本文關(guān)鍵詞：公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策過程研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

第一節(jié) 公民網(wǎng)絡(luò)參與的雙重效應(yīng)

2014年08月09日19:04 公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策過程研究

    一、公民網(wǎng)絡(luò)參與對政府管理構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)

    （一）公民網(wǎng)絡(luò)參與沖擊政府行政理念

    長期以來，受到封建政治傳統(tǒng)和建國后斯大林模式的影響，我國政府及很多政府官員形成了較為頑固的政府行政理念。隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，這些傳統(tǒng)行政理念越發(fā)不能適應(yīng)當(dāng)前公共管理和社會治理的需要。在西方，新公共管理、新公共服務(wù)、整體性治理等政府改革運動風(fēng)起云涌。我國政府也適時地提出了建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)。但是，整體看來我國政府并沒有擺脫傳統(tǒng)行政理念的束縛，缺乏對政府權(quán)力來源和服務(wù)目標(biāo)的認(rèn)識。而網(wǎng)絡(luò)參與的興起極大地沖擊了傳統(tǒng)政府行政理念，迫使政府改變固化的思維方式，加速其向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。

    首先，網(wǎng)絡(luò)參與沖擊政府社會管制理念。管制理念意味著“政府的行政權(quán)力要滲透到社會生活的各個角落，使人們社會生活的各個方面都處于行政權(quán)力的嚴(yán)格控制之下，很少有自主行動的余地”。管制型政府得以運行的基礎(chǔ)是權(quán)力的高度集中、政府能力的無限和政府對信息的壟斷。在互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)生之前，在我國管制型政府的這三大基礎(chǔ)比較牢固。但是網(wǎng)絡(luò)參與的興起，管制型政府賴以生存的土壤發(fā)生了變化：公民通過互聯(lián)網(wǎng)上的民意表達(dá)挑戰(zhàn)政府權(quán)威，網(wǎng)絡(luò)民意的聚集產(chǎn)生了足以與政府抗衡的社會力量，消解了原本高度集中在政府手中的公共權(quán)力；在信息時代，社會公共事務(wù)呈幾何級增長，在社會治理中全能政府將不復(fù)存在，政府失敗隨處可見。想實現(xiàn)“善治”的目標(biāo)，政府必須與公民和社會進(jìn)行合作，使公共管理吸納公民參與；互聯(lián)網(wǎng)上信息傳播的方式徹底打破了政府的信息壟斷，當(dāng)公共事件或政治社會焦點問題產(chǎn)生，信息會迅速在互聯(lián)網(wǎng)上擴(kuò)散，為了避免社會的猜疑和恐慌，政府不得不將信息向全社會公開。

    其次，網(wǎng)絡(luò)參與沖擊政府為民做主理念。中國傳統(tǒng)政治文化中對好官的定義是能夠為民做主，為民做主也就成為幾千年民眾的政治期盼。中華人民共和國成立后，黨和政府也主張各級官員為民做主，這成為政府工作的慣性思維，以至于民間流傳著“當(dāng)官不為民做主，不如回家賣紅薯”的俗語�；ヂ�(lián)網(wǎng)興起后，民眾不再滿足于得到清官、好官的眷顧為自己做主，而是更加追求在公共事務(wù)中自身的主體地位。網(wǎng)絡(luò)參與帶給公民親身參與、親自體驗的現(xiàn)場感，使政治與公共管理不再是與民眾自身相距遙遠(yuǎn)的精英活動，而是民眾能夠親自融入的與政府的交流互動。這種追求個人偏好的表達(dá)和行動要求政府改變?yōu)槊褡鲋鞯乃季S慣性，不需要也不可能像從前那樣事事替老百姓決定。民眾需要的是在一定范圍內(nèi)和條件下的自治，這種自治以意見表達(dá)為先導(dǎo)，而互聯(lián)網(wǎng)和網(wǎng)絡(luò)參與成為了公民真正意義上自己當(dāng)家做主的最佳渠道。

    第三，網(wǎng)絡(luò)參與沖擊政府“官本位”理念�！肮俦疚弧笔侵袊鴰浊陙硇纬闪朔饨ㄕ蝺r值觀�！肮俦疚弧笔侵竾业纳鐣䞍r值觀由“官”來衡量，價值的大小由官的大小決定。**同志曾深刻地指出：“所謂‘官本位’，就是一切以官為本，一切為了做官。”在“官本位”思想的影響下，我國政府乃至全社會形成了一系列“官本位”政治產(chǎn)物：如嚴(yán)密的等級制度、下級對上級的服從和諂媚、以官的等級衡量人的社會地位和社會價值、民眾對官的畏懼心理與渴望做官的心理并存等等。可以說，“官本位”思想在我國是根深蒂固的，但是網(wǎng)絡(luò)卻悄悄侵蝕著“官本位”的根基。在互聯(lián)網(wǎng)上，人的社會地位和種種符號被隱匿，網(wǎng)絡(luò)社會真正實現(xiàn)了人人平等。無論是普通民眾還是政府官員都以網(wǎng)民的身份平等對話，沒有等級之分。在互聯(lián)網(wǎng)上，網(wǎng)民可以直接向政府或者官員進(jìn)行意見表達(dá)，草根政治的特點初步顯現(xiàn)。公務(wù)員和許多領(lǐng)導(dǎo)干部也一改平日高高在上的官方形象，以網(wǎng)民的身份與民眾進(jìn)行交流，以聆聽者的心態(tài)對待民眾的利益訴求，這無疑實現(xiàn)了對傳統(tǒng)“官本位”思想下的政治形態(tài)的突破。

    （二）公民網(wǎng)絡(luò)參與揭露官員行為不檢

    官員的行為不檢是政黨和國家發(fā)展的毒瘤。貪污**、作風(fēng)腐化等官員道德問題一直是社會關(guān)注的焦點，也是黨和政府明確懲治的對象。中國的反**力度不可謂不嚴(yán)厲，每年都有一大批貪官落馬；但中國的**問題不可謂不嚴(yán)峻，各行各類**行為仍層出不窮，可謂“前腐后繼”。傳統(tǒng)的反**措施主要依靠自上而下的查處，寄希望于道德的教化對官員施加影響。以體制內(nèi)監(jiān)督為主，社會監(jiān)督明顯不足，這種制度缺失是腐化分子得以猖狂的重要原因。許多貪官抱著“天高皇帝遠(yuǎn)”的心態(tài)，僥幸自己是“漏網(wǎng)之魚”。

    然而，互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)徹底粉碎了腐壞分子的癡心妄想。網(wǎng)絡(luò)反腐成為當(dāng)前治理**的一大利器。據(jù)《中國青年報》社會調(diào)查中心進(jìn)行的一項在線調(diào)查顯示，71.5%的人表示自己“會參與反腐”，而“網(wǎng)絡(luò)曝光”成為公眾最愿意選擇的反腐渠道。借助網(wǎng)絡(luò)龐大的信息搜索和傳播能力，官員的任何不檢行為都有可能立刻在互聯(lián)網(wǎng)上曝光，并引發(fā)網(wǎng)絡(luò)和全社會的高度關(guān)注，數(shù)量龐大的網(wǎng)民群體可以搜集到**分子較多的**證據(jù)，為紀(jì)檢監(jiān)察部門提供辦案線索和案件來源。近年來，因被網(wǎng)民在互聯(lián)網(wǎng)上揭發(fā)而落馬的官員層出不窮。2008年2月，徐州市泉山區(qū)委書記董鋒被網(wǎng)絡(luò)論壇以“全國最荒淫無恥的區(qū)委書記和全國最牛的黑惡勢力”為題，曝光其“一夫二妻”的劣行。遭到網(wǎng)上舉報后，董鋒先被免職，后因情婦受賄案遭逮捕。2008年9月，溫州市鹿城區(qū)原區(qū)委書記楊湘洪在歐洲考察結(jié)束之際以腰椎病痛很嚴(yán)重，需臥床靜養(yǎng)不宜乘機(jī)為由，滯留法國。網(wǎng)絡(luò)爆料其治病是假，借機(jī)潛逃是真。隨后楊湘洪被開除黨籍、開除公職。2008年10月，有網(wǎng)友爆料，一位自稱北京來的高官的中年男子在深圳市某酒樓猥褻一名11歲女孩子，帖子發(fā)后立刻引起社會廣泛關(guān)注。經(jīng)人肉搜索，網(wǎng)友稱這名男子時任深圳海事局黨組書記、副局長林嘉祥。在事件發(fā)生兩天后，深圳海事局緊急召開新聞發(fā)布會，宣布林嘉祥已被停職。2009年初，江蘇省南京市江寧區(qū)房產(chǎn)局原局長周久耕因?qū)γ襟w發(fā)表“將查處低于成本價賣房的開發(fā)商”的不當(dāng)言論，引發(fā)以網(wǎng)友關(guān)注，經(jīng)“人肉搜索”曝出其抽1500元一條的天價香煙，戴名表、開名車等問題，引起社會輿論極大關(guān)注，2009年10月10日，江蘇省南京市中級人民法院判決周久耕犯受賄罪，判處有期徒刑11年。2010年2月28日，廣西煙草系統(tǒng)干部韓峰的日記在網(wǎng)上廣為流傳。該日記記載了韓峰與多名女下屬、同事**，收受賄賂等內(nèi)容，被稱為新的“官場現(xiàn)形記”。2010年3月13日廣西自治區(qū)檢察院批準(zhǔn)對韓峰進(jìn)行逮捕。2011年6月，江蘇省常州溧陽市衛(wèi)生局原局長謝志強將他在微博上約美女開房的“**”消息“直播”，遭眾網(wǎng)友“圍觀”引發(fā)轟動。在網(wǎng)絡(luò)輿論的壓力下，“開房局長”主動向當(dāng)?shù)丶o(jì)檢部門“自首”，說明情況。目前他已被撤銷溧陽市衛(wèi)生局黨委委員、副書記和局長職務(wù)。

    通過分析近年來的案例不難發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)反腐所爆發(fā)出的強大輿論監(jiān)督力量對**分子起到了巨大的威懾作用，網(wǎng)絡(luò)反腐也得到了黨和政府的支持與肯定。黨的十七屆四中全會通過的《**中央關(guān)于加強和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》明確規(guī)定：“健全反腐倡廉網(wǎng)絡(luò)舉報和受理機(jī)制、網(wǎng)絡(luò)信息收集和處置機(jī)制。”網(wǎng)絡(luò)反腐已經(jīng)成為當(dāng)前反**工作的一大突破口，可以說在網(wǎng)絡(luò)時代**分子再也無法高枕無憂，互聯(lián)網(wǎng)和公民的網(wǎng)絡(luò)反腐行動徹底改變了中國反**的戰(zhàn)略格局。

    （三）公民網(wǎng)絡(luò)參與質(zhì)疑政府政策績效

    政府政策績效的好壞取決于公共政策制定和執(zhí)行是否有利于實現(xiàn)社會公共利益，對社會發(fā)展能否產(chǎn)生積極作用。政府績效評判的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該由民眾決策，績效評估應(yīng)當(dāng)吸納民眾參與。正如**總書記所說：“人民滿不滿意是工作的最高標(biāo)準(zhǔn)。”雖然目前我國政府績效評估中尚未廣泛地吸納公民參與，而多采取政府內(nèi)部評估的方式，但是民眾對于政府行為和公共政策合理性卻越發(fā)關(guān)注。在互聯(lián)網(wǎng)上越來越多的網(wǎng)民對政府行為發(fā)表各種各樣的看法，其中很大一部分是不滿和質(zhì)疑。面對當(dāng)前洶涌的網(wǎng)絡(luò)參與，政府決策必須慎重考慮是否順從民意，政府執(zhí)法必須嚴(yán)格限制在法定的框架之內(nèi)。無所不能的互聯(lián)網(wǎng)使政府的一切行為都暴露在公眾的視野之內(nèi)，政府的任何行為失當(dāng)都可能在互聯(lián)網(wǎng)上引發(fā)大規(guī)模質(zhì)疑和責(zé)難。

    首先，網(wǎng)絡(luò)參與質(zhì)疑政府決策的合理性�？茖W(xué)合理是政府決策的基本要求。合理的決策要求以公共利益最大化為價值取向，與社會發(fā)展要求相一致。但在政府決策中，“拍腦袋”決策、“GDP”至上、“政績工程”、“一把手”獨斷拍板等決策方式導(dǎo)致很多既不科學(xué)也不合理的決策付諸實際。在“廈門PX”事件中，面對已經(jīng)得到國務(wù)院批復(fù)的重大決策，從普通民眾到政協(xié)委員，從學(xué)者到大眾傳媒，為了保護(hù)廈門的生態(tài)環(huán)境通過網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)實的多種途徑向政府提出反對意見，表達(dá)了民眾對政府片面追求經(jīng)濟(jì)利益而不惜犧牲生態(tài)環(huán)境代價的不滿和憤慨，最終成功地使政府改變決策，將項目遷址。2009年杭州實施公車改革，其要求是除公、檢、法以外，市局(副廳)級以下一律取消專車，大部分公車都向社會公開拍賣，讓公車回歸“工作車”的本色。如此大規(guī)模、高級別的“車改”在全國尚屬首例。與此同時杭州采取發(fā)放“車貼”的替代政策，“車貼”根據(jù)級別分9檔，最低每月300元，局級干部2600元。這引發(fā)了網(wǎng)民的大量質(zhì)疑，擔(dān)心因此造成車貼到手公車照用，“公車贖買”等更大的**，還有網(wǎng)民計算局級干部每天的車貼超過120元，明顯偏高。尚且不論杭州這次公車改革是否成功，單就其引發(fā)的社會關(guān)注和質(zhì)疑來說，就是對政府權(quán)力的極大制約，在網(wǎng)民的視線范圍內(nèi)，包括公車改革在內(nèi)的種種公共政策的合理性必須經(jīng)受住網(wǎng)民的拷問。

    其次，網(wǎng)絡(luò)參與質(zhì)疑政策執(zhí)行的有效性。政策執(zhí)行是一項政策付諸實施的過程。威爾遜認(rèn)為，執(zhí)行一項政策比制定一項政策困難得多。當(dāng)前我國政策執(zhí)行中也存在著諸多問題。“上有政策、下有對策”的現(xiàn)象仍廣泛存在，基層執(zhí)法人員在政策執(zhí)行中往往偏離了政策制定初衷，造成政策執(zhí)行“走樣”。2007年“史上最牛釘子戶”引發(fā)網(wǎng)民關(guān)注，在對政府強拆行為聲討的同時引發(fā)對我國拆遷政策合理性的深度思考。2009年發(fā)生的“躲貓貓”事件中網(wǎng)民對政府做出的死因解釋進(jìn)行猛烈抨擊，這背后折射出的是我國看守所管理制度上的種種弊端。2011年6月一位網(wǎng)民在天涯社區(qū)發(fā)帖直指貴州公務(wù)員招考辦事效率低下、考試時間沒有明確安排、筆試完兩個月不安排面試、招考過程不透明等問題。4天后，貴州省省長趙克志做出了回復(fù)，表示盡快整改。2010年發(fā)生在上海的“釣魚執(zhí)法”事件引發(fā)網(wǎng)友和社會熱議，政府獎勵舉報黑車的良性政策初衷卻形成了設(shè)圈套坑害好人的惡性政策結(jié)果，引起政府和全社會對規(guī)范基層執(zhí)法人員執(zhí)法行為的關(guān)注。

    （四）公民網(wǎng)絡(luò)參與考驗政府治理能力

    政府治理能力是政府在處理國家事務(wù)和進(jìn)行社會公共管理活動中體現(xiàn)的能力。政府治理能力所要達(dá)到的最高境界是善治。從內(nèi)容上看，政府治理能力包含政府政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會治理能力；從過程上看，，包含決策、執(zhí)行以及監(jiān)督能力；從職能上看，則包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)能力。網(wǎng)絡(luò)參與的出現(xiàn)使公民在社會公共事務(wù)中的力量和話語權(quán)得以彰顯，公民不再是社會治理的接受者，而以主人的姿態(tài)審視政府種種社會治理行動。網(wǎng)絡(luò)參與對政府治理能力構(gòu)成了極大挑戰(zhàn)，要求政府在公共服務(wù)、社會控制、矛盾協(xié)調(diào)、危機(jī)處理等方面改變傳統(tǒng)的社會治理方式，更加接近“經(jīng)濟(jì)、效率、效能”的治理目標(biāo)。

    首先，網(wǎng)絡(luò)參與考驗政府公共服務(wù)能力。提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是政府的職能所在。長期以來，我國政府過度重視履行經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能，忽視提高公共服務(wù)質(zhì)量。當(dāng)前，人民對公共服務(wù)和公共產(chǎn)品日益增長的需要與政府較為落后的公共服務(wù)提供上產(chǎn)生了較為深刻的矛盾�；ヂ�(lián)網(wǎng)上網(wǎng)民對教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等政府公共服務(wù)的質(zhì)疑之聲不絕于耳。2006年發(fā)生在哈爾濱的天價醫(yī)療費震驚了全社會，哈醫(yī)大二院對僅僅住院82天的患者收取130余萬元醫(yī)療費引發(fā)了民眾大規(guī)模指責(zé)，同時暴露出政府在醫(yī)療服務(wù)監(jiān)管中缺位嚴(yán)重，造成了醫(yī)療行業(yè)亂收費、老百姓看病難等公共服務(wù)難題。2011年發(fā)生在甘肅省的校車事故導(dǎo)致21名兒童死亡。一時間校車安全問題引發(fā)網(wǎng)民和全社會的密切關(guān)注。新聞媒體對發(fā)生在各地的校車安全隱患頻頻報道，政府采取應(yīng)急措施，立即啟動校車安全方面立法�；ヂ�(lián)網(wǎng)上許多網(wǎng)友反思校車安全事件頻發(fā)背后是我國當(dāng)前農(nóng)村教育體制的種種弊端，與城市兒童相比農(nóng)村兒童沒有得到平等的受教育權(quán)利，政府在教育資源分配上嚴(yán)重不公。

    其次，網(wǎng)絡(luò)參與考驗政府危機(jī)管理能力。政府危機(jī)管理是指政府對沒有預(yù)料到的對社會公共安全和公共利益造成重大威脅事件的管理。這些危機(jī)事件大多屬于突發(fā)公共安全事件，如自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、重大社會安全事件等。在互聯(lián)網(wǎng)時代，突發(fā)公共安全事件發(fā)生后會在極短的時間內(nèi)出現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)上，并迅速傳播，在社會引起極大反響。廣大網(wǎng)民對事件的持續(xù)關(guān)注、評論甚至猜測對政府危機(jī)管理能力帶來了巨大的挑戰(zhàn)。2011年7月23日溫州動車追尾事件后，互聯(lián)網(wǎng)上對于事件的關(guān)注持續(xù)升溫，并占據(jù)著事件發(fā)生后若干時間內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)關(guān)注話題的中心。網(wǎng)民要求政府持續(xù)發(fā)布事件最新進(jìn)展，迅速查明事件原因和責(zé)任，向社會公布處理結(jié)果。雖然政府在第一時間就公布了事件的最新情況，包括政務(wù)微博在內(nèi)的各類媒體持續(xù)報道，但網(wǎng)民對于政府的種種處理方式仍產(chǎn)生較大質(zhì)疑，互聯(lián)網(wǎng)上充斥著各種不同的觀點，對政府構(gòu)成巨大的壓力。

    二、公民網(wǎng)絡(luò)參與對政府管理發(fā)揮積極作用

    （一）公民網(wǎng)絡(luò)參與拓展公共政策信息基礎(chǔ)

    在當(dāng)今社會，政府公共決策依賴于廣泛的信息采集和信息處理，公共政策的效率在很大程度上取決于對內(nèi)外部環(huán)境的了解和對內(nèi)外資源信息的掌握程度，掌握的信息越完全、越及時、越準(zhǔn)確，制定公共政策的效率就越高，執(zhí)行政策也越容易，反之亦然。也就是說，制定公共政策的效率同信息掌握程度有著正相關(guān)關(guān)系。公民網(wǎng)絡(luò)參與從根本上打破了政府對于政策信息的壟斷，使政策信息在公民與政府間可以自由、快速地流動，公民網(wǎng)絡(luò)參與可以使政府獲取關(guān)于公共政策大量的未知信息，了解公民對于公共政策議程設(shè)置、政策方案制定和政策執(zhí)行等方面的看法和意見，擴(kuò)大了決策的信息基礎(chǔ)和民意基礎(chǔ)，極大地提升了決策效率。

    對于中國這樣各地區(qū)發(fā)展不平衡、公共決策越發(fā)復(fù)雜化的國家來說，政策信息就更顯得格外重要。傳統(tǒng)的信息采集和處理方式以政府為主導(dǎo)，信息收集不全面，信息高度壟斷在政府手中，公眾與政府間信息不對稱。在這種情況下，公共政策效率不高，難以滿足公眾的需求。**總書記在紀(jì)念黨的十一屆三中全會召開30周年大會上提出，“把人民擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)作為制定各項方針政策的出發(fā)點和落腳點”，要求“問政于民、問需于民、問計于民”。公共決策要尊重民意、匯集民智、切實體現(xiàn)公共的意志、愿望和利益。這就要求政府在公共決策尤其是做出重大決策時，要充分體察民情社意，廣泛地收集輿情信息，科學(xué)謹(jǐn)慎地甄別信息。我國政府主導(dǎo)下的信息收集主要依靠各級人大代表、政府中負(fù)責(zé)社會輿情的部門和各級各類傳統(tǒng)大眾傳媒等，而它們多多少少受到行政系統(tǒng)的制約和影響，同時缺乏可靠的制度保障，主要發(fā)揮著“上情下達(dá)”的功能，“下情上達(dá)”功能則難以有效實現(xiàn)。而通過公民網(wǎng)絡(luò)參與可以向政府提供來自民眾“原汁原味”的真實想法和利益訴求，以最方便、快捷、廉價的方式為各級政府決策提供海量的政策信息，促進(jìn)決策效率的提升。黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人、各省市主要負(fù)責(zé)人曾多次與網(wǎng)友在線交流，中央和地方有關(guān)部門工作人員每天也會從網(wǎng)上搜集重要信息，以供領(lǐng)導(dǎo)人參考。這些政府實踐說明在信息化時代，網(wǎng)絡(luò)民意已成為政府政策制定的必要信息來源。

    （二）公民網(wǎng)絡(luò)參與擴(kuò)大公共政策議程來源

    政策議程設(shè)置是公共政策過程的首要階段。一個完整的政策過程需要經(jīng)歷公眾議程和政府議程兩個階段，經(jīng)過公民對于公共問題的討論，進(jìn)行利益表達(dá)，進(jìn)而向政府提出解決問題的意見和建議。但在實際的政策體系運行中，公眾議程的設(shè)立環(huán)節(jié)較為薄弱。美國公共政策學(xué)者瓊斯和馬休斯從政府和私人兩種政策主體出發(fā)，將提出公共政策問題的方式區(qū)分為私人主動、政府主動、兩者都主動、兩者都不主動四類。他們認(rèn)為，一般來說在政策過程中，公民總是消極的、被動的政策遵從者，傳統(tǒng)的媒體在很大程度上也只是政策尋求合法性的工具。特別是在精英決策模型中，公民常常被看作淡漠無知、自私消極的烏合之眾，他們組織上缺乏嚴(yán)密性，政治上缺乏自覺性，也不能表達(dá)自己的利益和要求，因而公共決策所反映的只是精英集團(tuán)的價值觀念和價值偏好。

    互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)為建立更為完善的公眾議程形成機(jī)制提供了良好契機(jī)，網(wǎng)絡(luò)參與和網(wǎng)絡(luò)民意有效地加速了公眾議程上升為政府議程的步伐。公民通過BBS、博客、微博等網(wǎng)絡(luò)工具對各類社會問題進(jìn)行充分自由的討論，形成較為明確的網(wǎng)絡(luò)民意和公眾意見，進(jìn)而對政府施加壓力，影響政策議程設(shè)定。2003年孫志剛事件可以認(rèn)為是公民網(wǎng)絡(luò)參與政策議程設(shè)置的開端，如果沒有網(wǎng)民的積極參與、網(wǎng)絡(luò)輿論的巨大壓力，就不會引起媒體、學(xué)者和政府的重視，更不會廢止了實施21年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，制定和頒布更科學(xué)的公共政策——《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理條例》。2007年，山西“黑磚窯”事件在網(wǎng)絡(luò)上曝光后，引發(fā)了規(guī)模空前的網(wǎng)絡(luò)抗議狂潮，直接影響了山西省政府制定頒發(fā)《加強和改進(jìn)農(nóng)村用工勞動管理》、《社會治安和暫住人口管理》等多個公共政策的出臺。上海“釣魚執(zhí)法”案中，正是互聯(lián)網(wǎng)上對于事件的廣泛關(guān)注和深入討論，促使上海市政府出臺了若干政策規(guī)范執(zhí)法人員執(zhí)法行為。在網(wǎng)絡(luò)信息社會，公民網(wǎng)絡(luò)參與已經(jīng)成為公共政策議程的重要來源，深刻地影響著政府議程的設(shè)定方式，迫使公共政策制定者考慮民眾需要，將公民的呼聲納入政府政策制定中來，使公共政策從政策黑箱走向公眾視野，真正貼近公民，滿足公民的需要和訴求。

    （三）公民網(wǎng)絡(luò)參與增強公共政策方案理性

    當(dāng)前我國公共政策制定的難度在不斷加大。從國際上看，世界經(jīng)濟(jì)一體化趨勢凸顯，一國的經(jīng)濟(jì)政治決策會對全球產(chǎn)生深刻的影響；從國內(nèi)上看，我國社會發(fā)展處于轉(zhuǎn)型期，各類經(jīng)濟(jì)社會新問題新情況不斷涌現(xiàn)，這對政府決策的科學(xué)性提出了巨大的挑戰(zhàn)。環(huán)境問題、經(jīng)濟(jì)問題、社會問題、能源問題等越來越多亟待解決的困難壓在了政策制定主體政府肩上。由于信息和理性的有限，沉重的決策負(fù)擔(dān)靠傳統(tǒng)的行政決策方式是難以應(yīng)付的，只有通過廣泛的公民參與來分擔(dān)，才能保證決策的科學(xué)性，以適應(yīng)社會發(fā)展的需要。正如未來學(xué)家托夫勒指出：“沉重的決策擔(dān)子，最后將不得不通過較廣泛的民主參政來分擔(dān)解決�！駝t政治制度無法維持�！泵鎸Ξ�(dāng)今紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)，政府需要盡可能地應(yīng)用理性決策實現(xiàn)更好的公共治理。公共選擇理論認(rèn)為，在政府中作決定的人與任何其他人沒有什么差別，既不更好，也不更壞，這里的人一樣會犯錯誤。公民通過網(wǎng)絡(luò)參與公共決策過程，可以彌補政府理性能力的不足，優(yōu)化政策方案，增強公共決策理性。

    政府在政策制定中需要納入公民理性，征求公民的意見和建議，采取的辦法是釋放決策氣球。決策氣球是指“在某個公共問題已經(jīng)形成并有一定的政策訴求后，有關(guān)部門在考慮相關(guān)政策制定與否、該如何制定時，盡可能廣泛地聽取輿情民意的一種試探性方法，具體做法是通過新聞媒體傳播有關(guān)信息，以激發(fā)利益取向不同的公眾參與討論，各抒己見，建言獻(xiàn)策”。近年來，我們看到越來越多的公共政策，特別是與老百姓切身利益緊密相關(guān)的政策出臺前都要公開向社會征求意見和建議，這其中網(wǎng)絡(luò)意見征詢占了很大的比重。相關(guān)部門認(rèn)真聽取公眾意見，鼓勵公民積極參與公共決策制定過程，將“謀”與“斷”兩個過程適當(dāng)分離，通過釋放“決策氣球”的方式增加政策的透明度和民意基礎(chǔ)。在眾多公民網(wǎng)絡(luò)參與的案例中，我們可以看到網(wǎng)民對政府的政策提出了很多合理化的意見和建議，其中很多重要內(nèi)容就是政策制定者所忽略的。公民理性通過網(wǎng)絡(luò)參與彌補了政府理性的不足，避免了決策失誤，使公共政策方案得到進(jìn)一步的優(yōu)化。

    （四）公民網(wǎng)絡(luò)參與提升公共政策執(zhí)行效果

    科學(xué)的公共政策方案要變成現(xiàn)實，有賴于有效的政策執(zhí)行。公共政策的執(zhí)行常常需要施政者與目標(biāo)對象之間的密切合作，如果后者是被動的、消極的，那么政策的效果會大打折扣或成本大增。公民參與政策制定將提高其對政策的認(rèn)同感和支持度，這也意味著便利了公共政策的執(zhí)行。在傳統(tǒng)的公共政策執(zhí)行過程中，由于缺乏有效的公民參與平臺，保證信息的開放、透明，政策制定者的行為往往是在暗箱、黑幕中完成的，從而滋生了官員公共權(quán)力的濫用，最終導(dǎo)致公共政策執(zhí)行不到位，甚至導(dǎo)致公共政策的失靈。而公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策過程不但為普通民眾了解公共政策的執(zhí)行情況提供一個便捷有效的平臺，使公共政策的執(zhí)行由隱蔽、神秘走向開放、透明，而且將公民作為政策執(zhí)行主體納入政策過程，實現(xiàn)了公民與政府的合作共治，提升政策執(zhí)行效果。

    首先，公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策過程打破了官僚機(jī)構(gòu)對于政策執(zhí)行的壟斷。阿爾蒙德曾指出：“我們時常強調(diào)，大多數(shù)政治部門和機(jī)構(gòu)都執(zhí)行著好幾種功能，而官僚機(jī)構(gòu)幾乎是單獨執(zhí)行著一項關(guān)鍵性的職能——在各種情況下實施法律、法規(guī)和規(guī)章。從某種意義上說，官僚壟斷了政治體系的輸出方面�！惫窬W(wǎng)絡(luò)參與政策執(zhí)行打破了政策執(zhí)行主體單一化的局面，優(yōu)化了權(quán)力配置，將公民力量整合進(jìn)政策執(zhí)行過程，降低執(zhí)行成本。其次，公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策過程加強了公民與政府的溝通與協(xié)作，消除彼此的誤會，減少政策執(zhí)行阻力。在交流合作的過程中政策信息得以向公眾傳播，改變了傳統(tǒng)政府對政策信息的壟斷，利于公民對政策的接受和認(rèn)同，降低執(zhí)行中遇到的阻力。通過公民的網(wǎng)絡(luò)參與，政府可以在第一時間得到政策執(zhí)行的情況反饋信息，便于其對政策及時調(diào)整和改變。第三，公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策過程利于政策執(zhí)行的評估反饋。在我國政策執(zhí)行環(huán)節(jié)比較薄弱，往往出現(xiàn)政策執(zhí)行走樣，“上有政策，下有對策”。政治體系可以通過互聯(lián)網(wǎng)直接了解民眾對于公共政策的認(rèn)同度、接受度如何，讓公民對公共政策進(jìn)行評估，并盡早對政策施行后可能產(chǎn)生的結(jié)果和影響進(jìn)行改進(jìn)修正，使公共決策更加符合民意。

    （五）公民網(wǎng)絡(luò)參與監(jiān)督政府權(quán)力運行

    鄧小平同志曾指出：“要有群眾監(jiān)督，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部。”黨的**明確要求要“保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，“加強民主監(jiān)督，發(fā)揮好輿論監(jiān)督作用，增強監(jiān)督合力和實效”。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督已經(jīng)成為民主政治健康發(fā)展的有利保障，大大強化了社會監(jiān)督的效力。使我國社會結(jié)構(gòu)出現(xiàn)從“全景監(jiān)獄”向“共景監(jiān)獄”的根本性轉(zhuǎn)變。在“全景監(jiān)獄”結(jié)構(gòu)中處于社會權(quán)力頂端的政府能隨時觀察到公民的一舉一動，而普通民眾卻無法對政府進(jìn)行有效監(jiān)督；而在“共景監(jiān)獄”的結(jié)構(gòu)中，社會呈公共廣場式狀態(tài)，社會民眾的弱勢地位得到了改變，獲得了對政府實時、自由的監(jiān)督權(quán)，政府的行為時刻曝光在公眾的視線之內(nèi)，政府的權(quán)威得到了削弱。

    根據(jù)新華網(wǎng)和人民網(wǎng)網(wǎng)上調(diào)查顯示，參與調(diào)查的網(wǎng)民有87.9%非常關(guān)注網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，當(dāng)遇到社會不良現(xiàn)象時，93.3%的網(wǎng)民選擇網(wǎng)絡(luò)曝光。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督已經(jīng)成為暢達(dá)民意、維護(hù)權(quán)益、鞭撻**便捷而有效的手段。與傳統(tǒng)的立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督相比，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督具有其自身獨特的優(yōu)勢。傳統(tǒng)條件下對公共權(quán)力的監(jiān)督往往需要借助一定的中介組織才能實現(xiàn)，如果以個體的形式進(jìn)行監(jiān)督，往往效果不大，難以引起相關(guān)部門的重視。另外，傳統(tǒng)條件下包括政治成本、經(jīng)濟(jì)成本、時間成本、安全成本在內(nèi)的監(jiān)督成本較高，難度較大。長期以來，民眾為了行使正常的監(jiān)督權(quán)利而失去職務(wù)、失去工作甚至付出生命代價的不乏其人。而網(wǎng)絡(luò)的虛擬性使得民眾可以進(jìn)行大膽地揭露和批評而不用擔(dān)心監(jiān)督對象的報復(fù)，網(wǎng)絡(luò)的自主性特征也使得民眾可以在任何時間、任何地點對任何對象和行為實施監(jiān)督。近年來，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督一呼百應(yīng)，網(wǎng)絡(luò)輿論的風(fēng)起云涌就充分證明，當(dāng)監(jiān)督成本大大降低時，民眾參與監(jiān)督的積極性得到了極大的提高。

    在公民網(wǎng)絡(luò)參與的案例中，有很多的政策目標(biāo)是指向懲治黨員干部隊伍中的**分子。互聯(lián)網(wǎng)上存在著海量的信息，這為各級紀(jì)檢監(jiān)察以及司法部門提供了豐富的直接的反**線索。通過互聯(lián)網(wǎng)的揭發(fā)、舉報和搜索為查處**案件提供了幫助。中央黨校教授、著名反腐專家林喆曾說：“正常舉報渠道不通暢，才使網(wǎng)絡(luò)反腐變得有生命力。隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，因其傳播便捷、覆蓋面極廣和成本較低，已成為民眾參與廉政建設(shè)的一種途徑。從性質(zhì)上看，網(wǎng)絡(luò)反腐已成為公民實現(xiàn)參政權(quán)的重要形式�！本W(wǎng)絡(luò)監(jiān)督成為群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的重要組成和最佳結(jié)合點。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督突破了時空的界限，擴(kuò)展了社會監(jiān)督的對象和范圍，擴(kuò)寬了社會監(jiān)督的廣度和深度，呈現(xiàn)出了蓬勃的生命力。網(wǎng)絡(luò)的放大效應(yīng)使得被監(jiān)督者的行為暴露于眾目睽睽之下，并迅速在互聯(lián)網(wǎng)和全社會加以傳播，使得**分子無處藏身。在網(wǎng)絡(luò)中，通過信息的擴(kuò)散機(jī)制，公民監(jiān)督的觸角便可以觸及到政府工作和公務(wù)員行為的每一個細(xì)節(jié)當(dāng)中，對政府的行為進(jìn)行全程及遠(yuǎn)程的監(jiān)督。從林嘉祥案到周久耕案，網(wǎng)絡(luò)參與直接指向官員權(quán)力濫用和**墮落的問題，所形成的網(wǎng)絡(luò)言論犀利尖銳，影響大，波及面廣，直接推動了事件的合理處置。近年來發(fā)生的諸多案例表明，公民網(wǎng)絡(luò)參與可以揭發(fā)黨員干部中的丑惡現(xiàn)象和**分子，可以揭開事件的真相，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督對于打擊**分子，凈化干部隊伍，發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。網(wǎng)民參與的普遍性和不受控制性，使得網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督無時不在，無處不在，儼然張開了一張群眾監(jiān)督的“天網(wǎng)”，對**分子形成了強大的震懾作用。網(wǎng)絡(luò)反腐也逐漸成為黨政機(jī)關(guān)實行廉政建設(shè)的重要政策工具。全國各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)運用現(xiàn)代通信、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，相繼開通舉報網(wǎng)站，開辟了信訪舉報新渠道，對反**工作的深入開展起到了巨大的推動作用。

    （六）公民網(wǎng)絡(luò)參與形成新型政治文化

    近幾年公民對網(wǎng)絡(luò)參與表現(xiàn)出了極大的熱情。每年兩會期間，大量網(wǎng)民通過網(wǎng)絡(luò)向“兩會”以及全國人大代表和政協(xié)委員獻(xiàn)言建策。2009年人民網(wǎng)強國論壇推出“E兩會”專欄，吸引了大量的政協(xié)委員、人大代表和普通網(wǎng)民的參與。網(wǎng)上議政、網(wǎng)絡(luò)問政已經(jīng)成為我國公民網(wǎng)絡(luò)生活的主要方式之一。社會熱點事件在網(wǎng)絡(luò)上頻頻曝光，很多網(wǎng)民對事件全過程密切關(guān)注，并參與到信息的傳遞與擴(kuò)散過程中去。公民網(wǎng)絡(luò)參與極大的激發(fā)了公民民主意識和政治參與熱情，對形成民主參與型政治文化發(fā)揮了重要作用。

    一方面，網(wǎng)絡(luò)參與增強了公民的政治績效感。所謂政治績效感是民眾能夠影響政治家與政治秩序的感覺。一般地說，民眾的政治績效感越強，他就越傾向于參與政治生活。許多通過網(wǎng)絡(luò)參與成功維權(quán)或是實現(xiàn)參與目標(biāo)的案例表明，公民能夠在虛擬的網(wǎng)絡(luò)空間表達(dá)自己的見解，并對現(xiàn)實的政治生活產(chǎn)生影響，提高了民眾的政治績效感。在傳統(tǒng)的政治參與中，民眾的參與行為對政治產(chǎn)生影響往往必須借助一定的組織才能實現(xiàn)。個體公民的聲音難以直接傳達(dá)到政治體系的高層，更不用說對政治活動產(chǎn)生影響了。如果脫離組織進(jìn)行政治參與，往往被視為非法參與，參與的代價將相當(dāng)沉重，政治參與績效感的缺失和不安全感，往往造成民眾的參與冷漠。而網(wǎng)絡(luò)使民眾千百年來夢寐以求的直接民主有了實現(xiàn)的可能性。民眾可以通過網(wǎng)絡(luò)參與國家的政治生活、了解政策信息，公眾可以站在自己的立場來參與政治，特別是對涉及自身利益的政治行為和公共政策做出反應(yīng)，政府會對公眾的反應(yīng)給予及時的回應(yīng)，從而完成了一個完整的信息自下而上的傳遞—接收—反饋的過程。

    另一方面，網(wǎng)絡(luò)參與培養(yǎng)了公民獨立自覺的政治人格。民主社會需要培育民主精神，民主精神要求公民有獨立的政治人格。獨立的政治人格強調(diào)公民具有獨立的政治思考和政治行為能力，無論是在政治關(guān)系還是社會關(guān)系上都不存在人身依附關(guān)系，自主、自覺地進(jìn)行政治參與，維護(hù)個人正當(dāng)?shù)臋?quán)利和利益。在公民網(wǎng)絡(luò)參與的過程中，每個公民個體都可以完全獨立地做出決定，不受任何外界權(quán)力特別是公共權(quán)力的制約和影響，不必被迫接受不感興趣的信息或他人強加的觀點，空間和時間對個體的限制逐漸削弱。公民獨立自主的參與公共政策對公民來說是一種民主政治素養(yǎng)的訓(xùn)練，有助于培養(yǎng)維護(hù)公共利益的公民精神和獨立的政治人格，提升公民整體政治修養(yǎng)，將民主參與的理念植根人心，改變長期植根于中國民眾內(nèi)心的臣民政治心理，在全社會形成參與型的政治文化。

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  本文關(guān)鍵詞：公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策過程研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。