 體制下唯一良好的權(quán)力配置就是強(qiáng)國家和強(qiáng)公民
[9] 社會(huì)的共存�！� 在這種模式中， 一方面， 強(qiáng)國家意

味著國家能力在合理范圍內(nèi)十分有效， 這里的合理 范圍是指市場與社會(huì)無法有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域， 如 制度供給 外部性很強(qiáng)的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)提供、 與法律保障等； 另一方面， 強(qiáng)社會(huì)意味著公民社會(huì) 不僅能夠自主自治， 而且能夠防止國家因偶爾出現(xiàn) 國家與社會(huì)的關(guān)聯(lián) 的過分自主給社會(huì)帶來的侵犯。 程度影響國家的有效性， 因此， 在這一模式下， 社會(huì) 的強(qiáng)大可以促進(jìn)國家的有效。 有效的社會(huì)管理，不僅強(qiáng)調(diào)政府的社會(huì)管理， 而且也強(qiáng)調(diào)社會(huì)的自治管理。 “社區(qū)治理”不同于 “在社區(qū)的治理”它不是 ， “在完成政府職能之后的 自我治理”不是 ， “政府職能進(jìn)社區(qū)的政策落實(shí)力的 ， “由居委會(huì)或者民間組織來承接政府 競爭”也不是 在社區(qū)的政務(wù)” 如果不能走出將社區(qū)作為政務(wù)單 “ 。 元的思路，只能生成各種政府在社區(qū)的治理模式， 而不是實(shí)現(xiàn)社區(qū)的公民治理。 [10]從這個(gè)意義出發(fā)， ” 國家和政府應(yīng)致力于促進(jìn)公民社會(huì)的成長和發(fā)育， 致力于提高社會(huì)自我組織和自我管理的能力。 培育 強(qiáng)大的能夠自我組織和自我管理的公民社會(huì)正是 政府社會(huì)管理的首要職能， 也是創(chuàng)新社會(huì)管理體制 改革的切入點(diǎn)。

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Journal of Public Management

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2.1

基于寧波市社區(qū)案例研究
以需求為導(dǎo)向、 以項(xiàng)目為載體的服務(wù)供給 模式 下文以招寶山街道健康干預(yù)與促進(jìn)項(xiàng)目的案

例來說明以項(xiàng)目為載體的服務(wù)供給模式。 招寶山街道社區(qū)健康教育工作自 1990 年開展 至今已近 20 年，街道各社區(qū)已建立了社區(qū)衛(wèi)生服 務(wù)站， 開展了 “六位一體” 的健康跟蹤服務(wù)， 并對 60 歲以上的老年居民建立了健康檔案。 街道還通過創(chuàng) 組織健康教育講座、 策劃健康教育 造支持性環(huán)境、

人群的健康要求， 邀請省、 區(qū)的健康專家進(jìn)行針 市、 對性的健康知識(shí)講座。 ） （4 健康食譜推介： 推廣后大 街社區(qū)高血壓俱樂部的干預(yù)做法， 以社區(qū)為單位組 （5 組織知識(shí)競賽： 受眾知識(shí) 織健康食譜推介活動(dòng)。 ）
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需求為驅(qū)動(dòng)的權(quán)力和資源分配體制。 招寶山街道社 區(qū)開展的一系列項(xiàng)目由招寶山街道健康促進(jìn)協(xié)會(huì) 退休教師組成 承接 ） “招寶山街道健康 （退休醫(yī)生、 服務(wù)， 并具體實(shí)施； 鎮(zhèn)海區(qū)健康教 干預(yù)與促進(jìn)項(xiàng)目” 育講師團(tuán)及鎮(zhèn)海區(qū)心理咨詢師協(xié)會(huì)提供健康教育 的師資力量及活動(dòng)咨詢志愿服務(wù)； 轄區(qū)醫(yī)療單位及 專業(yè)部門根據(jù)區(qū)域共建要求及專業(yè)工作要求， 積極 參與社區(qū)的健康干預(yù)促進(jìn)服務(wù)； 招寶山街道衛(wèi)生服 務(wù)中心對各社區(qū)的健康干預(yù)促進(jìn)服務(wù)項(xiàng)目實(shí)行全 程指導(dǎo)和跟蹤； 由區(qū)愛衛(wèi)辦、 區(qū)疾控中心、 招寶山街 道愛衛(wèi)辦及專家對服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行評估。 項(xiàng)目制實(shí)際上就是要在自主域的空間中， 形成 融社區(qū)自治和社區(qū)服務(wù)于一體的服務(wù)提供方式， 從 而解決整齊劃一的公共服務(wù)供給模式所無法提供 的個(gè)性化服務(wù)。 項(xiàng)目具有針對性、 時(shí)限性、 精細(xì)化和 可評估等特點(diǎn)， 因此更具有可操作性。其實(shí)施過程 尋找資源、 組織實(shí)施和項(xiàng)目評估等 包括發(fā)現(xiàn)需求、 四個(gè)環(huán)節(jié) （見圖 2 。 ）
①需求發(fā)現(xiàn) ②尋求資源 政府和社會(huì)組織 及其它社會(huì)資源 ③形成項(xiàng)目

競賽活動(dòng) （共性知識(shí)與個(gè)性知識(shí) 及健康教育巡講 ） 人員的演講賽等。 上述案例是以需求為導(dǎo)向、 以項(xiàng)目為載體的服 務(wù)供給模式的體現(xiàn)， 是從方法論的角度來體現(xiàn)社會(huì) 這種 管理體制創(chuàng)新。不同于以往的政府管理， “創(chuàng) 新” 旨在社會(huì)自我管理， 是從需求出發(fā)的， 而不是從 指令出發(fā)的； 是自下而上的服務(wù)供給模式， 而不是 招寶山街道社區(qū)從社區(qū)各類人群不同 自上而下的。 的健康需求出發(fā)， 如一般人群和特定人群， 開展了 相應(yīng)的健康促進(jìn)與干預(yù)服務(wù)， 這就克服了傳統(tǒng)的自 上而下方法在面對多樣化的社會(huì)需求時(shí)的低效率 性。 因?yàn)樾枨缶哂袃?nèi)生性。 統(tǒng)一的指標(biāo)設(shè)定和命令 式的布置任務(wù)是無法與實(shí)際需求對接的， 始終解決 不了需求的分散性與資源集中供應(yīng)的矛盾， 導(dǎo)致資 以需求為導(dǎo)向改變了 源配置與實(shí)際需求的不對稱。 以往政府與社區(qū)組織間封閉式的機(jī)械循環(huán)運(yùn)作模 式， 使居民不再游離于體制外， 而是將其真正納入 到社會(huì)管理中， 成為社會(huì)管理的主體。這不僅體現(xiàn) “人民當(dāng)家作主” 的本質(zhì)， 而且也真實(shí)反映了居民 了 的參與意愿。 不同于以往的 “以指令為導(dǎo) “以需求為導(dǎo)向” 向”“以市場為導(dǎo)向”具體區(qū)別如表 1 所示。 和 ， 以項(xiàng)目為載體， 是服務(wù)供給方從單一主體向多 元主體轉(zhuǎn)變的一個(gè)新突破， 體現(xiàn)了多元參與的合作 項(xiàng)目制的核心在于改變政府向社區(qū)投入 治理理念。 由內(nèi)向外的以 資源的決策方式， 形成自下而上的、 表 1 不同導(dǎo)向內(nèi)涵對比
項(xiàng)目 動(dòng)力機(jī)制 個(gè)人假設(shè) 組織模式 運(yùn)作程序 資源配置 政府角色 相互關(guān)系 權(quán)力分配 評估手段 以指令為導(dǎo)向 政府指令 單位人 科層制 自上而下 由外向內(nèi) 整齊劃一 劃槳者 命令服從 統(tǒng)治
政府單一考核

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居民

社區(qū)

④服務(wù)輸送

圖 2 項(xiàng)目制服務(wù)模式的內(nèi)在運(yùn)作機(jī)理 以需求為導(dǎo)向、以項(xiàng)目為載體的服務(wù)供給模 式， 使社會(huì)成員參與公共服務(wù)成為可能， 為社會(huì)自 我管理能力提升提供了機(jī)會(huì)。 政府的行為方式不再 是直接干預(yù)推動(dòng)， 也不再是繼續(xù)延續(xù) “家長式” 的社 會(huì)管理模式， 而是在社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域中使得非政 府的解決方案成為可能并為其創(chuàng)造可行條件， 從而 形成政府與社會(huì)合作治理格局。

以市場為導(dǎo)向 市場效率 經(jīng)濟(jì)人 私有制 合同契約 服務(wù)外包
市場化、 私有化

以需求為導(dǎo)向 需求信號 社會(huì)人 民主制 自下而上 由內(nèi)向外
多樣化、 個(gè)性化

2.2

多元合作治理 多元主體的合作治理源于新興的治理理論， 這

一理論強(qiáng)調(diào)權(quán)力配置和資源分配。當(dāng)前， 社區(qū)已成 為多元主體博弈的公共空間， 社區(qū)生活本質(zhì)是社區(qū) 利益相關(guān)者之間的合作伙伴關(guān)系，從這個(gè)意義上 說， 社區(qū)治理實(shí)際上是社區(qū)利益相關(guān)者之間合作治 理社區(qū)公共事務(wù)的過程。下文以 “81890” 服務(wù)平臺(tái) 的案例來說明多元合作治理模式。 “81890” 是寧波市海曙區(qū)政府在 2001 年 8 月 建立的一個(gè)市民求助平臺(tái)， “撥一撥就靈” 是 的諧 音。 服務(wù)平臺(tái)通過熱線電話 （81890 和互聯(lián)網(wǎng)， ） 發(fā)揮 占有綜合信息資源和具有公信力的優(yōu)勢， 構(gòu)建起供

導(dǎo)航者 委托代理 管理 利潤最大化

服務(wù)者 參與合作 治理 群眾滿意度

需雙方互動(dòng)的誠信服務(wù)平臺(tái)， 為市民提供生活起居 和公共事務(wù)相關(guān)的服務(wù)， 使居民日常生活中的瑣碎 不規(guī)模的、 個(gè)性化的需求演變成巨大的服務(wù)流。 的、 運(yùn)作七年多，產(chǎn)生了良好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益， 實(shí)現(xiàn)了政府、 企業(yè)、 市民的三贏結(jié)果。 “81890” 的服 務(wù)模型如圖 3 所示。
規(guī)劃方

元合作的治理理念，社會(huì)組織與公民參與社區(qū)治 理， 打破了傳統(tǒng)管理的一元格局， 形成了多元合作 實(shí)踐表明， 社 治理格局， 推進(jìn)了社會(huì)管理體制創(chuàng)新。 會(huì)組織在公共服務(wù)中的介入是合作治理得以實(shí)現(xiàn) 的重要推動(dòng)力量。政府通過與社會(huì)組織和居民合 作， 吸引社會(huì)力量參與， 不僅增加了公共服務(wù)供給 的新渠道， 形成了多方位公共服務(wù)參與格局， 而且 也大大提高了居民的參與熱情， 使他們能夠在各方 面參與跟他們利益息息相關(guān)的事務(wù)決策過程， 這也 社 是中國公民社會(huì)在參與中成長的一個(gè)重要?jiǎng)恿Α?區(qū)社會(huì)組織是伴隨著社區(qū)功能逐步完善而發(fā)展起
社 區(qū) 治 理 與 社 會(huì) 管 理 體 制 創(chuàng) 新 李 慧 鳳

“81891” 服務(wù)平臺(tái) （核心樞紐 ）

來的一種新型群眾組織形式， 這種組織載體是完善 社區(qū)民主自治的組織資源。 在培育和發(fā)展社區(qū)社會(huì)
使用方

服務(wù)方

組織過程中， 強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)， 并不是強(qiáng)調(diào)一種自上 而下的孤立行政性過程， 而在于突出政府主導(dǎo)是一 探索性的發(fā)育公民社會(huì)的過程。良好公 個(gè)有意識(shí)、 民社會(huì)的發(fā)展， 并不見得是在與政府相制衡的情境

圖 3 “81890” 服務(wù)模型主體圖 其中， 規(guī)劃方為寧波市海曙區(qū)人民政府， 負(fù)責(zé) 公共服務(wù)生產(chǎn)的規(guī)劃、 組織、 融資、 監(jiān)管，“81890” 即 服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)方。 服務(wù)方為 “81890” 加盟企業(yè)、 志愿者、 非營利機(jī) 政府機(jī)構(gòu)等， 負(fù)責(zé)服務(wù)生產(chǎn)。 構(gòu)、 使用者為居民個(gè)體、 社會(huì)組織、 企業(yè)、 政府機(jī) 構(gòu)， 提出服務(wù)需求， 協(xié)同和監(jiān)管服務(wù)生產(chǎn)。 服務(wù)平臺(tái)是整個(gè) “81890” 公共服務(wù)系統(tǒng)的核 心，以信息處理為樞紐會(huì)聚以上三類主體的活動(dòng)， 對接相互的需求與供給， 形成資源共享、 協(xié)調(diào)、 互動(dòng) 的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。 服務(wù)模型具體的運(yùn)作方式如圖 4 所示。 在上述案例中，81890”服務(wù)平臺(tái)的無限包容 “ 性和無限變量將多種選擇性發(fā)展成為無邊界、 無限 選擇的服務(wù)方式， 而且其效率甚至可以優(yōu)于政府或 者市場對資源的配置。 “81890” 服務(wù)平臺(tái)體現(xiàn)了多
服務(wù)供應(yīng)

下此消彼長地發(fā)展起來， 而是可以在與政府有效合 作條件下發(fā)展壯大。

3

中國場景下的社會(huì)管理體制創(chuàng)新
中國正處于全球化、現(xiàn)代化和城市化進(jìn)程中，

Journal of Public Management

面臨著諸多新問題、 新挑戰(zhàn)。中國場景下的社會(huì)管 理體制創(chuàng)新， 是在政府職能轉(zhuǎn)型和公民社會(huì)成長背 景下提出的。 社會(huì)管理體制創(chuàng)新首先要以政府職能 我國的社區(qū)治理是單位制解體后的產(chǎn) 轉(zhuǎn)型為前提。 物， “首要任務(wù)就是為了建立和發(fā)展能夠填補(bǔ) 它的 ‘單位制’ 解體后的真空， 以及與城市社會(huì)其他重要 轉(zhuǎn)型特征相適應(yīng)的新型城市基層社會(huì)的管理和控 制機(jī)制。 [11]由于在轉(zhuǎn)型初期， ” 基本上沒有民間組織 等第三部門生存的空間，社會(huì)自組織能力十分匱 而行政慣性十分強(qiáng)大， “可以利用國家既 因此 乏 [12]， 有的強(qiáng)大行政組織資源迅速構(gòu)造一個(gè)新型的 社 會(huì)。 [13]。 ” 但是， 如果再延續(xù)傳統(tǒng)政府行政職能， 即政 府包攬所有社區(qū)事務(wù)，只能給政府帶來沉重的負(fù) 擔(dān)， 而且政府行政所具有的規(guī)模性、 制度性和同一 性等特征也無法有效應(yīng)對瑣碎、 多樣化和差異化的

71

需求方 市民 需求信息 企業(yè) 呼叫 政府機(jī)構(gòu) 社會(huì)組織

81890 服務(wù)平臺(tái) 電話熱線 互聯(lián)網(wǎng) 組織服務(wù) 生產(chǎn)

服務(wù)資源 服務(wù)企業(yè) 志愿者 政府機(jī)構(gòu) 各種信息

社區(qū)公共事務(wù)，這都迫切需要政府轉(zhuǎn)換角色定位， 轉(zhuǎn)變行為方式。 然而， 強(qiáng)調(diào)政府職能轉(zhuǎn)型， 并不是要?jiǎng)冸x政府 職能。社區(qū)自治決不是政府管理之外的社會(huì)自治， 即有些學(xué)者認(rèn)為的 “政府管理行政事務(wù)， 而社區(qū)居 民通過自己選舉產(chǎn)生的自治組織來管理社區(qū) 事
[14] 務(wù)�！� 這種觀點(diǎn)將社區(qū)組織看作是一個(gè)獨(dú)立的權(quán)

服務(wù)質(zhì)量回訪反饋

服務(wù)資源整合吸納

圖 4 “81890” 運(yùn)作模式

利主體， 對社區(qū)自治來說有積極的一面， 但它傾向 于政府與社區(qū)的對立與分離， 過分強(qiáng)調(diào)社區(qū)自治組 織的全能化， 認(rèn)為社區(qū)自治組織可以包攬除行政事 務(wù)以外的所有公共事務(wù)， 這不利于社區(qū)治理， 也不
第 七 卷 第 一 期 二 一 年 一 月 ○

步履艱難。就此而言， 當(dāng)下中國場景的特點(diǎn)， 重重、 在 是由過去單位制的意識(shí)形態(tài)化到去意識(shí)形態(tài)化。 社區(qū)發(fā)展參與式的合作治理模式， 推進(jìn)政府與各種 社會(huì)組織、 公民之間的合作互動(dòng)， 進(jìn)一步調(diào)動(dòng)居民 的參與熱情，使其真正成為公共事務(wù)管理的主體， 這在現(xiàn)階段是適合社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中社區(qū)生活質(zhì)量 和福利水平的提高的， 這也將是我國社區(qū)發(fā)展的方 向。 參考文獻(xiàn)：
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由于社區(qū)公共事務(wù)具 符合我國的實(shí)踐。在實(shí)踐中， 有復(fù)雜性、 分散性和多樣性的特征， 任何一個(gè)組織 社區(qū)治理應(yīng)當(dāng)是 都無法包攬所有公共事務(wù)。因此， 社區(qū)社會(huì)組織、 社區(qū)成員與政府的合作治理。合作 治理的創(chuàng)新價(jià)值在于： 市場與社會(huì)多元主體的介入， 為居 第一， 政府、 民瑣碎的、 多樣化的和非規(guī)模的需求的滿足提供了 多元化選擇和途徑， 并使社區(qū)問題的非政府解決方 案成為可能， 促進(jìn)社區(qū)穩(wěn)定； 第二， 社會(huì)組織與社區(qū)成員的廣泛參與， 為社 會(huì)資源的激活、 開發(fā)、 整合提供了載體。 這些資源在 自我轉(zhuǎn)化、 自我更新， 成為源源 社區(qū)內(nèi)部自我生長、 不斷的再生資源； 第三，減輕了社區(qū)居委會(huì)日常行政工作的壓 力， 提高了工作效率； 第四， 打破了社區(qū)傳統(tǒng)自上而下的行政管理的 模式， 以社區(qū)為原生態(tài)的自治有了基礎(chǔ)土壤和基本 條件； 第五， 提高了居民的參與熱情和動(dòng)力， 讓他們 民主地表達(dá)意愿， 同時(shí)，， 政府也相應(yīng)地做了回應(yīng)， 這 正是基層民主能夠得以有效開展的關(guān)鍵。 如上述案 例中， 居民熱情參與與積極合作了 “健康干預(yù)項(xiàng)目” 和 “81890 服務(wù)熱線”在一定程度上不僅改善了居 ， 民自身的生活質(zhì)量， 而且也提高了社區(qū)的整體福利 水平。 探討中國特有的社會(huì)管理體制， 需要結(jié)合中國 場景， 這才能使問題本身有現(xiàn)實(shí)意義。中國的社區(qū) 建設(shè) “從一開始就是由政府推動(dòng)的， 所有的政策、 措 施源于政府， 始于政府” ， 它不可能脫離政府而自
[15]

公 共 管 理 學(xué) 報(bào)

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○ Vol.7 No.1 Jan., 2010

發(fā)地從無序走向有序。推動(dòng)社區(qū)發(fā)展的主導(dǎo)在政 社會(huì) 府， 引導(dǎo)在政府， 方式方法的選擇權(quán)也在政府。 有多大權(quán)力與政府合作， 主動(dòng)權(quán)也在政府。這在某 種程度上也會(huì)制約社會(huì)管理體制創(chuàng)新。 如果政府運(yùn) 用行政權(quán)力進(jìn)行由外向內(nèi)、自上而下的社會(huì)整合， 構(gòu)建 “縱向到底， 橫向到邊” 的社會(huì)管理體制， 使社 區(qū)成為政府活動(dòng)空間， 而社會(huì)組織卻游離于社區(qū)治 理之外， 它的服務(wù)也僅局限于私人領(lǐng)域， 無法進(jìn)入 公共領(lǐng)域， 它的資源也無法成為政府公共治理的要 素， 那么社區(qū)的社會(huì)管理和公共服務(wù)就會(huì)顯得捉襟 見肘、 力不從心， 社會(huì)管理體制創(chuàng)新也會(huì)變得困難

The main task of policy input process is to identify the substance which leads to the rural migrant workers＇ housing problem and analyze the policy constraints from the problem to policy issue． Through the analysis of the constraints in implementation process， this paper explores that the logical starting－point of the rural migrant workers＇ housing problem is not the house quality but the ur－ ban－rural dual institutional structure attached to the household registration system． It finds out that the rural migrant workers＇
第 七 卷 第 一 期 二 一 年 一 月 ○

housing problem cannot be input into the central government＇s decision－making range as a good policy issue． Both the housing se－ curity system for rural migrant workers and reformation of urban－rural dual structure are not the best solution to the rural migrant workers＇ housing problem，but as a progressive decision－making the former can help to alleviate the social conflicts；the govern－ ment should formulate a long－term goal of the reform of the household registration system，persist in innovation，and finally incre－ mentally realize the urban－rural integration of housing security． Key words：Period of Institutional Transition；Rural Migrant Workers；Housing Problem；Policy Process Analysis

公 共 管 理 學(xué) 報(bào)

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○ Vol.7 No.1 Jan., 2010

（9 Community Governance and Social Management System Innovation ） —— —Case Study of Ningbo City Li Huifeng· · 67 （College of Public Administration，Zhejiang University，Hangzhou，310027，China ） Abstract ID：1672－6162 （2010 01－0067－EA ） Abstract：China＇s current community governance not only requires governments to fulfill their function transformation effectively， but also needs civil society to grow positively and to cooperate with governments effectively． Government transformation and growth of civil society are two key factors in relation to effective governance and further community development，and two important issues of social governance and social system． Based on case study of Ningbo city，the analysis in this paper focuses on three aspects as follows：Demand－oriented and program－based service supply mode，Multi－actors cooperation and Social organization participation in public service． The practice of community governance in Ningbo city indicates the possibility and possible ways of cooperation between government and society，and reflects the proper role and behavior of governments as well as the way and method of society （mainly refers to social organization and individual person，etc． taking part in social governance． Community governance can im－ ） pel social management system innovation in micro perspective and also shows the new relation mode between government and soci－ ety． The precondition of this impulse is government transformation and growth of civil society． Both government and society are two important main actors in social governance，and their cooperation is the core of impulse． Key words：Community Governance；Social Management System；Innovation；Ningbo City

（10 Cross－organization Collaboration in Natural Disaster Management：From the Perspective of Social Vulnerabilities ）
2 Li Xiaoxiang1，，Liu Chunlin1 · · 73

（1.Business School，Nanjing University，Nanjing，210093，China； 2.Management School，Anhui University，Hefei，230039，China ） Abstract ID：1672－6162 （2010 01－0073－EA ） Abstract：Natural events may appear randomly，but their resulting impacts and communities＇ and individuals＇ capacities during response and recovery process are far from random． One of the reasons is that the vulnerabilities affect the impacts of natural dis－ asters． Unbalanced spatial and geographical distribution of resources causes and increases social vulnerabilities，and the vulnera－ bilities affect society＇s capability of exposure，resistance and resilience in disaster management． Therefore，it is important to find out and eliminate these vulnerabilities continuously． This paper puts forwards that cross－organization collaborations can overcome the vulnerabilities which are caused by unbalanced spatial and geographical distribution of resources． Taking earthquakes for exam－ ple，this paper firstly analyzes the relationship between social vulnerabilities and society＇s exposure，resistance and resilience in disaster management and the drawbacks of central－commanding structure of disaster management，and then points out the func－



  本文關(guān)鍵詞：社區(qū)治理與社會(huì)管理體制創(chuàng)新，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。