本文關(guān)鍵詞：濟(jì)南市邊緣社區(qū)管理體制研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

城市邊緣社區(qū)管理體制研究?

——以濟(jì)南市為例

高靈芝、胡旭昌、高功敬

（濟(jì)南大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250022）

摘要：在城市化過程中，城市邊緣社區(qū)的管理體制大致上可以劃分為五種類型，即翻牌“村改居”社區(qū)管理體制、實(shí)行股份制改造的村改居社區(qū)管理體制、城中村社區(qū)管理體制、新建社區(qū)管理體制、外來企業(yè)兼并型社區(qū)管理體制，，不同類型的得社區(qū)管理體制的運(yùn)行效果和存在的問題各不相同。政府部門應(yīng)遵循“立足現(xiàn)實(shí)，區(qū)別對待，分類指導(dǎo)，分步實(shí)施”的原則，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會成本、城市化進(jìn)程以及主客觀條件，按輕重緩急，制定近期、中期、遠(yuǎn)期的改革完善規(guī)劃，已先后次序逐步完善城市邊緣社區(qū)管理體制。

關(guān)鍵詞：城市邊緣社區(qū)；管理體制；類型考察；政策建議

一、研究背景與研究的問題

（一）研究背景

20世紀(jì)80年代以來，中國的城市化進(jìn)程加速，城市周邊地帶不斷向外推移，隨著“城鄉(xiāng)結(jié)合部”的邊界不斷地向城市的外圍推進(jìn)，“城鄉(xiāng)結(jié)合部”迅速地被城市入侵——繼替，成為行政區(qū)劃意義上的建成區(qū)——市區(qū)。1987年，濟(jì)南市市區(qū)面積1943平方公里，1989年，市區(qū)面積增至2119平方公里?1? ，2005年市區(qū)面積達(dá)到3257平方公里?2?。18年的時間里市區(qū)面積增加了1314平方公里，比1987年增加了67.63%，這些增長了的市區(qū)面積都是從周邊地區(qū)劃進(jìn)來的。與此同時，城市周邊地帶“村改居”的步伐也很快。到2004年4月底，濟(jì)南市周邊地區(qū)“村改居”的數(shù)量達(dá)到102個（其中84個是2001年以來“村改居”的），占濟(jì)南市社區(qū)居民委員會總數(shù)的25%。

在城市周邊地區(qū)迅速城市化的過程中，不僅重塑著這些地區(qū)的景觀面貌，而且，這些地區(qū)內(nèi)的社區(qū)體制也在經(jīng)歷著結(jié)構(gòu)與重構(gòu)的過程。由于我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)分治體制、相對廉價的地租對低端勞動力的較強(qiáng)吸引力、行政區(qū)劃政策的強(qiáng)制?本文系濟(jì)南市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)研究項(xiàng)目——“濟(jì)南市邊緣社區(qū)管理體制研究”（編號05BSJ26）的部分研究成果.項(xiàng)目負(fù)責(zé)人,高靈芝。

?1?行政區(qū)劃網(wǎng).年4月25日.

?2?濟(jì)南市人民政府網(wǎng).年8月8日.

實(shí)施，導(dǎo)致城市邊緣社區(qū)的規(guī)模、居民構(gòu)成、利益關(guān)系呈現(xiàn)出城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)交雜并行的過渡性特征，社區(qū)所選擇（或形成）的管理體制也處于“八仙過海，各顯神通”的態(tài)勢，由此引發(fā)了很多新情況、新問題，亟待專題研究。否則，將嚴(yán)重影響城市邊緣地帶的穩(wěn)定與發(fā)展，制約城市化的進(jìn)程。因此，研究城市邊緣社區(qū)管理體制具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。

（二）研究思路和研究方法

本研究對城市邊緣社區(qū)的界定依據(jù)三方面的因素：一是地理學(xué)意義上的界定，顧朝林將城市邊緣區(qū)劃分為內(nèi)邊緣帶和外邊緣帶。內(nèi)邊緣帶的城市特征已相當(dāng)明顯并占主要地位,大多數(shù)土地已納入城市規(guī)劃之中,最能反映從城市到農(nóng)村的土地利用變化?3?。本研究中的城市邊緣社區(qū)是顧朝林所說的“城市邊緣區(qū)的內(nèi)邊緣帶”的社區(qū)。二是行政區(qū)劃意義上的界定，就是在行政區(qū)劃上已納入市區(qū)——建成區(qū)的城市邊緣社區(qū)。三是納入城市區(qū)劃時間上的界定，指上個世紀(jì)80年代后半期以來納入城市區(qū)劃的社區(qū)。

城市邊緣社區(qū)具有獨(dú)特的場域個性，其管理體制既區(qū)別于城市中心社區(qū)，也區(qū)別于農(nóng)村社區(qū)，而且，即使同為城市邊緣社區(qū)，由于形成機(jī)制不同、社區(qū)經(jīng)濟(jì)社會背景不同等因素，其管理體制也不是一個樣式。本研究根據(jù)社區(qū)的形成機(jī)制、治理結(jié)構(gòu)、自治組織（村民委員會、居民委員會）的法律屬性、集體資產(chǎn)處置方式等因素，將城市邊緣社區(qū)劃分為五種類型：翻牌“村改居”社區(qū)、實(shí)行股份制改造的村改居社區(qū)、城中村社區(qū)、新建社區(qū)、外來企業(yè)兼并型社區(qū)。

本研究主要探討城市邊緣社區(qū)多種類型的管理體制，主要內(nèi)容包括：第一，濟(jì)南市不同類型的邊緣社區(qū)管理體制現(xiàn)狀描述，其主要觀察節(jié)點(diǎn)是：居民、社區(qū)居民委員會、社區(qū)黨組織、社區(qū)企業(yè)、街道辦事處等；第二，濟(jì)南市各類邊緣社區(qū)管理體制運(yùn)行效果和面臨的主要問題分析；第三，關(guān)于逐步完善城市邊緣社區(qū)管理體制政策建議。

本研究采取實(shí)證研究方法研究問題。采取訪談法和文獻(xiàn)法搜集資料。集中調(diào)查時間是2006年3月—4月，調(diào)查對象有：濟(jì)南市民政局、天橋區(qū)民政局、歷下區(qū)民政局、市中區(qū)民政局、槐蔭區(qū)民政局的有關(guān)負(fù)責(zé)人員，各有關(guān)街道辦事處、居民委員會、村民委員會的負(fù)責(zé)人員，等等。 ?3?顧朝林.中國大城市邊緣區(qū)特性研究.地理學(xué)報.1993(7)

二、濟(jì)南市邊緣社區(qū)管理體制分類考察

（一） “村改居”社區(qū)管理體制

“村改居”是指村民委員會成建制轉(zhuǎn)為居民委員會（簡稱“村改居”）。在濟(jì)南市“村改居”社區(qū)有兩種類型：一是翻牌“村改居”社區(qū)，指的是“村改居”后繼續(xù)延承了原村民委員會管理體制的社區(qū)。這類社區(qū)，不僅繼承了原村民委員會的全部權(quán)力，而且還繼承了包括原村剩余土地在內(nèi)的全部集體資產(chǎn)。翻牌“村改居”社區(qū)名義上已經(jīng)“村改居”，但實(shí)際上并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化，不過是原村民委員會的翻版。甚至有一些社區(qū)“村改居”后，還一直掛著村民委員會的牌子。這類社區(qū)對外交易使用著原村民委員會的公章，換屆選舉時也是按照《村民委員會組織法》組織選舉。二是實(shí)行股份制改造的“村改居”社區(qū)，是指“村改居”后對包括原村土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)進(jìn)行股份量化，根據(jù)村籍、年齡和職務(wù)等條件，將股份配置到人，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，按現(xiàn)代企業(yè)制度組建股份制公司，實(shí)行黨政分開、居企分開的社區(qū)。1980年代末以來，濟(jì)南市共有102個村民委員會成建制改制為居民委員會。其中，屬于翻牌“村改居”的社區(qū)84個，實(shí)行股份制改造的社區(qū)有3個，另外15個“村改居”社區(qū)基本進(jìn)入城市化體系，按照《居民委員會組織法》實(shí)施。

翻牌“村改居”社區(qū)治理的主體主要有黨支部、居民委員會和集體經(jīng)濟(jì)組織。黨支部負(fù)責(zé)社區(qū)的黨務(wù)工作，參與本社區(qū)重大事務(wù)的決策；社區(qū)居民委員會主要負(fù)責(zé)本社區(qū)內(nèi)具有原“村籍”居民的日常公共性和行政性事務(wù)的管理。社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織主要經(jīng)營和管理原村集體資產(chǎn)，并為社區(qū)的公共事務(wù)、公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供經(jīng)費(fèi)等。實(shí)際運(yùn)行中，翻牌“村改居”社區(qū)管理主體普遍呈現(xiàn)出“三位一體”的特征，即三塊牌子，一套人馬，社區(qū)居民委員會、黨支部、集體經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)責(zé)人及其成員交叉兼職，各主體間的職能很難明確分開。翻牌村改居管理體制運(yùn)行中的問題主要有，社區(qū)公共事務(wù)治理“真空”；按“村民自治”規(guī)則治理缺乏合法性；新老居民“兩張皮”?1?；居企不分，集體資產(chǎn)虛置，等等。 實(shí)行股份制改造的“村改居”社區(qū)治理的主體主要有社區(qū)黨委、社區(qū)居民委員會、股份制公司等。黨委負(fù)責(zé)本社區(qū)的黨務(wù)工作，參與本社區(qū)重大社會行政事務(wù)和股份制公司重大問題的決策。社區(qū)居民委員會主要負(fù)責(zé)對本社區(qū)公益事業(yè)和?1?高靈芝，胡旭昌.城市邊緣地帶“村改居”后的“村民自治”研究.重慶社會科學(xué).2005(9).

公共事務(wù)的管理，為社區(qū)居民提供社區(qū)服務(wù)。股份制公司經(jīng)營和管理原村集體資產(chǎn)，承擔(dān)本社區(qū)大部分公共事務(wù)、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)費(fèi)投入、社區(qū)居民委員會的辦公經(jīng)費(fèi)和人員補(bǔ)貼。實(shí)行股份制改造的社區(qū)，較好地解決了原村集體資產(chǎn)虛置和原居民利益難以保障的難題；有利于新老居民融合；初步實(shí)現(xiàn)了居企、黨政分開。但是，在實(shí)踐中這類社區(qū)也存在一些問題：居企分離不徹底；居民對量化資產(chǎn)只分紅不確權(quán)，并且退休后由公司收回，容易造成新的所有權(quán)主體虛置等問題.?2?。

（二）城中村社區(qū)管理體制

本研究中的“城中村”是指在市區(qū)范圍內(nèi)，在地域上已經(jīng)進(jìn)入城市建成區(qū)，但在土地權(quán)屬、行政管理體制等方面仍然保留農(nóng)村體制的行政村聚居村落。目前濟(jì)南市“城中村”共有840多個（不包括天橋區(qū)的桑梓店鎮(zhèn)和大橋鎮(zhèn)），濟(jì)南市各區(qū)都有分布。

“城中村”社區(qū)治理的主體主要有村黨支部、村民委員會和村集體經(jīng)濟(jì)組織�！俺侵写濉鄙鐓^(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織有三種存在形式，一是有獨(dú)立的社區(qū)企業(yè)，但沒有實(shí)行股份制改造。二是沒有獨(dú)立的社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織，由村民委員會管理社區(qū)的土地和其他經(jīng)營活動。三是股份制公司，有3個“城中村”實(shí)行了股份制改造。在有獨(dú)立的社區(qū)企業(yè)和股份制公司的“城中村”社區(qū)，村黨支部負(fù)責(zé)本村的黨務(wù)工作，在村民自治中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心的作用。村民委員會負(fù)責(zé)村級公共事務(wù)和公益事業(yè)等社會事務(wù)管理。村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)村級集體資產(chǎn)的經(jīng)營和管理，為社區(qū)的公共事務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供經(jīng)費(fèi)。在沒有獨(dú)立的社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織的“城中村”社區(qū)，村民委員會同時承擔(dān)社會管理和經(jīng)濟(jì)管理職能。“城中村”管理體制運(yùn)行中的問題主要有村級集體資產(chǎn)處置、管理不規(guī)范，容易滋生經(jīng)濟(jì)腐�。煌恋亻_發(fā)和利用不規(guī)范，加大了未來開發(fā)的成本。

（三）新建社區(qū)管理體制

本研究中的城市邊緣地帶新建社區(qū)是指80年代末期以來，處在城市邊緣區(qū)域范圍內(nèi)、通過商業(yè)性開發(fā)運(yùn)作的、具有比較完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、占地面積較大、由較多人口所構(gòu)成的新型封閉式住宅小區(qū)。目前這些新建社區(qū)在居?2?高靈芝，胡旭昌.“村改居”后集體資產(chǎn)處置的個案剖析——以濟(jì)南市槐蔭區(qū)前屯居為例.長白學(xué)刊.2004(4).

民服務(wù)與管理體制上主要有如下三種類型：第一種是由物業(yè)管理機(jī)構(gòu)管理，沒有建立居民委員會組織；第二種物業(yè)管理機(jī)構(gòu)與居民委員會共同管理；第三種是主要由居民委員會管理。調(diào)查資料顯示，在濟(jì)南市138個新建社區(qū)中，實(shí)行純物業(yè)管理的新建社區(qū)有65個，實(shí)行單一的居民委員會管理的有39個，其余的為物業(yè)管理機(jī)構(gòu)和社區(qū)居民委員會共同管理。

從總體上看，新建社區(qū)的治理主體主要有商業(yè)性的物業(yè)管理公司、業(yè)主委員會、居民委員會以及基層政府（區(qū)與街道）。但實(shí)際上，由于種種原因，新建社區(qū)并不完全具備上述四個完整的治理主體。新建社區(qū)管理體制存在的主要問題是相當(dāng)一部分新建社區(qū)沒有成立居民委員會組織；物業(yè)管理機(jī)構(gòu)、居民委員會和業(yè)主委員會等多個主體之間的職責(zé)權(quán)限不清。

（四）外來企業(yè)兼并型社區(qū)管理體制

外來企業(yè)兼并型社區(qū)是指企業(yè)依法將城市邊緣地帶的一個或數(shù)個村莊成建制地兼并，然后集中連片開發(fā)而建成的社區(qū)。濟(jì)南市區(qū)內(nèi)共有兩個外來企業(yè)兼并型社區(qū)。按居民的構(gòu)成，外來企業(yè)開發(fā)的社區(qū)內(nèi)部分為新居民區(qū)和老居民區(qū)，前者是那些來此購買商品房的居民的聚居區(qū)，后者是本社區(qū)原居民也就是失地農(nóng)民的聚居區(qū)，本研究的外來企業(yè)兼并型社區(qū)管理體制專指原居民也就是失地農(nóng)民的聚居區(qū)。

外來企業(yè)兼并型社區(qū)實(shí)行企業(yè)化管理。社區(qū)治理的主體主要有管理委員會、物業(yè)公司等。管理委員會是企業(yè)設(shè)置的，直接隸屬于企業(yè)，對原居民實(shí)行企業(yè)化管理。管理委員會下設(shè)居管理委員會（原來的村每村設(shè)置一個），負(fù)責(zé)對原居民所居住的社區(qū)的日常管理服務(wù)；物業(yè)公司為社區(qū)居民提供衛(wèi)生保潔、水電維修、治安和生活等方面的服務(wù)。

外來企業(yè)兼并型社區(qū)突破了“國家征地、一次補(bǔ)償、零星出讓”的傳統(tǒng)模式，一定程度上解決了農(nóng)民長期生活及醫(yī)療等社會保障問題，比較順利地促進(jìn)農(nóng)民的市民化和社區(qū)文明化。但是，這一模式也存在不足：在管理體制上帶有企業(yè)辦社會的缺陷；社區(qū)的公共開支、原村民的福利都由企業(yè)供給，這潛伏著一定的社會風(fēng)險。

三、結(jié)論與政策建議

（一）結(jié)論

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