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國外社區(qū)參與社會管理的特點及其對我國的啟示_施巍巍 7218字 投稿：薛醝醞

全文4頁 共7218字

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2009年2月 學 術 交 流 Feb.,2009總第179期 第2期 AcademicExchange SerialNo.179 No.2

國外社區(qū)參與社會管理的特點及其對我國的啟示

施巍巍,顏少君

(北京師范大學管理學院,北京100875)

[摘 要]在發(fā)達國家,社區(qū)發(fā)展已經(jīng)成為解決社會問題和改良社會的重要手段,社區(qū)參與社會

管理是當前重要的社會管理策略。表現(xiàn)為:一部分社區(qū)發(fā)展已經(jīng)法制化、制度化;自治的程度越來越

高,服務的范圍日益擴大;專業(yè)知識在社區(qū)發(fā)展中的地位越來越重要。我國應該借鑒其經(jīng)驗,提高社

區(qū)參與社會管理的能力。重視社區(qū)能力建設不應只重視對社區(qū)提供物質資源,僅局限于社區(qū)的基礎

設施建設,同時應重視對社區(qū)工作人員的專業(yè)培訓,使政府與社區(qū)志愿組織建立合作關系,并通過一

定的社區(qū)組織真正讓居民參與到社區(qū)發(fā)展的管理中,真正實現(xiàn)社區(qū)自治。

[關鍵詞]社區(qū)發(fā)展;社會管理;志愿者

[中圖分類號]C91 [文獻標志碼]A [文章編號]1000-8284(2009)02-0122-04

社區(qū)管理,是指社區(qū)內部的各種組織為滿足居民物質、精神生活需要,而有效利用社區(qū)的各種資源所進行的一系列自我管理和行政管理的社會活動。社區(qū)管理的主體是社區(qū)居民,核心是社會參與。置身于現(xiàn)代社會,我們可以發(fā)現(xiàn),社區(qū)參與社會管理作為公共政策的一個目標,在國外尤其是在西方發(fā)達國家已經(jīng)成為社會發(fā)展的一個顯著趨勢。那么國外社區(qū)參與社會管理有哪些特點?這些特點對我國構建社會主義和諧社區(qū)有哪些啟示與借鑒?筆者擬對此進行闡述和建議,期望對我國社區(qū)建設與發(fā)展有所裨益。

一、國外社區(qū)發(fā)展在社會管理中的重要地位

社區(qū)的興起作為公共政策的一個目標和發(fā)展計劃,表明了社會管理在空間上的重要變革。FredPowell與MartinGeoghegan將社會的發(fā)展區(qū)分為三種模式:其一為市場主導,其二為政府主導,其三為社區(qū)主導。政府主導的發(fā)展模式隨著東歐的共產(chǎn)主義的衰退和社會民主的危機而失勢了;在全球范圍內,發(fā)展動態(tài)已經(jīng)轉向由新自由主義指導的復興市場的方向上。同時,以參與民主與可持續(xù)發(fā)展為原則的社區(qū)主導的發(fā)展模式正在公民社會內興起。社區(qū)主導的發(fā)展模式正在向市場主導的模式的霸權提出挑戰(zhàn),它已經(jīng)成為社會管理的核心形式。與此前的通過以政府干預尋求國家安全的政府主導發(fā)展模式不同,通過社區(qū)來管理社會的模式是一種沒有統(tǒng)治的社會管理,是通過獨立的、自主的參與者制定的選擇來管理,是一種自下而上的高度自治的管理方式。通過社區(qū)管理社會也是以治理為理念前提進行社會管理的重要形式。以社區(qū)為依托管理社會,鼓勵主體根據(jù)個人責任和社區(qū)義務的道德規(guī)范來進行管理,這與過去政府主導的、中央集權的、家長式的社會管理方式形成鮮明的對照。

不斷擴大的參與社區(qū)發(fā)展已經(jīng)成為歐洲各國發(fā)展的一個顯著的趨勢[2][1]。社區(qū)發(fā)展已經(jīng)在為激活當?shù)亟?jīng)濟的國家或歐洲計劃中起到了重要的作用,被視作是政策制定的重要合作伙伴。目前,在國外,由于政府尤其是越來越多的地方政府鼓勵這種市民可以參與政策初步制定的互動式的管理方式,因而政治氛圍也非常有利于社區(qū)的發(fā)展。20世紀50年代,聯(lián)合國經(jīng)濟社會理事會討論通過了390D號議案,其內容是倡導開展/社區(qū)發(fā)展運動0,早在50年代初,世界上只有7個國家推行社區(qū)發(fā)展計劃,而到50年代末,已有30多個國家推行該項計劃,而且都是全國性的。60年代以來,推行社區(qū)發(fā)展計劃的國家至少達到了60多個,[收稿日期]2008-10-23

[作者簡介]施巍巍(1979-),女,黑龍江齊齊哈爾人,博士研究生,大連海事大學講師,從事社會保障研究。

其中既有發(fā)達國家,也有東南亞、南亞、拉美和撒哈拉以南非洲國家等發(fā)展中國家。在鄰里和社區(qū)中,社區(qū)發(fā)展合作組織、信仰服務和綜合的社區(qū)計劃都是以社區(qū)實踐為基礎的[3]。政府與許多其他各種機構越來越多的號召社區(qū)發(fā)展,許多參與社區(qū)發(fā)展的組織與政府簽訂合同,作為收入的來源或是補充來源。社區(qū)發(fā)展經(jīng)常被社區(qū)發(fā)展的專家引用為通向經(jīng)濟發(fā)展的第一步,并且是自下而上管理的核心部分,是一種當今備受擁護的可持續(xù)發(fā)展的綜合管理方式。

二、國外社區(qū)參與社會管理的特點

1.政府日益重視社區(qū)發(fā)展在社會管理中的重要地位,部分社區(qū)發(fā)展計劃已經(jīng)法制化、制度化,政府給予社區(qū)組織穩(wěn)定的制度、資金支持

在美國、英國、荷蘭、愛爾蘭,已經(jīng)有明文規(guī)定,將一些社區(qū)發(fā)展計劃作為獨立的政策來執(zhí)行,并且各國政府也與社區(qū)發(fā)展組織建立正式的合作關系,并且將其制度化。例如,1998年,英國首相布萊爾簽署發(fā)布了/政府與志愿及社區(qū)組織合作框架協(xié)議0(COMPACT),為政府與社區(qū)組織建立合作伙伴關系提供了基本的框架,以達到互益的效果。到2004年,英國所有的地方政府都實行了這一協(xié)議[4]。由于以法律規(guī)定為基礎,參與社區(qū)發(fā)展組織的資金由政府贊助。對社區(qū)發(fā)展的贊助的形式,各國之間都有所不同。在荷蘭,一些社區(qū)發(fā)展計劃的國家組織,是由國家政府贊助的,此外地方社區(qū)發(fā)展的組織,是依靠地方機構獲得資金。在英國,為實施某些社區(qū)發(fā)展計劃,內政部激勵社區(qū)機構(theHomeOfficeActiveCommunityUni,t簡稱ACU)明確確立社區(qū)發(fā)展基金[5]。社區(qū)發(fā)展基金不僅僅從國家政府獲得資金,而且由地方機構和一些基金會及私人部門處獲得補助資金。即使在缺少關于社區(qū)發(fā)展法律規(guī)定的國家,一些社區(qū)發(fā)展組織也是依靠與地方、區(qū)域機構甚至是歐洲基金的合同來獲取穩(wěn)定收入的,由基金會和私人部門贊助從而獲得補助基金,以達到社區(qū)發(fā)展實現(xiàn)可持續(xù)性的目的。

2.社區(qū)發(fā)展參與社會管理的范圍與內容日益擴大

各國的社區(qū)發(fā)展已經(jīng)不分地域,無論是在鄉(xiāng)村還是在城市,社區(qū)都獲得了同等程度的發(fā)展。以社區(qū)為主導的鄉(xiāng)村發(fā)展已經(jīng)在美國、歐洲和澳大利亞被公認是提高落后地區(qū)可持續(xù)發(fā)展和當?shù)厝朔e極應對變革能力的關鍵因素[6]。社會管理的內容,尤其是環(huán)境、治安、就業(yè)、教育、保障等等的管理都是以社區(qū)為依托進行的。例如,在治安方面,丹麥、英國等一些發(fā)達國家的社區(qū)實行/鄰里守望0制度,讓鄰里之間相互關心,相互監(jiān)護,共保社區(qū)安全。在就業(yè)方面,各國政府已經(jīng)從過去被動的救助政策逐漸轉變?yōu)閷κI(yè)人員的培訓和提供就業(yè)機會的主動政策,而對失業(yè)居民培訓、教育、技能的提升大多是以社區(qū)為依托實施的。

3.社區(qū)志愿組織在社區(qū)發(fā)展中的作用日益重要,并且與政府建立了合作伙伴的關系

非政府組織在社區(qū)發(fā)展中的作用越來越大,不僅為社區(qū)提供了人力資源,而且也為社區(qū)提供了物質資源,同時也增強了人們之間的信任,培育了社會資本,激發(fā)了人們參與民主的熱情。主要表現(xiàn)在非營利組織內部的社會工作者向社區(qū)居民提供專業(yè)化的服務,并且可以廣泛地動員志愿者參與社區(qū)服務,為社區(qū)參與社會管理提供了人力資源。在美國,非營利組織)直是城市社區(qū)發(fā)展的主力軍,尤其是社區(qū)發(fā)展合作組織(CommunityDevelopmentCorporation,簡稱CDC)相當活躍,在爭取捐款、搞好社區(qū)關系、游說議員和社區(qū)建設方面,做出了重要的貢獻。社區(qū)發(fā)展合作組織在聯(lián)邦、州和城市社區(qū)等各個層次間都建立了組織網(wǎng)絡并開展了形式多樣的社區(qū)服務和社區(qū)發(fā)展項目。同時,政府通過稅收優(yōu)惠、采辦、委托合同、發(fā)放票券等形式對社區(qū)志愿組織提供資金,建立由志愿組織提供公共服務、社會中立機構評估與監(jiān)督服務質量的合作的社會管理體系。

4.自治的程度越來越高

國外社區(qū)發(fā)展提高了地方自治和控制,社區(qū)發(fā)展已經(jīng)成為由統(tǒng)治(government)向治理(governance)變革的一部分。在確保社區(qū)有能力在發(fā)展中有更加積極的作用方面,新的制度和管理的安排使社區(qū)居民扮演著重要的角色。歐洲社區(qū)發(fā)展綜合局(CEBSD)的國家成員被要求在下圖的表格中標出他們所在的位置。橫向上,他們要表明組織是否以支持選舉委員會成員或者議會成員為重點(即代議民主),或者是否他們主要關心的問題是支持地方社區(qū)組織(參與民主);縱向上,他們需要表明組織是否以向市民提供政府計劃的信息和建議為重點,抑或是以對地方社區(qū)團體的支持為主。后者的目的主要是為了根據(jù)所期望的社

會變遷加強目標團體的權力(授權)。所有的CEBSD成員都表示非常重視參與民主和對地方人民的授權(即在第四象限)。雖然,不同的成員也指出,在他們日常的工作中,情況是更加復雜的[5]。但是,這一結果卻說明了目前西方福利國家在社區(qū)管理上的高度自治發(fā)展趨勢。社區(qū)管理模式已經(jīng)由傳統(tǒng)的層級化管理向水平化民主參與的管理模式轉變,有效的社區(qū)管理的重要因素就是在權力分配、設置目標、過程評估的各個方面都應確實以選區(qū)居民為中心,而非籌資機構或者是專家,與以往的傳統(tǒng)的層級的社區(qū)管理模式有很大的不同。

圖1 資料來源:CommunityDevelopmentinEurope,394頁

5.專業(yè)知識在社區(qū)的發(fā)展中的地位越來越重要

在由社會轉向社區(qū)的變革中,專業(yè)知識在授權民眾管理他們的生活和采取一種謹慎的方式實行自我管理的過程中是至關重要的。許多鄉(xiāng)村發(fā)展的實踐者認為,專業(yè)知識是一種使社區(qū)成員能夠知道他們的能力并且發(fā)展積極的企業(yè)家精神態(tài)度的一種機制,這種態(tài)度有助于他們建立領導能力,減少對政府的依賴性,創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展。在國外社區(qū)自治的過程中,專業(yè)知識的地位是至關重要的。許多國家目前都十分重視社區(qū)發(fā)展專業(yè)知識的重要性以及對掌握這種專業(yè)知識的培訓。從以下幾個方面可以看出各國對于專業(yè)知識的重視:其一,許多國家都強調,社區(qū)發(fā)展是在大學或者非大學的教育機構授課的主要內容;其二,社區(qū)組織本身為社區(qū)發(fā)展工作者和社區(qū)社會工作者組織課程,課程主要涵蓋能夠對工作者在其專業(yè)活動有直接幫助的方法和技能;其三,除了社區(qū)發(fā)展的組織,還有發(fā)展具體計劃的第三方,例如英國成立了社區(qū)發(fā)展學習聯(lián)合會。

6.各國重視社區(qū)能力的提高,而不僅僅局限于社區(qū)的基礎設施建設

社區(qū)發(fā)展就是為了所有社區(qū)成員的利益所進行的廣泛的改革。社區(qū)發(fā)展是一個更加復雜的過程,雖然物質資源是必要的,但光是物質資源是不夠的。正如Warner指出的,富有的社區(qū)并不總是發(fā)達的社區(qū),

[7]雖然許多貧窮社區(qū)的發(fā)展不好,但是一些非常富有的社區(qū)也是如此。社區(qū)能力既包括社區(qū)可以獲得的

人力的、物質的、財政的和社會的資源,也包括這些資源能夠被動員起來滿足當?shù)厝藗兊男枰哪芰�。這包括社區(qū)中心、診所和娛樂設施的物質資源;同時,它也包括在一個社區(qū)可以獲得的人力資源,例如成員的領導和管理技能以及他們的精力、才能和貢獻。為了使社區(qū)得到發(fā)展,社區(qū)必須有能力動員這些需要鑒定的資源并對社區(qū)自身的需要做出反應。由于意識到社區(qū)能力的重要性,許多國家以建設社區(qū)能力為中心來提高社區(qū)發(fā)展的能力,而不只是投資物質資源。社區(qū)的目的就是要創(chuàng)造條件增強社區(qū)特點,以使社區(qū)做

[8]到發(fā)展、實施和維持有效的社區(qū)計劃。社區(qū)能力建設為社區(qū)發(fā)展創(chuàng)造了條件,但是要求社區(qū)的資產(chǎn)和資

源具有機動性,即社區(qū)能力必須通過將社區(qū)資源應用到一個特殊問題或者是許多問題中來實現(xiàn)。由于社區(qū)能力建設既包括硬件建設(例如,建立健康中心),也包括投資軟件的建設(例如,領導才能的培訓),并且這些資源必須能夠被動員起來滿足當?shù)厝藗兊男枨?因而它必須是一個有基礎的活動[9]。因此,各國在發(fā)展社區(qū)建設方面,都十分重視社區(qū)能力的建設,而不僅僅局限于社區(qū)基礎設施的建設。

三、對我國社區(qū)參與社會管理的啟示

我國已經(jīng)日益重視社區(qū)發(fā)展的作用,許多社會管理的內容都是在社區(qū)的層面上進行的,但是與發(fā)達國家的社區(qū)發(fā)展相比,還有一定的差距,一些發(fā)達國家社區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗是非常值得我們借鑒和參考的。結合我國的國情,本文提出如下建議:

1.堅持以人為本,大力推進和諧社區(qū)建設

這就要高度關注民生,以解決群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益為重點,著力建設發(fā)展社會事業(yè),完善社區(qū)管理。加強對弱勢群體的綜合救助,解決好教育、衛(wèi)生、醫(yī)療等熱點問題。在完善社區(qū)基礎建設,強化服務功能的基礎上,充分發(fā)揮社區(qū)參與和監(jiān)督社會管理,掌握民情民意、理順情緒的作用。不斷增強居

民之間的信任感,增強居民對社區(qū)的認同感和歸屬感,建設開放、包容、發(fā)展的和諧社區(qū)。

2.為社區(qū)組織的健康發(fā)展提供法律保障和穩(wěn)定的資金來源,政府與社區(qū)志愿組織建立合作關系

目前我國社區(qū)自治運行機制還沒有建立起來,社區(qū)組織與政府的相互關系并不是合作的伙伴關系,大部分的社區(qū)組織都是政府主導的,具有半官方性質。社區(qū)組織自治缺乏相應的制度保證,社區(qū)組織的資金來源基本上是依賴于政府,政府對于社區(qū)的管理也是層級制的。應借鑒國外先進的社區(qū)經(jīng)驗,完善社區(qū)自治的運作機制,為社區(qū)的自治提供相應的制度保證。在完善法律、制度的前提下,政府應通過采取招標、委托合同的形式與社區(qū)組織建立合作伙伴關系,與其合作。政府在社會管理的部分領域中負責提供資金、制度、政策的支持,使社區(qū)組織能夠獲得穩(wěn)定的公共資金從而為社區(qū)居民提供良好的服務。

3.不應只重視對于社區(qū)發(fā)展提供物質資源,同時應重視對社區(qū)工作人員的專業(yè)培訓

目前,許多社區(qū)建設都只是停留在建設社區(qū)基礎設施的層面上,認為只有硬件設施才是社區(qū)能力建設的唯一標準,而忽略了軟件的建設。國外社區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗表明,只有為社區(qū)發(fā)展提供專業(yè)的人力資源,才能真正地提高社區(qū)能力,有效地利用社區(qū)的物質資源,因此,應該重視社區(qū)能力建設,注重社區(qū)專業(yè)知識的培養(yǎng),培養(yǎng)專業(yè)社區(qū)工作人才。政府和民政部門應積極開展培養(yǎng)社會工作者的活動,對現(xiàn)在的居民委員會成員進行專業(yè)化、職業(yè)化的培訓,在高校設立社區(qū)發(fā)展工作者和社區(qū)社會工作者組織課程,從而對工作者在其專業(yè)活動方面提供有直接幫助的方法和技能;還可以借鑒國外社區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗,成立諸如英國社區(qū)發(fā)展學習聯(lián)合會的組織,對于社區(qū)發(fā)展組織做定期的培訓指導。

4.結合國情,讓社區(qū)居民通過一定的組織參與到社區(qū)發(fā)展的管理中,真正實現(xiàn)社區(qū)自治

從國外社區(qū)發(fā)展的實踐經(jīng)驗可以看出,社區(qū)發(fā)展的核心目的就是:盡量縮小國家的職能,以公民參與的理論為主軸,從而賦予公民社會民主化和活力化,解決大政府過度負荷的問題,這是政府實現(xiàn)治理理念的一種形式。通過社區(qū)組織的形式,政府、私營部門、非營利組織,應該共同對社會事務進行有效的管理。社區(qū)發(fā)展應該實現(xiàn)更大程度上的自治,而居民參與是社區(qū)發(fā)展的基礎和動力。借鑒國外社區(qū)管理的經(jīng)驗,結合我國的實際國情,建立自主性的參與機制,積極培育和發(fā)展志愿性的社團,如志愿者協(xié)會、老年協(xié)會等等,通過這些社區(qū)組織,增加人們之間的信任,培育社會資本,激發(fā)人們參與社會管理的熱情;同時,探索新的參與途徑及方式,如建立聽證會,開展社區(qū)論壇,使居民有參與社會管理的途徑。

[參 考 文 獻]

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1責任編輯:常延廷2

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