本文關(guān)鍵詞：公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策過程研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

第一節(jié) 公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策過程的邏輯

2014年08月09日19:04 公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策過程研究

    一、影響公民網(wǎng)絡(luò)參與的若干變量

    通過上一章的分析可以看到公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策過程中存在若干具有不同行動目標(biāo)的行動者，這些行動者是直接、間接影響公共政策的變量，而這些變量共同形成了公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策過程的政策網(wǎng)絡(luò)，同時也決定了公民網(wǎng)絡(luò)參與的方式、過程和最終的參與效果。這其中有些變量存在于大多數(shù)的公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策過程案例中，對參與進程起到重要的決定性作用，主導(dǎo)著整個公民參與過程，如網(wǎng)絡(luò)民意、政府態(tài)度，我們把這些變量叫做核心變量。還有一些變量偶爾出現(xiàn)在一些公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策過程的案例中，也對參與進程起到了一定的作用，如政治精英、知識精英、大眾傳媒、民間組織等，我們把這些變量叫做外圍變量。要特別指出的是，在某些事件中，某個外圍變量可能會變得非常重要，成為事件的關(guān)鍵性要素，主導(dǎo)著事件的進程，成為該事件的核心變量。

    （一）核心變量

    1.網(wǎng)絡(luò)民意

    網(wǎng)絡(luò)民意是影響公民網(wǎng)絡(luò)參與的重要變量之一。公民的網(wǎng)絡(luò)參與行為，無論是對社會熱點事件發(fā)表看法和評論，還是對政府制定的公共政策提出意見、建議，或者是通過互聯(lián)網(wǎng)協(xié)助政府部門進行公共管理活動，公民都以不同的方式進行了網(wǎng)絡(luò)民意的表達(dá)。有的時候公民個體的意見偏好借助網(wǎng)絡(luò)的擴散和聚集效應(yīng)形成了較為集中、統(tǒng)一的民意表達(dá)，對政府形成輿論壓力，迫使政府對于公共事件做出回應(yīng)，或是出臺、修改、廢止某項公共政策；有的時候公民以獨立意見個體的形式直接向政府提出意見、建議，發(fā)表自己對公共政策的看法；有的時候?qū)τ谀骋粺狳c問題網(wǎng)民意見產(chǎn)生激烈的沖突，在辯論和批判過程中進入政府視線，得到了政策制定部門的關(guān)注；還有的時候網(wǎng)絡(luò)上的意見被大眾傳媒所捕捉，通過報紙、電視等中介傳遞給政府部門，對政策制定者的決策造成影響。無論是何種具體方式，網(wǎng)絡(luò)民意一定是公民網(wǎng)絡(luò)參與的前提和基礎(chǔ)，公民的網(wǎng)絡(luò)參與建立在網(wǎng)絡(luò)意見表達(dá)之上，更具體地說，公民網(wǎng)絡(luò)參與行為的主要方式就是公民意見和訴求的網(wǎng)絡(luò)表達(dá)。

    2.政府態(tài)度

    雖然公民網(wǎng)絡(luò)參與影響力越發(fā)凸顯，但是必須承認(rèn)的是現(xiàn)階段政府部門仍是我國公共政策最主要的制定者和執(zhí)行者。與網(wǎng)絡(luò)民意相比，政府意志對于政策過程起到?jīng)Q定性作用。這主要有兩方面原因：首先，公民積極的網(wǎng)絡(luò)參與行為需要步入政府視線、得到政府回應(yīng)才有轉(zhuǎn)化為政策議程的可能�？梢钥吹皆诤芏鄷r政類網(wǎng)絡(luò)論壇中，每天充斥著各色各樣的公共話題，這些話題中的大多數(shù)經(jīng)過網(wǎng)民一段時間的討論就會自動銷聲匿跡，沒有得到政府的回應(yīng)。這類話題中有的影響范圍較小，或是屬于突發(fā)的個別現(xiàn)象，不具備普遍意義，未產(chǎn)生較大的社會影響，沒有形成巨大的網(wǎng)絡(luò)輿論或是集中的網(wǎng)絡(luò)民意，更沒有傳遞給政策制定者。也有的情況是雖然政策制定部門從某種渠道收到了網(wǎng)絡(luò)民意的信息，但是由于政策出臺時機不恰當(dāng)、政策方案不成熟等原因未能納入政策議程。而公民的網(wǎng)絡(luò)參與行為只有得到政府回應(yīng)，政府做出相應(yīng)的行政行為時才完成了整個參與過程，否則參與行為就會夭折，沒有收到有效的參與效果。其次，政府對于某一公民網(wǎng)絡(luò)參與事件的態(tài)度是參與效果的決定性因素。當(dāng)政府對某一網(wǎng)絡(luò)參與行為持肯定態(tài)度，認(rèn)為其有利于社會發(fā)展和公共利益的實現(xiàn)，能夠加強政民互動，體現(xiàn)人民當(dāng)家做主的地位，則會以積極的姿態(tài)引導(dǎo)或是回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)參與行為，這有助于產(chǎn)生良好的公民網(wǎng)絡(luò)參與效果，公民與政府容易形成互動與合作的關(guān)系共同致力于社會公共問題的解決。例如政府主動通過網(wǎng)絡(luò)征求公民對于某項政策的意見、建議，或是在微博打拐案例中政府部門對網(wǎng)民的網(wǎng)絡(luò)參與行動給予迅速的回應(yīng)和肯定，并隨之建立配套機制予以大力度的支持，政府的積極作為成為產(chǎn)生良好參與效果的助推器。反之，如果政府對某些公民網(wǎng)絡(luò)參與行為和網(wǎng)絡(luò)民意持否定或不反對不支持的態(tài)度，政府會對網(wǎng)絡(luò)參與行為置之不理，甚至通過自身的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管職能對網(wǎng)絡(luò)民意進行管制和監(jiān)督，大多數(shù)情況下網(wǎng)絡(luò)參與就被扼殺在萌芽之中。

    （二）外圍變量

    1.政治精英

    通過上文的分析可以看到我國政策制定過程是政府為主導(dǎo)的較為封閉的政策模式。而在我國當(dāng)前的政治體制下，政府中的政府精英對于政策過程又起到?jīng)Q定性的作用。各級黨和政府主要領(lǐng)導(dǎo)人的觀點、看法和指令會直接影響或是改變政策過程。我國公共政策中人治色彩較濃的特征在網(wǎng)絡(luò)時代依舊沒有根本改變。因此，在很多情況下某些引起政府密切關(guān)注的網(wǎng)絡(luò)熱點事件首先是進入了政治精英個人的視野，政治精英的意圖進而轉(zhuǎn)化為政府意志，政府隨之做出相應(yīng)的公共決策行為。在很多案例中，我們可以看到政府主要領(lǐng)導(dǎo)與網(wǎng)民的在線交流互動，或是對某個網(wǎng)絡(luò)熱點事件進行回應(yīng)、發(fā)表看法、做出指示，這往往成為事件的轉(zhuǎn)折點�？梢哉f政治精英的態(tài)度對于公民網(wǎng)絡(luò)參與能否達(dá)到理想效果起到關(guān)鍵作用。遺憾的是由于我國政策制定過程，特別是決策環(huán)節(jié)不夠公開透明，在某個公民網(wǎng)絡(luò)參與案例中政治精英個人或是政治精英群體在多大程度上左右了政策進程我們很難進行具體的把握。但可以肯定的是，在公民網(wǎng)絡(luò)參與中政治精英的個人因素起到了巨大的甚至是決定性的作用。在某些案例中可以認(rèn)為政治精英已經(jīng)作為核心變量影響公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策過程的最終效果。

    2.知識精英

    作為知識精英的專家學(xué)者也是公民網(wǎng)絡(luò)參與中經(jīng)常出現(xiàn)的變量之一。在美國學(xué)者丹尼爾·貝爾看來，后工業(yè)社會是一個知識社會，其主要問題是要有足夠的受過訓(xùn)練的具有專業(yè)技能的人才，“科學(xué)家、專業(yè)人員、技術(shù)人員和技術(shù)官員在社會的政治生活中起到主導(dǎo)作用”。在案例中我們看到專家中很多人本身就是政府政策制定的顧問，具有較強的話語權(quán)和影響力，能夠直接或者間接地影響政策過程。有時候他們以獨立的價值判斷和專業(yè)的知識對公民網(wǎng)絡(luò)參與發(fā)表看法，從學(xué)術(shù)的立場出發(fā)，還原事實真相，對事件進行中立的分析，對政府決策提出建議和意見，對政策過程發(fā)揮間接的影響。有時候他們又直接參與到影響政策過程的行動中來，積極發(fā)揮作用促成公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策過程的實現(xiàn)。杜駿飛在研究專家學(xué)者在公共危機事件中起到的作用時將其行為劃分為六種：議程發(fā)起型、議程導(dǎo)向型、議程介入型、議程附和型、議程交鋒型和議程失語型。2003年發(fā)生的孫志剛事件，五名法學(xué)界知名教授便聯(lián)合上書全國人大，最終促成了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的出臺。在微博打拐案例中，知名學(xué)者于建嶸建立了“隨手拍照解救乞討兒童”專題微博，產(chǎn)生了巨大的社會影響，引發(fā)了微博打拐行動的大規(guī)模興起。在這些案例中知識精英的行為屬于議程發(fā)起型或議程導(dǎo)向型，他們往往借助自身的影響力和與政策制定主體的關(guān)系對政策施加直接影響。無疑，政策制定主體對于附加知識精英關(guān)注和參與的網(wǎng)絡(luò)參與行為會給予更多的關(guān)注�？梢哉f，知識精英的支持是公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策過程得以成功的催化劑和助推器。

    3.大眾傳媒

    大眾傳媒和媒體人也是影響公民網(wǎng)絡(luò)參與的一個較為常見的變量。雖然網(wǎng)絡(luò)這種新興媒體在當(dāng)今社會發(fā)展迅猛，大有超越傳統(tǒng)大眾傳媒之勢。但是報紙、電視、廣播等傳統(tǒng)大眾傳媒在對政策的影響力上是網(wǎng)絡(luò)媒體不可比擬的。作為政府喉舌的官方媒體一方面可以直接與政治精英進行溝通，將傳播于互聯(lián)網(wǎng)上的意見傳遞給政策制定者；另一方面政策制定者也利用官方媒體傳遞政策信號或是對網(wǎng)絡(luò)公民參與進行回應(yīng)。在很多網(wǎng)絡(luò)參與的案例中，我們可以看到媒體和媒體人的積極作用。事件首先在網(wǎng)絡(luò)上傳播，隨后傳統(tǒng)大眾傳媒介入，進行大規(guī)模的報道和采訪，事件就會在社會上產(chǎn)生較大范圍的影響，得到各方面關(guān)注，最重要的是媒體推動網(wǎng)絡(luò)事件進入政府的視野。網(wǎng)絡(luò)媒體與大眾傳媒共進推動事件進程成為很多網(wǎng)絡(luò)參與案例的共性。相對于網(wǎng)絡(luò)媒體，大眾傳媒報道觀點更為深入、信息也更為翔實，更利于得到政策制定者的注意和認(rèn)同。因此，大眾傳媒的協(xié)同跟進是網(wǎng)絡(luò)公民參與公共政策的放大器。

    4.民間組織

    公民網(wǎng)絡(luò)參與的興盛離不開公民社會的土壤，而充分發(fā)育的公民社會以活躍著大量的民間組織為前提和特征。雖然我國目前的民間組織發(fā)展尚不充分，規(guī)模和影響力有限，像西方發(fā)達(dá)國家普遍存在的以獨立性利益集團方式影響公共政策的方式并不多見，但是在一些案例中我們已經(jīng)看到國內(nèi)國際民間組織的身影，聽到他們的聲音。在涉及環(huán)保、教育、弱勢群體保護等公益性的領(lǐng)域，民間組織積極投身到網(wǎng)絡(luò)參與公共政策的行動中來。在微博打拐案例中，公益組織“壹基金”較早地加入到支持打拐的行列中來，并承諾給予經(jīng)濟上的資助。在“華南虎”事件中國際動物保護組織對虎照發(fā)表聲明，質(zhì)疑其真實性。雖然目前民間組織對于政策影響力尚不明顯，但隨著我國公民社會的不斷發(fā)育，社團組織肯定會在代表民意、影響政策上承載著更多的功能，發(fā)揮更為重要的作用。

    5.社會知名人士

    公民網(wǎng)絡(luò)參與事件經(jīng)常得到社會知名人士的關(guān)注和支持。這類人士包括企業(yè)家、演藝明星、體育明星等。這類人在社會上有較高的知名度和聲譽，在互聯(lián)網(wǎng)上有較強的影響力和號召力，有的身上還兼具人大代表、政協(xié)委員的政治身份，這增加了其影響公共政策的合法性。熱心于公共問題、為人民群眾謀利益是他們的普遍特點。在微博打拐案例中，全國政協(xié)委員韓紅、濮存昕積極參與微博打拐行動，并在全國政協(xié)會議上進行提案。“釣魚執(zhí)法”案例中，意見領(lǐng)袖韓寒通過個人博客將事件轉(zhuǎn)發(fā)，吸引大量網(wǎng)民關(guān)注，促進了事件在網(wǎng)絡(luò)的迅速傳播。當(dāng)前，知名人士在互聯(lián)網(wǎng)上具有較高人氣，特別是當(dāng)他們開通博客、微博等網(wǎng)絡(luò)工具，會吸引大量網(wǎng)民關(guān)注和支持。實際上他們具有成為網(wǎng)絡(luò)意見領(lǐng)袖的條件，一旦他們對于網(wǎng)絡(luò)事件做出反應(yīng)，發(fā)表自己的意見，就會產(chǎn)生一呼百應(yīng)的效果迅速將網(wǎng)絡(luò)參與擴大，推動事件的深入發(fā)展。

    二、基于“網(wǎng)絡(luò)民意—政府態(tài)度”的參與類型

    在公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策過程中網(wǎng)絡(luò)民意和政府態(tài)度是核心變量，兩者的變化影響著公民網(wǎng)絡(luò)參與的最終效果。政治精英、知識精英、大眾傳媒、民間組織、社會知名人士等外圍變量則起到對事件進程進行催化、加速和放大的作用，與核心變量共同塑造了公民網(wǎng)絡(luò)參與過程。為了更好地剖析公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策過程的內(nèi)在邏輯，本文根據(jù)網(wǎng)絡(luò)民意的強弱和政府支持、默許或反對的態(tài)度，大致將公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策過程劃分為高效型、低效型、倒逼型、孤立型、受阻型和公敵型六種類型。

    （一）高效型

    高效型的參與是指網(wǎng)民對某一公共事件的網(wǎng)絡(luò)參與積極性很強，民意表達(dá)熱烈，在互聯(lián)網(wǎng)上形成了占主導(dǎo)地位的網(wǎng)絡(luò)民意并不斷擴散，在全社會造成了廣泛的影響。在高效型的參與中政府深刻介入網(wǎng)絡(luò)事件，或是對網(wǎng)絡(luò)民意和網(wǎng)民參與的行為表示支持和贊同，或是網(wǎng)絡(luò)參與的發(fā)起主體就是政府本身，如公開征集民意。在這類網(wǎng)絡(luò)參與中政府與網(wǎng)民具有一致或是相容的行動目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上容易建立合作交流的良性互動關(guān)系，通過積極的對話和協(xié)商共同推進公共政策過程，達(dá)到公民參與社會公共事務(wù)的目的，促進公共利益的提升，實現(xiàn)或是接近所謂的善治。高效型的網(wǎng)絡(luò)參與同時會吸引一些外圍變量如媒體、學(xué)者、社會組織等的廣泛關(guān)注，他們會積極參與其中。一方面他們對事件進行報道和評論，擴大其社會影響力，雖然會有些許的批判和建議，但總體上是肯定政府吸納民意的姿態(tài)和公民對公共事務(wù)的積極參與；另一方面他們不僅僅停留在語言上，而是可能落實到自身行動中，成為公民網(wǎng)絡(luò)參與的一份子，共同推動事件的進程。在本書研究的案例中，微博打拐、新拆遷條例意見征集等案例就是屬于這種類型的網(wǎng)絡(luò)參與。網(wǎng)民在政府的直接支持下對公共政策過程施加了積極的影響，整個參與過程較為順利，取得了比較理想的效果。

    （二）低效型

    在低效型的網(wǎng)絡(luò)參與中，政府采取積極支持的態(tài)度鼓勵公民網(wǎng)絡(luò)參與，在很多情況下網(wǎng)絡(luò)參與的發(fā)起主體就是政府本身。而由于種種原因網(wǎng)民對此并不買賬，參與度不高，民意表達(dá)不夠強烈。在這種政府搭臺網(wǎng)民不理的尷尬局面出現(xiàn)的情況下，難以取得較好的參與績效便順理成章。在低效型參與中外圍變量也會出現(xiàn)，大眾媒體會對參與活動展開報道，進行宣傳造勢。學(xué)者、公眾人物等一般會對事件進行分析和評論，特別是會對于公民參與度提出質(zhì)疑。很多政府主導(dǎo)的網(wǎng)上參與項目屬于這類參與類型。出現(xiàn)低效型參與的原因主要有以下幾種可能：第一，政府主觀態(tài)度的假支持。雖然政府發(fā)起網(wǎng)絡(luò)參與活動，但是實際上政府并不是真正想征集民意，而是迫于程序的例行公事，使網(wǎng)絡(luò)參與流于形式主義，至于是否取得良好的效果對政府并不重要。例如北京治堵網(wǎng)絡(luò)意見征集就是這種類型。第二，操作上的失誤。這是指政府主觀上的確有吸納民意的愿望，但是在實際操作中由于工作安排上的失誤導(dǎo)致沒有吸引足夠數(shù)量的網(wǎng)民，導(dǎo)致參與效果不佳。例如宣傳力度不夠、設(shè)置的參與時間過短、參與方式不明確或是較為繁瑣等。第三，參與性質(zhì)決定。某些政府發(fā)起的網(wǎng)絡(luò)參與活動得不到公民廣泛的響應(yīng)是由網(wǎng)絡(luò)參與本身的特性決定的。如與政策相關(guān)的利益群體過窄、政策方案涉及問題專業(yè)性太高等原因。如2011年國務(wù)院法制辦發(fā)起的《氣象設(shè)施和氣象探測環(huán)境保護條例（征求意見稿）》網(wǎng)絡(luò)意見征集由于具有過強的專業(yè)性在全國范圍內(nèi)僅僅吸引了69名網(wǎng)友參與。

    （三）倒逼型

    在倒逼型的參與中，某一事件在互聯(lián)網(wǎng)上引起網(wǎng)民的熱議，網(wǎng)民以極高的熱情對事件發(fā)表看法、提出建議，較大范圍的網(wǎng)絡(luò)輿論和民意構(gòu)成了一個公共輿論場從網(wǎng)絡(luò)中向現(xiàn)實中蔓延。倒逼型網(wǎng)絡(luò)參與雖然不是政府發(fā)起，但是政府對于公民的網(wǎng)絡(luò)參與持默許態(tài)度，這就助長了公民網(wǎng)絡(luò)參與的繼續(xù)高漲。政府在強大網(wǎng)絡(luò)民意的壓力下一般會被迫做出一定的回應(yīng)：或是表明政府態(tài)度，或是表示將持續(xù)發(fā)布最新信息，或是承諾將查清事實真相。在這種類型情況下，外圍變量通常會變得極為活躍，與網(wǎng)民一起對政府施加影響。學(xué)者、媒體、公眾人物和民間組織頻頻發(fā)表自己的看法，支持民意，而政治精英關(guān)鍵時刻的指示或是意見表示也會成為事件加速或者轉(zhuǎn)折的關(guān)鍵點。在強大的網(wǎng)絡(luò)民意推動下，政府被民意倒逼著以較為積極的姿態(tài)與民意對話、合作和協(xié)商，推動事件的進程，甚至促成公共政策的變化，達(dá)成較好的參與效果。倒逼型網(wǎng)絡(luò)參與是最為經(jīng)典與常見的網(wǎng)絡(luò)參與方式，成為我國民眾通過網(wǎng)絡(luò)參與影響政府決策，實現(xiàn)公民參與的成功范式。從2003年的“孫志剛事件”，到近年來“最牛釘子戶”事件、“釣魚執(zhí)法”事件、“鄧玉嬌”案件、“天價香煙”案件、“躲貓貓”事件、“華南虎”事件、“廈門PX”事件等轟動一時的網(wǎng)絡(luò)公共事件都屬于這種類型。

    （四）孤立型

    孤立型的網(wǎng)絡(luò)參與是指在數(shù)量較小的網(wǎng)民范圍內(nèi)對某一公共問題進行討論，但因為種種原因在互聯(lián)網(wǎng)上沒有形成大規(guī)模影響，一些網(wǎng)民對問題提出了自己的觀點、看法，甚至對政府進行了偏好表達(dá)，但由于缺乏大范圍網(wǎng)民的響應(yīng)并沒有得到政府的支持和回應(yīng)。公民的參與行為是否傳遞給政府也無從知曉。一般情況下，在孤立型的網(wǎng)絡(luò)參與中外圍變量出現(xiàn)比較少，僅僅是網(wǎng)絡(luò)上部分網(wǎng)民的眾聲喧嘩，卻曲高和寡，未能真正對公共政策施加影響。如各大時政類BBS上每天出現(xiàn)眾多的議題引發(fā)網(wǎng)民小規(guī)模的討論，但大多數(shù)問題也僅僅停留在版面討論的層面，沒有產(chǎn)生更大范圍的影響。這可能由于兩方面原因造成：第一，話題本身的原因。某些話題由于影響面小、不具有代表性等原因沒有引發(fā)熱烈的討論和轉(zhuǎn)載。或是類似話題已經(jīng)在社會上得到了較為充分的重視，不具備轟動效應(yīng)。如互聯(lián)網(wǎng)上存在大量關(guān)于醫(yī)療、教育、住房等民生問題的討論，如果事件沒有特別吸引人眼球之處很難產(chǎn)生較大的影響。第二，時機尚未成熟。有些網(wǎng)絡(luò)事件和網(wǎng)民參與雖然尚沒有產(chǎn)生較大的反響，引發(fā)政府的關(guān)注。但并不是說這類網(wǎng)絡(luò)參與必然會銷聲匿跡，可能是時機未到，事件處在休眠期。一旦在某些時候出現(xiàn)某個突發(fā)事件或其他原因會使其影響突然擴大，得到網(wǎng)民的迅速響應(yīng)，引發(fā)大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)參與的興起。

    （五）受阻型

    受阻型的網(wǎng)絡(luò)參與是某一焦點事件發(fā)生后，公民網(wǎng)絡(luò)參與積極，討論熱烈，形成了規(guī)模較大的網(wǎng)絡(luò)民意。通過互聯(lián)網(wǎng)的傳播機制使得網(wǎng)絡(luò)民意不斷擴散和放大，產(chǎn)生了較為巨大的社會影響。而政府對于參與行為持否定態(tài)度，會采取如刪帖子、封ID、關(guān)閉站點等管制措施對網(wǎng)絡(luò)參與進行控制，為事件降溫，使網(wǎng)民的參與行為受到巨大的阻礙，直至停止。這種類型中外圍變量一般不會非�；钴S，大眾媒體和專家學(xué)者普遍失語。偶爾公開發(fā)出的少數(shù)評論和分析，一般是站在執(zhí)政黨的立場之上。在公民網(wǎng)絡(luò)參與興起的初期，由于某些政府和官員對網(wǎng)絡(luò)參與認(rèn)識不足，往往會打壓限制公民網(wǎng)絡(luò)參與行為，出現(xiàn)受阻型網(wǎng)絡(luò)參與情況較多。而當(dāng)前由于政府對網(wǎng)絡(luò)參與的認(rèn)識和應(yīng)對能力的提高，這類網(wǎng)絡(luò)參與出現(xiàn)得不多，極少數(shù)的一些影響社會安全穩(wěn)定、與社會倫理道德相悖、受到境外敵對勢力煽動或是直接將矛頭指向國家政權(quán)的網(wǎng)絡(luò)群體**件屬于這種類型。

    （六）公敵型

    公敵型網(wǎng)絡(luò)參與是指在某些特殊情況下，雖然網(wǎng)絡(luò)上有一定的民意表達(dá)，對某一事件進行討論，產(chǎn)生一定范圍的影響，但是沒有得到普遍的認(rèn)同和支持。而政府對這類事件持堅決反對的態(tài)度。媒體、學(xué)者、公眾人物等外圍變量大多數(shù)采取不發(fā)聲的態(tài)度，即便發(fā)表評論也是采取猛烈批判的態(tài)度。在得不到網(wǎng)絡(luò)民意支持又遭到政府控制的情況下這類網(wǎng)絡(luò)參與會成為全民公敵，成為眾矢之的，很難存續(xù)。一般來說，這類參與是境內(nèi)外的敵對分子企圖利用互聯(lián)網(wǎng)破壞我國社會穩(wěn)定大局所策劃的政治陰謀。他們通過操縱一小撮人在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)表反動言論，制造混亂，蠱惑民心，背離了廣大人民的利益，得不到公眾的支持，必須依法追究其責(zé)任。

    三、“自下而上”與“自上而下”的參與機制

    根據(jù)核心變量的不同組合可以將公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策過程劃分為六種主要類型，而從動態(tài)的參與流程看又存在自下而上和自上而下兩種參與機制。

    （一）自下而上的參與機制

    在自下而上的參與機制中，參與的發(fā)起主體是普通網(wǎng)民。互聯(lián)網(wǎng)上形成了強大網(wǎng)絡(luò)民意并沿著自下而上的路徑對政策制定主體施加壓力，試圖對公共政策產(chǎn)生影響。在這種參與機制下，網(wǎng)絡(luò)參與行為的發(fā)端一般是焦點事件的出現(xiàn)，在互聯(lián)網(wǎng)上引發(fā)熱烈討論。通過網(wǎng)絡(luò)大量評論、轉(zhuǎn)帖的方式將信息在網(wǎng)絡(luò)上迅速傳遞，形成一定的網(wǎng)絡(luò)輿論。在這個節(jié)點，受網(wǎng)絡(luò)參與核心變量和外圍變量的影響，自下而上的網(wǎng)絡(luò)參與會沿著兩個不同的方向進一步發(fā)展，產(chǎn)生四種不同類型的網(wǎng)絡(luò)參與。

    當(dāng)網(wǎng)絡(luò)參與能夠吸引大眾傳媒、知識精英或社會組織的關(guān)注，媒體和學(xué)者大幅度的報道和評論會對網(wǎng)絡(luò)輿論進行引導(dǎo)，促使網(wǎng)絡(luò)民意的形成。較為穩(wěn)定、統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)民意和某些政治精英的意圖會對政策制定主體形成一定的壓力，迫使其對事件進行回應(yīng)，逐步產(chǎn)生了倒逼型和受阻型的網(wǎng)絡(luò)參與。在倒逼型的參與中，政府會正面回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)民意，對網(wǎng)民的質(zhì)疑進行解釋和說明，向公眾披露事件真相和調(diào)查結(jié)論。隨后，對事件本身進行進一步的研究和討論，考慮是否建立政策議程，出臺新的公共政策或?qū)ΜF(xiàn)行政策進行修改。當(dāng)新的政策方案出現(xiàn)，公民網(wǎng)絡(luò)參與的目標(biāo)得以實現(xiàn)，達(dá)到了較好的網(wǎng)絡(luò)參與效果，媒體報道和社會關(guān)注度逐步減少，網(wǎng)絡(luò)參與就此停止。在受阻型的網(wǎng)絡(luò)參與中，政府對于網(wǎng)絡(luò)民意導(dǎo)向持否定態(tài)度，會采取一定的措施限制網(wǎng)絡(luò)參與的繼續(xù)進行，采取管制型手段壓制民意，為事件降溫，轉(zhuǎn)移公眾的注意視線，最終使網(wǎng)絡(luò)參與終止，網(wǎng)絡(luò)參與目標(biāo)未能達(dá)成。

    在網(wǎng)絡(luò)輿論形成后的另一個方向上，網(wǎng)絡(luò)輿論沒有引發(fā)大眾傳媒和知識精英的密切關(guān)注，形成網(wǎng)絡(luò)民意，這種情況下會逐步發(fā)展成孤立型和公敵型的網(wǎng)絡(luò)參與。在孤立型參與中，網(wǎng)絡(luò)參與行為影響力較小，沒有步入政府視線，網(wǎng)絡(luò)參與會自動終止。在公敵型的參與中，小規(guī)模的網(wǎng)絡(luò)輿論被政府掌握，政府認(rèn)為其對社會安全穩(wěn)定造成影響，會施加管制措施使網(wǎng)絡(luò)參與被迫停止。

    （二）自上而下的參與機制

    與自下而上參與機制不同，一般來說自上而下的網(wǎng)絡(luò)參與由政府發(fā)起，政府在網(wǎng)絡(luò)參與過程中始終占據(jù)著主導(dǎo)作用，政府鼓勵公民積極參與到政策制定過程中來，達(dá)到公共政策吸收民意的政策目標(biāo)或是政府對公民自發(fā)的參與表示支持并積極引導(dǎo)，實現(xiàn)公民與政府的合作治理。按照公民網(wǎng)絡(luò)參與類型的劃分，高效型、低效型的網(wǎng)絡(luò)參與大致遵循自上而下的參與機制。

    一般來說，自上而下的網(wǎng)絡(luò)參與中政府會主動發(fā)布信息，出臺某項公共政策或是針對某一公共政策征求廣大網(wǎng)民的意見和建議，這客觀上為公民提供了網(wǎng)絡(luò)參與的機會。很多情況下主流媒體會跟進進行報道和宣傳，擴大社會知名度和影響力，力求提升參與度，達(dá)到良好的參與效果。在這個階段，根據(jù)公民參與度的高低產(chǎn)生了高效型和低效型兩種不同的參與類型。高效型的參與中，網(wǎng)民參與積極性很高，這又分為兩種情境：其中一種情境是公民向政策制定主體表達(dá)利益訴求，對公共政策提出各種意見和建議，作為政策制定主體的政府認(rèn)真吸取公民的意見和建議，將合理化的建議采納，對不能采納的建議進行解釋說明，以求完善政策方案；另一種情境是政府與公民在政策過程中展開合作，而政府主管部門對公民參與和官民合作表示支持和贊許，，當(dāng)這種合作利于政策執(zhí)行績效提升，實現(xiàn)更好的公共治理，達(dá)成公民網(wǎng)絡(luò)參與目標(biāo)。而在低效型的參與中，由于主客觀的各種原因公民未能表現(xiàn)出對網(wǎng)絡(luò)參與的積極性，公民參與范圍過窄，參與度較低。雖然政府主動發(fā)起征集網(wǎng)絡(luò)民意的活動，但沒有得到公民的有效響應(yīng)，網(wǎng)絡(luò)參與流于形式，未能達(dá)到較好的參與效果，公民網(wǎng)絡(luò)參與黯然收場。

    （三）兩種參與機制的對比分析

    1.發(fā)起主體不同

    從發(fā)起主體來看，遵循自下而上參與機制的公民網(wǎng)絡(luò)參與發(fā)起主體是普通網(wǎng)民或是社會知名人士等非政策制定主體。一般來說，某個突發(fā)事件或是社會熱點問題的出現(xiàn)是引發(fā)網(wǎng)絡(luò)參與的導(dǎo)火索。事件在互聯(lián)網(wǎng)上引發(fā)關(guān)注，廣大網(wǎng)民積極響應(yīng)，信息在互聯(lián)網(wǎng)中快速傳遞和擴散。有時候在為數(shù)眾多的網(wǎng)民之中會出現(xiàn)若干資深網(wǎng)民或是社會知名人士充當(dāng)意見領(lǐng)袖，對討論和利益表達(dá)的方向進行引導(dǎo)，有意識地加大其對政府和公共政策的影響力。

    而自上而下的網(wǎng)絡(luò)參與發(fā)起主體是政府即政策制定主體。公民在政府的引導(dǎo)下進行有序的網(wǎng)絡(luò)參與。如現(xiàn)階段很多公共政策需要經(jīng)過公開征求意見的環(huán)節(jié)，政府多采取網(wǎng)絡(luò)征求民意的方式，征詢網(wǎng)民的意見和建議。政策制定主體會通過官方渠道如政府網(wǎng)站、電視新聞、報紙或公開發(fā)文等方式發(fā)布網(wǎng)絡(luò)參與信息公告，希望廣泛征求公眾的意見和建議。

    2.參與目標(biāo)不同

    網(wǎng)民自下而上的參與行為有確定的參與目標(biāo)指向。根據(jù)事件的類型不同目標(biāo)可能指向公共政策過程的不同階段。有的指向公共政策議程設(shè)置，針對某一社會問題或現(xiàn)象呼吁政策制定部門出臺、修改政策或是要求公安機關(guān)依法對某個公共問題進行治理；有的指向政策方案制定階段，對政策方案提出疑問，對方案提出建議和意見，希望將民意納入政策方案之中；有的指向公共政策執(zhí)行，針對政府執(zhí)法提出要求，希望規(guī)范執(zhí)法行為，嚴(yán)格依法辦事或是希望實現(xiàn)公民對政策執(zhí)行的參與，與政府合作對公共事務(wù)進行治理；還有的僅僅要求政府做出回應(yīng)，公布事件真相，回答對公眾的質(zhì)疑。

    與自下而上網(wǎng)絡(luò)參與目標(biāo)由網(wǎng)絡(luò)民意確定不同，自上而下的網(wǎng)絡(luò)參與目標(biāo)由政府主導(dǎo)。一般情況下，政府在發(fā)布網(wǎng)絡(luò)參與信息的時候會明確指出參與目標(biāo)，多為廣泛吸納社會各界的意見建議，完善公共政策方案，促進公民參與社會公共事務(wù)等。但在現(xiàn)實的網(wǎng)絡(luò)參與案例中，存在一些政府主導(dǎo)下的公民網(wǎng)絡(luò)參與活動表面上以吸納民意為行動目標(biāo)，但實際上卻僅僅在于履行公開征集民意的程序，在于是否存在公民參與的過程而不是參與效果。這是由于現(xiàn)階段我國公共政策的出臺和修改要經(jīng)過民主程序成為趨勢，而通過網(wǎng)絡(luò)征集民意從形式上履行了程序民主的程序，使政策貌似獲得了民意基礎(chǔ)，增強其自身合法性，但坦率地說這樣的公共政策方案民意含金量明顯不足。

    3.持續(xù)時間不同

    自下而上的網(wǎng)絡(luò)參與持續(xù)時間受到多方面因素的影響，長短差別較大。決定持續(xù)事件的最主要的因素是參與目標(biāo)是否達(dá)成。而政策制定主體的態(tài)度是政策目標(biāo)能否實現(xiàn)的關(guān)鍵。當(dāng)政府主動或者被動的回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)參與，對政策進行了調(diào)整，網(wǎng)絡(luò)參與的目標(biāo)得到一定程度的實現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)參與行為會逐漸降溫直至停止。當(dāng)政府反對公民的網(wǎng)絡(luò)參與，采取一定措施進行管制，網(wǎng)絡(luò)參與受阻，網(wǎng)絡(luò)參與行為也會停止，但是因為參與目標(biāo)沒有達(dá)成，參與行為被認(rèn)為壓制，在一定條件下同樣或者類似的網(wǎng)絡(luò)參與仍會發(fā)生。

    自上而下的網(wǎng)絡(luò)參與有比較確定的參與持續(xù)時間，一般參與的發(fā)起主體會規(guī)定一定期限的參與時間，公民在此時間段內(nèi)進行網(wǎng)絡(luò)參與，隨著時間節(jié)點的到來，參與就此停止。

    4.政府回應(yīng)不同

    自下而上的網(wǎng)絡(luò)參與必須得到政府的有效回應(yīng)才能達(dá)到參與目標(biāo)。政府的回應(yīng)有可能是快速及時的，即便是面對網(wǎng)絡(luò)民意的質(zhì)疑政府也能夠以包容、開放的心態(tài)進行回應(yīng)，進而對公共政策做出調(diào)整，倒逼型網(wǎng)絡(luò)參與就屬于這種情況。政府的回應(yīng)也有可能是遲緩的，不正面回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)民意，甚至對民意進行壓制，對網(wǎng)絡(luò)施加管制。這種情況下網(wǎng)絡(luò)參與會遇到阻力，除非政府態(tài)度有所變化，否則參與很可能無果而終，如受阻型、孤立型的參與。政府還有可能直接否定公民網(wǎng)絡(luò)參與，認(rèn)為這種參與行為危害社會穩(wěn)定大局，對參與施加強硬的管制，如公敵型的參與。

    一般情況下，由于自上而下的網(wǎng)絡(luò)參與是政府發(fā)起，政府會以制度化的形式回應(yīng)、鼓勵和支持公民的參與。政府通常會通過門戶網(wǎng)站發(fā)布信息、領(lǐng)導(dǎo)人講話或發(fā)布正式公告的方式對網(wǎng)絡(luò)參與進行評論，匯總網(wǎng)民的意見建議，闡明政府的立場。政府對網(wǎng)民參與的及時回應(yīng)有助于網(wǎng)民對于自身參與作用的認(rèn)可，利于深化政府與民眾的溝通與合作，擴大網(wǎng)絡(luò)參與面，容易收到良好的參與效果。

    四、公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策過程模型的修復(fù)與拓展

    本書的導(dǎo)論部分建構(gòu)了公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策過程模型，這一模型是對于公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策過程的假設(shè)和預(yù)測。經(jīng)過前文對公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策過程若干代表性案例及政府應(yīng)對的研究，抽象歸納出較為成功的公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策過程各個階段的一般模型，修復(fù)和拓展了導(dǎo)論中所建構(gòu)的過程模型。需要指出的是，這一模型是筆者考察了有限的案例而得出，而網(wǎng)絡(luò)參與發(fā)展日新月異，該模型是否能適合和解釋其他案例，還有待進一步的考證。

    （一）公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策議程模型

    公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策議程模型說明的是公民網(wǎng)絡(luò)參與成功影響政策議程的過程。一般來說，公民網(wǎng)絡(luò)參與政策議程由網(wǎng)民發(fā)起，網(wǎng)絡(luò)民意逐步傳遞給政府，政府在強大民意面前對公共政策做出調(diào)整，建立新的政策議程。因此該模型遵循自下而上的參與機制，大致屬于前文劃分的倒逼型參與。該類型網(wǎng)絡(luò)參與主要路徑是網(wǎng)絡(luò)論壇、微博等容易在短時間內(nèi)引發(fā)網(wǎng)民關(guān)注，較快形成網(wǎng)絡(luò)民意的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用。

    具體來說，焦點事件的發(fā)生往往是網(wǎng)絡(luò)參與的觸發(fā)點。公共危機事件或是發(fā)生在互聯(lián)網(wǎng)上，或是在互聯(lián)網(wǎng)上首次披露，極短時間內(nèi)引發(fā)網(wǎng)民熱議，成為互聯(lián)網(wǎng)關(guān)注的焦點。普通網(wǎng)民、媒體、專家學(xué)者、社會知名人士等網(wǎng)絡(luò)參與主體紛紛發(fā)表看法，逐步形成網(wǎng)絡(luò)民意，并向政府提出訴求。政府相關(guān)部門在網(wǎng)絡(luò)民意乃至全社會輿論壓力下正面對事件做出回應(yīng)。此時，為了達(dá)到不同的目標(biāo)，網(wǎng)民與政府部門往往開始了博弈過程。網(wǎng)民要求政府對事件合理處置，滿足公民利益訴求，調(diào)整或出臺公共政策，杜絕類似事件的重演。政府希望盡快緩和事件帶來的不利影響，平息輿論。經(jīng)過一次或多次的博弈和妥協(xié)，事件最終會得到解決。此時，輿論會漸漸平息，事件淡出互聯(lián)網(wǎng)關(guān)注的焦點。而事件帶來的后續(xù)影響是公民的呼吁事實上已經(jīng)建立了公眾議程，使政府開始進入政策醞釀期。經(jīng)過一段時間的政策準(zhǔn)備，在事件過后的某個時間，政府會出臺針對解決該事件暴露出問題的公共政策。此時，公民網(wǎng)絡(luò)參與政策議程的過程終結(jié)，實現(xiàn)了參與目標(biāo)。

    （二）公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策方案模型

    公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策方案模型說明的是公民網(wǎng)絡(luò)參與成功影響政策方案的過程。一般來說，選擇中的政策方案公民網(wǎng)絡(luò)參與由政府發(fā)起，得到廣大網(wǎng)民的響應(yīng)，對政策主體制定的公共政策草案提出意見和建議，政府收集并吸納公民建議，進一步完善政策方案。因此該網(wǎng)絡(luò)參與模型遵循自上而下參與機制，大致屬于前文劃分的高效型參與。公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策方案的主要方式為政府將政策草案通常是某項政策的征求意見稿公布在政府的門戶網(wǎng)站并公布網(wǎng)民參與方式，因此這類參與的主要路徑是政府網(wǎng)站。

    具體來說，政府要出臺某項公共政策，特別是與廣大人民群眾利益密切相關(guān)的政策前，需要對政策草案廣泛征集民意。一般來說，政府將公共政策征求意見的公告在門戶網(wǎng)站公布，經(jīng)過新聞媒體的報道和輿論造勢吸引廣大網(wǎng)民對公共政策發(fā)表看法。意見征集過程中，媒體會邀請專家學(xué)者對政策本身及民意征集活動進行評論，進一步擴大征集活動的知名度。政府在征集中會不定時地向社會公布征集進展和網(wǎng)民的主要意見傾向，甚至對同一政策方案多次開展征集活動。社會意見和建議的收集和反饋過程可以看作政府與公民對政策方案的協(xié)商。征集結(jié)束后，政府對征集情況做出說明，指出政策草案的哪些方面需要修改，吸納了哪些網(wǎng)民的意見。最終，經(jīng)過進一步完善的政策方案出臺發(fā)生效力，公民網(wǎng)絡(luò)參與政策方案的過程終結(jié)，實現(xiàn)了影響政策方案的網(wǎng)絡(luò)參與目標(biāo)。

    （三）公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策執(zhí)行模型

    公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策執(zhí)行模型說明的是公民網(wǎng)絡(luò)參與成功影響公共政策執(zhí)行的過程。一般來說，公民網(wǎng)絡(luò)參與政策執(zhí)行肇始于政府某個或某些公共政策的公布。在政策執(zhí)行過程中政府吸納公民力量參與公共管理活動，達(dá)到了良好的治理效果。因此這種參與遵循自上而下的參與機制，大致屬于前文中劃分的高效型參與。目前來看，這類的網(wǎng)絡(luò)參與不多，微博打拐案是為數(shù)不多的典型案例。主要的參與路徑是具有強大的信息傳遞和擴散功能的微博，其他網(wǎng)絡(luò)工具是否能成為公民網(wǎng)絡(luò)參與政策執(zhí)行的路徑尚不得而知。

    具體來說，政府一個或一組政策的推出是公民網(wǎng)絡(luò)參與政策執(zhí)行的起點。政策出臺后，網(wǎng)民自發(fā)地積極參與其中，與政策執(zhí)行主體政府展開合作，共同從事社會公共管理活動。目前來看，由于沒有執(zhí)法權(quán)，網(wǎng)民在政策執(zhí)行中承擔(dān)的角色主要是提供信息，對政府的執(zhí)行提供幫助。一般來說，網(wǎng)民與政府的合作先在小范圍內(nèi)進行，并逐步引發(fā)社會的關(guān)注。這時，政府主管部門會對這種官民合作表明立場。當(dāng)?shù)玫焦俜街С郑c網(wǎng)民的合作會進一步擴大，達(dá)到或是接近合作治理的理想公共管理模式。此時，公民網(wǎng)絡(luò)參與政策執(zhí)行的過程終止，參與目標(biāo)實現(xiàn)。

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  本文關(guān)鍵詞：公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策過程研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。