本文關(guān)鍵詞：公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策過程研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

第二節(jié) 公民網(wǎng)絡(luò)參與政策方案選擇：北京治堵與新拆遷條例

2014年08月09日19:04 公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策過程研究

    一、北京治堵與新拆遷條例的網(wǎng)絡(luò)意見征集

    （一）北京治堵的網(wǎng)絡(luò)意見征集

    首都北京近年來機(jī)動(dòng)車數(shù)量激增，交通擁堵現(xiàn)象越發(fā)嚴(yán)重，機(jī)動(dòng)車保有量由“十五”末的258萬輛增加到目前的490多萬輛，城市交通壓力日益增大，中心城區(qū)交通擁堵較為嚴(yán)重，有人將首都戲稱為“首堵”。據(jù)北京市交管局的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，北京市嚴(yán)重堵車路段在1993年為27處，1999年猛增到99處，2003年經(jīng)過專項(xiàng)治理，仍達(dá)87處，至2008年10月嚴(yán)重?fù)矶曼c(diǎn)為84處。北京交通擁堵造成每天社會(huì)成本約4000萬，每年的損失就達(dá)到146億元。由此可見，北京交通擁堵已不是單純的交通問題，而是制約北京經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大政治問題，改善北京的交通現(xiàn)狀已勢(shì)在必行。近年來，為了緩解交通擁堵北京市政府采取了大力發(fā)展公共交通、降低公交價(jià)格、加快交通樞紐建設(shè)、實(shí)施錯(cuò)時(shí)上下班等一系列舉措，其中最重要的措施莫過于自2008年奧運(yùn)會(huì)以來的尾號(hào)限行措施。2008年北京市政府發(fā)布公告稱自2008年10月11日至2009年4月10日北京市除公車外社會(huì)車輛按車牌尾號(hào)每周停駛一天（法定節(jié)假日和公休日除外）。2009年4月北京市又宣布將尾號(hào)限行的政策再持續(xù)實(shí)行一年。與2008年的限行相比，尾號(hào)限制輪換周期由過去每個(gè)月輪換一次，改為每13周輪換一次。限行范圍也適當(dāng)調(diào)整，前一階段五環(huán)路也在限行范圍內(nèi)，社會(huì)車輛在尾號(hào)停駛?cè)詹荒苌衔瀛h(huán)路。而從2009年4月11日到2010年4月10日的交通停駛期間，社會(huì)車輛在尾號(hào)限行日可以上五環(huán)路。2010年4月北京市政府宣布再次將尾號(hào)限行政策延長執(zhí)行兩年。

    2010年12月13日，北京市交通委網(wǎng)站和北京市人民政府網(wǎng)站——首都之窗發(fā)布《北京市關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)首都交通科學(xué)發(fā)展加大力度緩解交通擁堵工作的意見（征求意見稿）》公開征求意見的公告，公告指出：“為集中智慧、集思廣益、獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策緩解交通擁堵，現(xiàn)決定從2010年12月13日至2010年12月19日，向社會(huì)各界廣泛征求意見和建議，請(qǐng)各界人士踴躍參與。”公告中公布了信函和傳真兩種反饋方式，但沒有明確提出公民網(wǎng)絡(luò)參與方式。我們發(fā)現(xiàn)可以從北京市交通委網(wǎng)站中政民互動(dòng)板塊獲得北京市交通委的電子信箱。

    網(wǎng)絡(luò)征集公告發(fā)布后，《北京日?qǐng)?bào)》、《北京晨報(bào)》、《新京報(bào)》、《京華時(shí)報(bào)》等北京各大媒體對(duì)征集活動(dòng)進(jìn)行報(bào)道，并邀請(qǐng)城市交通方面專家發(fā)表看法和評(píng)論，專家們紛紛支招，提出有效解決北京交通擁堵的辦法。

    2010年12月22日，北京市交通委網(wǎng)站發(fā)布“社會(huì)公眾對(duì)緩解交通擁堵綜合措施的意見”，文章指出：“網(wǎng)上對(duì)《意見》提出的意見建議共2929件，收到信函和傳真425件。對(duì)《意見》總體持贊成支持，94.2%的網(wǎng)上留言、來信和傳真是提出建設(shè)性意見的，涵蓋交通規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、管理、服務(wù)和交通文明等多個(gè)方面。表示反對(duì)的占5.8%，主要集中在抑制機(jī)動(dòng)車快速增長、單雙號(hào)限行、公車管理、征收擁堵費(fèi)等方面�！蔽恼码S后將公民提出的意見建議分為完善城市規(guī)劃，疏解中心城區(qū)功能和人口；加快道路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高承載能力；加大優(yōu)先發(fā)展公共交通力度，鼓勵(lì)公交出行；改善自行車、步行交通系統(tǒng)和駐車換乘條件，倡導(dǎo)綠色出行；進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車管理，引導(dǎo)合理使用；加強(qiáng)科學(xué)管理，提高交通運(yùn)輸服務(wù)水平等六個(gè)方面加以分別陳述，文章還引用了一些公民意見的具體內(nèi)容。北京市交通委表示衷心感謝各界人士獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，對(duì)提出的意見和建議將認(rèn)真研究采納，進(jìn)一步完善措施和實(shí)施方案。

    網(wǎng)絡(luò)意見征集結(jié)束后兩天，北京市政府發(fā)布了修正后的治堵措施。2010年12月21日，北京市人民政府正式發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)首都交通科學(xué)發(fā)展加大力度緩解交通擁堵工作的意見》。與先前發(fā)布的“征求意見稿”相比，增加了小客車通過搖號(hào)上牌和工作日五環(huán)內(nèi)外地牌照限行的新措施。除去增加上述兩方面重要內(nèi)容外，其他內(nèi)容并沒有做大幅度修改。通過對(duì)比發(fā)現(xiàn)在北京市政府網(wǎng)站上所公布的《社會(huì)公眾對(duì)緩解交通擁堵綜合措施的意見》中列舉的一些意見建議在正式文件中沒有得到明顯的體現(xiàn)。在《意見》正式公布兩天后，2010年12月23日，北京市又公布了《〈北京市小客車數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定〉實(shí)施細(xì)則》，規(guī)定將采取搖號(hào)上牌的形式對(duì)小客車實(shí)施數(shù)量調(diào)控和配額管理制度。

    （二）新拆遷條例網(wǎng)絡(luò)意見征集

    2009年12月，北京大學(xué)法學(xué)院五名學(xué)者向全國人大常委會(huì)遞交了《關(guān)于對(duì)〈城市房屋拆遷管理?xiàng)l例〉進(jìn)行審查的建議》，建議立法機(jī)關(guān)對(duì)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》進(jìn)行審查，撤銷這一條例或由全國人大專門委員會(huì)向國務(wù)院提出書面審查意見，建議國務(wù)院對(duì)《條例》進(jìn)行修改。他們認(rèn)為，國務(wù)院2001年6月6日頒布、2001年11月1日開始施行并沿用至今的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，與《憲法》、《物權(quán)法》、《房地產(chǎn)管理法》保護(hù)公民房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的原則和具體規(guī)定存在抵觸，導(dǎo)致城市發(fā)展與私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)兩者間關(guān)系扭曲。

    2010年1月29日，國務(wù)院法制辦在其官方網(wǎng)站全文公布《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（征求意見稿）》，征求社會(huì)各界意見�！墩髑笠庖姼濉饭参逭滤氖粭l，分別對(duì)適用范圍、征收程序、征收補(bǔ)償、關(guān)于非因公共利益的需要實(shí)施的拆遷等問題予以了明確規(guī)定，并設(shè)置了三種提出意見的方式：在2月12日之前可通過國務(wù)院法制辦網(wǎng)站的意見征集系統(tǒng)、發(fā)送電子郵件或信函的方式提出意見。

    意見征集公告發(fā)布之后，新華社第一時(shí)間向社會(huì)予以公布，中央政府門戶網(wǎng)站、國土資源部網(wǎng)站在第一時(shí)間對(duì)公告全文進(jìn)行轉(zhuǎn)載。隨后新華網(wǎng)、人民網(wǎng)、新浪網(wǎng)等各大主流網(wǎng)絡(luò)媒體紛紛在顯著位置將公告轉(zhuǎn)載。網(wǎng)民也開始對(duì)其發(fā)表看法，展開討論。強(qiáng)國論壇開設(shè)專題討論帖子，2天內(nèi)網(wǎng)友提出建議110余條。同時(shí)各大媒體開始對(duì)政府官員、專家學(xué)者進(jìn)行專訪，邀請(qǐng)其發(fā)表對(duì)拆遷條例的看法。

    2010年12月15日，國務(wù)院法制辦在其網(wǎng)站公布《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（第二次公開征求意見稿）》公開征求意見的通知和關(guān)于《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（第二次公開征求意見稿）》的說明�！锻ㄖ分赋觯�2010年1月29日，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（征求意見稿）》向社會(huì)公開征求意見，截至3月3日，共收到意見和建議65601條，根據(jù)各方面的意見，對(duì)征求意見稿做了進(jìn)一步修改，形成了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（第二次公開征求意見稿）》�？梢栽�2010年12月30日前，通過國務(wù)院法制辦網(wǎng)站的意見征集系統(tǒng)、發(fā)送電子郵件或信函的方式繼續(xù)提出意見。《說明》指出，社會(huì)各界對(duì)《征求意見稿》共提出13332條意見，大致分為七方面內(nèi)容，“二次征求意見稿”根據(jù)社會(huì)各界的意見對(duì)于征收房屋價(jià)格的評(píng)估、對(duì)評(píng)估產(chǎn)生異議的復(fù)核、被征收人回遷、違法建筑的認(rèn)定等方面做了一些修改，并在《說明》中進(jìn)行了具體的解釋�！墩f明》指出社會(huì)各界對(duì)征收范圍提出9161條意見，大致分為四個(gè)方面內(nèi)容，針對(duì)反應(yīng)集中的“公共利益”的界定問題在《說明》中做了詳細(xì)的解釋。關(guān)于征收程序，社會(huì)各界提出意見11054條，分為三個(gè)方面內(nèi)容。“二次征求意見稿”房屋征收中的征收程序、信息公開、審計(jì)監(jiān)督、司法救濟(jì)等方面進(jìn)行了修改。對(duì)于房屋征收的實(shí)施機(jī)構(gòu)社會(huì)各界提出意見2454條，對(duì)于強(qiáng)制拆遷提出3950條，“二次征求意見稿”都在征求意見稿的基礎(chǔ)上進(jìn)行了修改或進(jìn)一步明確，并在《說明》中具體列出。

    經(jīng)過兩次公開征求意見和反復(fù)修改，經(jīng)國務(wù)院第141次常務(wù)會(huì)議通過，2011年1月21日，國務(wù)院總理**簽署國務(wù)院第590號(hào)令，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱新拆遷條例）正式公布并施行。

    二、政策網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行機(jī)制：政府主導(dǎo)的政策協(xié)商

    北京治堵和新拆遷條例的網(wǎng)絡(luò)意見征集活動(dòng)都是由主管政府部門發(fā)起，采取通過互聯(lián)網(wǎng)向全社會(huì)廣泛征求意見的方式對(duì)政策方案進(jìn)行完善。公民主要通過互聯(lián)網(wǎng)參與到公共政策方案制定中來，將自己的意見、建議輸送給政策制定主體以影響政策方案設(shè)計(jì)。與公民網(wǎng)絡(luò)參與政策議程類似，在公民網(wǎng)絡(luò)參與政策方案選擇的過程中同樣出現(xiàn)了多元的行動(dòng)者：政策制定部門、公民、媒體、學(xué)者共同對(duì)政策方案的修訂產(chǎn)生了不同的影響，形成了公民網(wǎng)絡(luò)參與政策方案選擇中的政策網(wǎng)絡(luò)，但是通過對(duì)兩個(gè)案例的對(duì)比分析，兩個(gè)案例中政策網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)者、運(yùn)行機(jī)制和政策網(wǎng)絡(luò)特征均有所不同，進(jìn)而導(dǎo)致了不同的政策后果。

    （一）政策網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)者：目標(biāo)、資源與策略

    北京治堵和新拆遷條例的網(wǎng)絡(luò)意見征集各自形成了公民網(wǎng)絡(luò)參與政策方案選擇的政策網(wǎng)絡(luò)。

    1.政策制定主體：北京交通委員會(huì)和國務(wù)院法制辦

    北京交通委員會(huì)是北京治堵的政策制定主體，是此次網(wǎng)絡(luò)意見征集的發(fā)動(dòng)者，也是政策網(wǎng)絡(luò)中最重要的行動(dòng)者。北京交通委作為交通主管部門，對(duì)北京市交通擁堵有直接的管理責(zé)任，其職能目標(biāo)應(yīng)該是制定科學(xué)的交通政策，實(shí)現(xiàn)良好的交通管理。因此，該部門在治堵意見征集所形成的政策網(wǎng)絡(luò)中行動(dòng)目標(biāo)理論上應(yīng)該是充分征集社會(huì)意見、完善政策方案。但是實(shí)際上北京交通委員會(huì)在行動(dòng)中沒有充分貫徹其部門職責(zé)所指向的行動(dòng)目標(biāo)，而是僅僅以履行將政策方案向社會(huì)征集意見的程序?yàn)槠湫袆?dòng)目標(biāo)，并沒有將吸納民意真正貫徹執(zhí)行。北京市交通委作為主管部門所擁有的資源是比較充分的，既有治堵方案的政策制定權(quán)和解釋權(quán)，又有對(duì)政策方案征求意見活動(dòng)的控制權(quán)和解釋權(quán)。這就導(dǎo)致了北京市交通委可以單方面地決定意見征集的時(shí)間、方式、截止日期、公布征集結(jié)果等。在行動(dòng)中可以看到，北京市交通委民意征集的誠意不足：首先，在征集公告上僅僅公布了傳真和信函參與方式，沒有公布網(wǎng)絡(luò)參與方式的行為讓人費(fèi)解。既然是網(wǎng)絡(luò)征集意見，為何沒有網(wǎng)絡(luò)參與方式？由此可見其吸納網(wǎng)絡(luò)民意的誠意有限，甚至可能擔(dān)心大量網(wǎng)絡(luò)意見涌入。其次，在征集時(shí)間上規(guī)定為2010年12月13日至2010年12月19日，從征集公告發(fā)布到征集截止僅僅一周的時(shí)間對(duì)于如此重要的公共政策顯得時(shí)間過于倉促，短時(shí)間內(nèi)難以充分征求意見。第三，正式政策文件于2010年12月21日出臺(tái)，距離12月19日的意見征集結(jié)束時(shí)間僅僅2天�？梢�，主管部門并沒有像他們所宣稱的那樣認(rèn)真研究吸納社會(huì)意見，而是將早已成型的正式方案公之于眾。

    而新拆遷條例的政策制定主體國務(wù)院法制辦與北京市交通委有很大不同。作為政策網(wǎng)絡(luò)中主要行動(dòng)者的國務(wù)院法制辦行動(dòng)目標(biāo)是認(rèn)真聽取和吸納社會(huì)各界對(duì)新拆遷條例的意見和建議。在行動(dòng)資源上，國務(wù)院法制辦同樣具有政策制定權(quán)和解釋權(quán)，以及征集活動(dòng)的控制權(quán)和解釋權(quán)。在行動(dòng)策略上，與北京市交通委“走過場(chǎng)”的行動(dòng)方式不同，國務(wù)院法制辦真正將網(wǎng)絡(luò)民意吸納到政策方案中去。首先，國務(wù)院法制辦在公告中明確發(fā)布了意見征集的參與方式，網(wǎng)民可以通過其官方網(wǎng)站中專門的意見征集系統(tǒng)或電子郵件進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)參與。從這種較為正式的網(wǎng)絡(luò)參與方式可以看出國務(wù)院法制辦對(duì)于網(wǎng)絡(luò)意見征集的重視。其次，從征集時(shí)間和次數(shù)看，對(duì)于新拆遷條例的征集活動(dòng)進(jìn)行了兩次，第一次征集時(shí)間為20天，第二次征集時(shí)間為15天。第三，征集過程中國務(wù)院法制辦將征集情況及時(shí)在網(wǎng)上公示，并將根據(jù)網(wǎng)民意見進(jìn)行修改的內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)說明。因此，新拆遷條例經(jīng)過兩次的社會(huì)意見征集能夠達(dá)到較為充分征集民意的目標(biāo)。

    2.網(wǎng)民

    在北京治堵意見征集和新拆遷條例意見征集的政策網(wǎng)絡(luò)中，網(wǎng)民是重要的行動(dòng)者，他們的行動(dòng)目標(biāo)是影響政策方案，將自己的意見、建議融入政策方案中去。但是廣大網(wǎng)民作為參與者并沒有多少可供利用的資源，只能遵循政策制定主體的安排進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)參與，提出對(duì)政策方案的意見建議。

    雖然意見征集的時(shí)間有限，但是廣大網(wǎng)民還是對(duì)北京治堵的政策方案積極建言。根據(jù)北京市交通委的統(tǒng)計(jì)，網(wǎng)上對(duì)《意見》提出的意見建議共2929件，收到信函和傳真425件。對(duì)《意見》總體持贊成支持，94.2%的網(wǎng)上留言、來信和傳真是提出建設(shè)性意見的，涵蓋交通規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、管理、服務(wù)和交通文明等多個(gè)方面。表示反對(duì)的占5.8%，主要集中在抑制機(jī)動(dòng)車快速增長、單雙號(hào)限行、公車管理、征收擁堵費(fèi)等方面。

    而新拆遷條例前后經(jīng)過兩次網(wǎng)絡(luò)意見征集，第一次征集共收到意見和建議65601條，其中公民對(duì)房屋征收的補(bǔ)償共提出13332條意見，對(duì)征收范圍提出9161條意見；對(duì)征收程序提出11054條意見；對(duì)于房屋征收的實(shí)施機(jī)構(gòu)提出2454條意見；對(duì)于強(qiáng)制拆遷提出3950條意見，國務(wù)院法制辦表示對(duì)于公民提出的意見《二次征求意見稿》都在《征求意見稿》的基礎(chǔ)上進(jìn)行了修改或進(jìn)一步明確，并在《說明》中具體列出。關(guān)于新拆遷條例第二次意見征集的情況，國務(wù)院法制辦沒有做出說明。

    3.媒體

    與公民網(wǎng)絡(luò)參與政策議程類似，在北京治堵和新拆遷條例網(wǎng)絡(luò)意見征集的案例中同樣出現(xiàn)了媒體這一行動(dòng)者。媒體的行動(dòng)目標(biāo)是擴(kuò)大征集活動(dòng)的宣傳力度，讓更多的人知道、參與到與自身利益緊密相關(guān)的政策方案制定中來。媒體擁有的資源是新聞采訪、報(bào)道權(quán)。在上述兩個(gè)案例中，多家新聞單位對(duì)征集活動(dòng)進(jìn)行了及時(shí)迅速的報(bào)道。新聞媒體的行動(dòng)及時(shí)有效地?cái)U(kuò)大了兩個(gè)公共政策征求意見活動(dòng)的影響力，促進(jìn)公民積極進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)參與。

    《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)首都交通科學(xué)發(fā)展加大力度緩解交通擁堵工作的意見（征求意見稿）》發(fā)布后，《北京日?qǐng)?bào)》、《北京晨報(bào)》、《新京報(bào)》等北京當(dāng)?shù)貓?bào)紙當(dāng)天就刊發(fā)了征集公告的全文。新華網(wǎng)、人民網(wǎng)、新浪網(wǎng)等主要網(wǎng)絡(luò)媒體也及時(shí)將公告在互聯(lián)網(wǎng)上轉(zhuǎn)載。同時(shí)，各大媒體開始對(duì)北京治堵征求意見稿的內(nèi)容發(fā)表觀點(diǎn)和評(píng)論。《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表時(shí)評(píng)《北京治堵，誰能置身其外》，認(rèn)為北京治堵不是一蹴而就的事，而需要每一個(gè)公民的共同努力�！毒┤A時(shí)報(bào)》發(fā)表評(píng)論員文章《公車不能在治堵方案中逃逸》，文章認(rèn)為公車是造成北京擁堵的重要原因，而在此次治堵方案中對(duì)其限制過少，讓其“合理”地逃逸治理。北京市對(duì)于公車特別是其上級(jí)機(jī)關(guān)的公車有治理之權(quán)卻無治理之力。

    《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（征求意見稿）》發(fā)布后新華社第一時(shí)間向社會(huì)予以公布，中央政府門戶網(wǎng)站、國土資源部網(wǎng)站將公告全文進(jìn)行轉(zhuǎn)載。隨后新華網(wǎng)、人民網(wǎng)、新浪網(wǎng)等各大主流網(wǎng)絡(luò)媒體紛紛在顯著位置將公告轉(zhuǎn)載。同時(shí)，在征求意見的公告發(fā)布后，各大媒體開始對(duì)兩次《征求意見稿》內(nèi)容發(fā)表自己的觀點(diǎn)和評(píng)論�！度嗣袢�?qǐng)?bào)》發(fā)表文章“讓行政強(qiáng)制拆遷走入歷史”，文章指出：自2001年“強(qiáng)制拆遷”寫進(jìn)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，至今已走過10年的歲月。根據(jù)《征求意見稿》，行政強(qiáng)制拆遷將被取消，這見證了我國在民主法治道路上的進(jìn)步�！渡虾Ｉ虉�(bào)》發(fā)表評(píng)論文章《征收條例不應(yīng)避開商業(yè)拆遷》認(rèn)為目前條例主要規(guī)范的是國有土地上基于公共利益的政府拆遷，而大量發(fā)生在集體土地上的政府拆遷及其他商業(yè)拆遷行為從而就被排除在這部法規(guī)之外，這是新條例的一大遺憾。中國網(wǎng)發(fā)表評(píng)論《新拆遷條例二次公開征求意見系新中國歷史上首次》，認(rèn)為政府主管部門先后組織召開過43次各類座談會(huì)、論證會(huì)；經(jīng)過一次公開征求意見收集了6萬多條意見和建議，修改后的條例再一次公之于眾。這些舉措無疑表現(xiàn)出政府部門對(duì)民意的充分尊重。

    4.專家學(xué)者

    在北京治堵和新拆遷條例的意見征集中，專家學(xué)者也是行動(dòng)者之一。他們的行動(dòng)目標(biāo)是通過提出意見、建議完善政策方案，所擁有的資源是憑借自身的專業(yè)知識(shí)所獲得的學(xué)術(shù)權(quán)威。

    北京治堵征集公告發(fā)布后，《新京報(bào)》、《都市快報(bào)》等媒體紛紛邀請(qǐng)公共交通方面專家對(duì)北京治堵新政發(fā)表看法。北京工業(yè)大學(xué)交通研究中心教授陳艷艷認(rèn)為，北京市擁堵的原因之一在于機(jī)動(dòng)車的不合理使用。應(yīng)該采用差別化收取停車費(fèi)等市場(chǎng)化手段，來抑制機(jī)動(dòng)車主的交通需求。中國傳媒大學(xué)網(wǎng)絡(luò)輿情(口碑)研究所副所長李未檸認(rèn)為，交通擁堵是涉及公眾利益的重大決策，北京市政府公開征求社會(huì)各界的意見值得鼓勵(lì)，一些關(guān)鍵性條款應(yīng)該允許展開充分討論，而針對(duì)市場(chǎng)謠言，政府應(yīng)迅速發(fā)布有效信息給予平復(fù)，打擊投機(jī)行為。上海城市綜合交通規(guī)劃研究所所長陸錫明認(rèn)為，北京市表示不再增加公務(wù)用車指標(biāo)，應(yīng)在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步壓縮公車保有數(shù)量，這有利于有效緩解交通擁堵程度，有利于節(jié)約財(cái)政資金、促進(jìn)廉政建設(shè)，更重要的是在治理擁堵過程中，政府起了率先垂范作用。清華大學(xué)交通研究所原所長史其信認(rèn)為：解決公共出行的問題，給老百姓提供乘坐公交和軌道交通的系統(tǒng)建設(shè)，要完善一體化。首先，公交系統(tǒng)要逐步形成一個(gè)加大的網(wǎng)絡(luò)，提升它的效率和服務(wù)水平，特別是地面交通，公交的客運(yùn)保障能力上還需要加大投入；其次，要智能化地管理，提高信息服務(wù)的水平，保證人們能夠在出行前了解自己此次出行的交通信息，這樣很多人就不會(huì)愿意開小汽車了。

    新拆遷條例征求意見稿發(fā)布后，各大媒體也紛紛邀請(qǐng)專家學(xué)者發(fā)表看法，對(duì)條款進(jìn)行解讀。國務(wù)院法制辦主任曹康泰在接受《新京報(bào)》采訪時(shí)表示，目前法制辦正在就條例草案征求地方意見，并還將請(qǐng)被拆遷人表達(dá)意見，草案修改完善后，將會(huì)盡快公開征求公眾意見。曾上書全國人大常委會(huì)要求對(duì)拆遷條例進(jìn)行修改的北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安、王錫鋅在接受《揚(yáng)子晚報(bào)》記者采訪時(shí)指出新的拆遷條例規(guī)定先給征收補(bǔ)償才能搬遷、房屋征收主體只能是政府、征收補(bǔ)償額按市場(chǎng)評(píng)估價(jià)確定、“危舊房”爭(zhēng)議交由民意裁決等規(guī)定是立法的進(jìn)步，并同時(shí)認(rèn)為新拆遷條例只規(guī)定補(bǔ)償房?jī)r(jià)而不補(bǔ)償?shù)貎r(jià)、過渡房安置沒有補(bǔ)貼交通費(fèi)、經(jīng)營性住房按住宅進(jìn)行補(bǔ)貼等規(guī)定存在漏洞。北京行政學(xué)院教授金國坤在接受《法制日?qǐng)?bào)》采訪后表示，相對(duì)于原拆遷條例，新條例對(duì)保護(hù)“被搬遷人”的合法權(quán)益方面有了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，但同時(shí)指出新條例以維護(hù)公共利益為名剝奪少數(shù)人的合法權(quán)利、對(duì)違法建筑不加區(qū)分一概不予補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容不夠合理。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院副教授伍治良在北**律信息網(wǎng)發(fā)表長篇文章，對(duì)新拆遷條例提出十余條修改建議。筆者隨后將“拆遷條例”和“國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例”作為關(guān)鍵詞在中國期刊網(wǎng)進(jìn)行搜索，并限定時(shí)間為2010年1月~12月，發(fā)現(xiàn)這期間國內(nèi)學(xué)術(shù)界針對(duì)其發(fā)表文章84篇。這充分說明學(xué)界對(duì)于新拆遷條例給予了廣泛關(guān)注，并對(duì)政策方案積極建言。

    （二）政策網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行機(jī)制：協(xié)商的真與假

    在公民網(wǎng)絡(luò)參與政策方案選擇的過程中，政策制定主體發(fā)起政策方案的意見征集，網(wǎng)民、媒體、學(xué)者參與到政策方案的修改和完善中來，從本質(zhì)上可以認(rèn)為這是由政府主導(dǎo)的公共政策方案的網(wǎng)絡(luò)協(xié)商。協(xié)商民主（deliberative democracy）又稱商議民主、商談民主，最早由政治學(xué)學(xué)者約瑟夫·畢塞特（Joseph M.Bessette）在《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》一文中首次使用，自20世紀(jì)90年代以來，協(xié)商民主異軍突起。協(xié)商民主源于對(duì)長期占據(jù)西方民主理論主流的代議民主的批判。巴伯批判代議民主制忽視公民的參與權(quán)，認(rèn)為代議民主是一種“弱勢(shì)民主”，它“既不承認(rèn)參與的樂趣，同時(shí)也不認(rèn)同公民交往的友誼。既不承認(rèn)持續(xù)政治行為中的自主與自我管理，也不認(rèn)可可以擴(kuò)大公民彼此間共享的公共善——共同協(xié)商、抉擇和行動(dòng)”。針對(duì)代議民主制的問題，在羅爾斯、哈貝馬斯等著名政治哲學(xué)家的推動(dòng)下，協(xié)商民主理論逐漸贏得了越來越多的承認(rèn)，成為當(dāng)代西方民主理論研究的熱點(diǎn)。協(xié)商民主主張以“投票為中心”的代議制選舉民主向“以對(duì)話為中心”的協(xié)商民主轉(zhuǎn)向。公民的政治參與不應(yīng)僅僅局限于投票、偏好表達(dá)等傳統(tǒng)的政治行為，政治參與者應(yīng)該在決策程序公平的條件下充分掌握信息，擁有平等的發(fā)言機(jī)會(huì)，對(duì)公共政策進(jìn)行討論，進(jìn)而提出可行的方案和意見。大多數(shù)協(xié)商民主理論的支持者都認(rèn)為，協(xié)商不同于對(duì)話、討論和一般的交流，協(xié)商是一種更為平等的交流形式，它強(qiáng)調(diào)理性的觀點(diǎn)和說服，而不是操縱、強(qiáng)迫和欺騙。參與者傾聽、響應(yīng)并接納他人的觀點(diǎn)，在決策做出之前，協(xié)商能夠賦予參與者對(duì)各種建議或方案的審視、檢查和批判的權(quán)利。協(xié)商民主的參與主體是公民，自由主義政治學(xué)的核心原則是基于個(gè)人追求自己利益的最大化�；诖耍瑓f(xié)商就是一種解決各種相互沖突的目標(biāo)、理想和利益的策略，公民參與協(xié)商并非是出于公共利益，而是極大地捍衛(wèi)自身利益，“我參與是為了使我偏好的政策得到采納，如果我退出，可能得不償失”。哈貝馬斯是對(duì)協(xié)商民主理論發(fā)展作出重要貢獻(xiàn)的一位學(xué)者，他在《民主的三種規(guī)范模式》一書中，從分析自由派和共和派的沖突切入，提出了第三種民主模式即協(xié)商民主或話語民主。在此之上，哈貝馬斯提出了“雙軌式協(xié)商政治”（twotrack deliberative politics）。所謂的雙軌，其一是國家政治架構(gòu)中正式的協(xié)商程序，如立法、司法領(lǐng)域；其二是發(fā)生在社會(huì)公共領(lǐng)域非官方的協(xié)商程序，后者是前者的相互補(bǔ)充。一種合理的協(xié)商政治是公共意見與憲法等現(xiàn)代政治制度的結(jié)合。

    本節(jié)選取的兩個(gè)案例中，作為政策制定主體的政府通過互聯(lián)網(wǎng)吸納公民對(duì)于公共政策方案的意見可以看作政府與公民借助互聯(lián)網(wǎng)關(guān)于政策方案的虛擬協(xié)商過程。但是仔細(xì)比較兩個(gè)民意征集的案例，政策制定者與公民的協(xié)商方式有較大不同。北京市交通委通過互聯(lián)網(wǎng)向社會(huì)征集對(duì)北京治堵新政的意見建議是一種虛假的協(xié)商，北京交通委從行動(dòng)目標(biāo)到行動(dòng)過程并沒有充分尊重民意，吸納網(wǎng)民意見，而是采取封閉的態(tài)度自行制定政策，所謂的征集民意只是一種形式和“走過場(chǎng)”。相反，國務(wù)院法制辦發(fā)起的關(guān)于新拆遷條例的網(wǎng)絡(luò)民意征集體現(xiàn)了公共政策的制定中官民的協(xié)商，政策制定主體創(chuàng)造充分的條件和時(shí)間吸納民意、認(rèn)真研究公民提出的意見，特別是在正式政策方案中體現(xiàn)了公民的意見和建議，真正做到了與民協(xié)商。

    1.北京治堵新政：虛假協(xié)商

    北京治堵新政在經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)意見征集后，北京市政府發(fā)布了修正后的治堵措施。2010年12月21日，北京市人民政府正式發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)首都交通科學(xué)發(fā)展加大力度緩解交通擁堵工作的意見》。將正式文本和《征求意見稿》進(jìn)行對(duì)比后發(fā)現(xiàn)兩者主要有兩方面的不同。

    第一，在《意見》中綜合措施的第五部分為進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車管理，引導(dǎo)合理使用。發(fā)布的正式文件中第十九條為：“實(shí)行小客車保有量增量調(diào)控，緩解機(jī)動(dòng)車過快增長勢(shì)頭。機(jī)關(guān)單位公務(wù)用車配置嚴(yán)格按照國家相關(guān)規(guī)定執(zhí)行�！濉陂g，本市各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、全額撥款事業(yè)單位不再增加公務(wù)用車指標(biāo)，并嚴(yán)格公務(wù)車使用管理。各國駐華使領(lǐng)館和國際組織駐華機(jī)構(gòu)‘使’字頭號(hào)牌小客車按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。實(shí)施小客車數(shù)量調(diào)控措施。按照公開、公平、公正的原則，對(duì)符合條件的企事業(yè)、社會(huì)團(tuán)體法人和個(gè)人，以搖號(hào)方式無償分配小客車配置指標(biāo)。具體規(guī)定另行發(fā)布。”而在《征求意見稿》中，第十九條的表述為：“合理調(diào)控小客車總量增長速度，緩解機(jī)動(dòng)車總量過快增長�！濉陂g，北京市各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、全額撥款事業(yè)單位不再增加公務(wù)用車指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，在一段時(shí)期內(nèi)，按照公正、公開、公平和無償?shù)脑瓌t，合理調(diào)控單位和個(gè)人年度小客車增長速度，抑制小客車過快增長�！笨梢姡鳛榇舜伪本┲味滦抡闹饕胧┣遗c公民利益最為相關(guān)的以搖號(hào)方式分配小客車配置指標(biāo)在《征求意見稿》中并沒有體現(xiàn)，在北京市交通委公布的網(wǎng)友和公民意見中也沒有看到此項(xiàng)政策，而這一措施在正式文件中予以公布，并隨后在北京市立即全面施行了搖號(hào)配置車牌的“治堵新政”。

    第二，與第十九條類似，正式文件中第二十條的表述為：“繼續(xù)實(shí)施和完善高峰時(shí)段區(qū)域限行交通管理措施。繼續(xù)實(shí)施機(jī)動(dòng)車工作日高峰時(shí)段區(qū)域限行措施和黃標(biāo)車限行規(guī)定。遇有惡劣天氣、重大活動(dòng)、重要節(jié)日等可能引發(fā)嚴(yán)重交通擁堵的情況，適時(shí)采取重點(diǎn)交通擁堵路段高峰時(shí)段機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)行駛措施。非本市客車（長途客運(yùn)、省際旅游客車及執(zhí)行任務(wù)的警車、救護(hù)車等特種車輛除外）早晚高峰時(shí)段禁止在五環(huán)路以內(nèi)道路（含五環(huán)路）行駛，同時(shí)還須遵守工作日高峰時(shí)段區(qū)域限行相關(guān)規(guī)定�！倍谙惹啊墩髑笠庖姼濉分械诙畻l表述為：“繼續(xù)實(shí)施和完善高峰時(shí)段區(qū)域交通限行措施。繼續(xù)實(shí)施機(jī)動(dòng)車工作日高峰時(shí)段區(qū)域限行措施和黃標(biāo)車限行規(guī)定，加強(qiáng)外埠進(jìn)京車輛管理，有效減少高峰時(shí)段中心城交通流量。必要時(shí)，實(shí)施重點(diǎn)交通擁堵路段高峰時(shí)段機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)行駛措施。”通過對(duì)比可以看出，外地車輛早晚高峰時(shí)段五環(huán)內(nèi)禁行的措施同樣在沒有征求公民意見的情況下出現(xiàn)在正式文件中，并隨后加以實(shí)行。

    對(duì)比《征求意見稿》和正式文本，除去上述兩方面重要內(nèi)容外，其他內(nèi)容并沒有做大幅度修改，在北京市政府網(wǎng)站上所公布的《社會(huì)公眾對(duì)緩解交通擁堵綜合措施的意見》中列舉的一些意見建議在正式文件中也沒有得到明顯的體現(xiàn)。而在2010年12月23日，根據(jù)《北京市關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)首都交通科學(xué)發(fā)展加大力度緩解交通擁堵工作的意見》精神，北京市公布了《〈北京市小客車數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定〉實(shí)施細(xì)則》，將對(duì)小客車實(shí)施數(shù)量調(diào)控和配額管理制度。這項(xiàng)控制小客車數(shù)量、實(shí)行搖號(hào)上牌照的政策細(xì)則沒有經(jīng)過任何的公開征求意見程序便開始實(shí)行。總體上看，北京治堵方案網(wǎng)上征求意見時(shí)間過短，對(duì)于征求來的意見沒有經(jīng)過充分的研究，在意見征集結(jié)束后兩天便出臺(tái)正式文件，沒有體現(xiàn)出對(duì)民意的尊重。特別是與公民利益息息相關(guān)的兩項(xiàng)新措施沒有經(jīng)過公開征求社會(huì)各界意見的程序，因此，北京治堵方案公開征集民意是一種虛假協(xié)商，其形式大于實(shí)質(zhì)意義。

    2.新拆遷條例：真實(shí)協(xié)商

    經(jīng)過兩次公開征求意見和反復(fù)修改，經(jīng)國務(wù)院第141次常務(wù)會(huì)議通過，2011年1月21日，國務(wù)院總理**簽署國務(wù)院第590號(hào)令，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》公布并施行。對(duì)比《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》正式文件和《征求意見稿》，并參考國務(wù)院法制辦關(guān)于《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（第二次公開征求意見稿）》的說明，我們發(fā)現(xiàn)正式文本在很多方面對(duì)《征求意見稿》進(jìn)行了修改和補(bǔ)充，吸納和部分吸納了網(wǎng)民的意見和建議，主要包括：

    第一，在網(wǎng)民集中反映的關(guān)于拆遷補(bǔ)償?shù)膯栴}中，有網(wǎng)友主張補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格，能夠保證被征收人可以在市場(chǎng)上購買到區(qū)位、面積、環(huán)境等條件相似的住房；房產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)由被征收人選擇確定，且應(yīng)是獨(dú)立機(jī)構(gòu)，與當(dāng)?shù)卣疅o利害關(guān)系，對(duì)評(píng)估價(jià)格有異議的，應(yīng)當(dāng)有明確的異議解決機(jī)制；建議明確非住宅房屋停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等。在《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》正式文本中規(guī)定：“被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。被征收房屋的價(jià)值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評(píng)估辦法評(píng)估確定。對(duì)評(píng)估確定的被征收房屋價(jià)值有異議的，可以向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估。對(duì)復(fù)核結(jié)果有異議的，可以向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估專家委員會(huì)申請(qǐng)鑒定。房屋征收評(píng)估辦法由國務(wù)院住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門制定，，制定過程中，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開征求意見。”“房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)由被征收人協(xié)商選定；協(xié)商不成的，通過多數(shù)決定、隨機(jī)選定等方式確定，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立、客觀、公正地開展房屋征收評(píng)估工作，任何單位和個(gè)人不得干預(yù)�！�

    第二，征收的程序也得到廣大網(wǎng)民密切關(guān)注。有網(wǎng)友建議政府應(yīng)當(dāng)將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置補(bǔ)償意向、估價(jià)單位等予以公告，征求被征收人意見；發(fā)生重大爭(zhēng)議，由上一級(jí)人民政府裁決的機(jī)制，在制度設(shè)計(jì)上不公平，建議引入人大決策或者司法機(jī)制；危舊房改造征求意見程序應(yīng)更加明確，如舊房的標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)危房和舊房應(yīng)區(qū)別對(duì)待，90%被征收人同意的比例是按戶數(shù)還是按產(chǎn)權(quán)面積計(jì)算需要明確。在《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》正式文本中規(guī)定：“市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對(duì)征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日。”“市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改的情況及時(shí)公布�！薄氨徽魇杖藢�(duì)市、縣級(jí)人民政府做出的房屋征收決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟�！薄耙蚺f城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補(bǔ)償方案不符合本條例規(guī)定的，市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會(huì)，并根據(jù)聽證會(huì)情況修改方案�！�

    第三，關(guān)于房屋征收實(shí)施機(jī)構(gòu)網(wǎng)友建議房屋征收部門可以委托其他單位從事征收補(bǔ)償與搬遷的具體工作，但是受委托單位應(yīng)當(dāng)是“具有管理公共事務(wù)職能的組織”，不能是營利性組織，并且對(duì)受委托單位應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管和限制；受委托單位不能是開發(fā)商、建設(shè)單位以及一切與該項(xiàng)目有利益關(guān)系的單位；房屋征收部門不能委托其他單位從事征收補(bǔ)償與搬遷的具體工作。對(duì)此《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》正式文本中規(guī)定：“房屋征收部門可以委托房屋征收實(shí)施單位，承擔(dān)房屋征收與補(bǔ)償?shù)木唧w工作。房屋征收實(shí)施單位不得以營利為目的。房屋征收部門對(duì)房屋征收實(shí)施單位在委托范圍內(nèi)實(shí)施的房屋征收與補(bǔ)償行為負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對(duì)其行為后果承擔(dān)法律責(zé)任�！薄叭魏螁挝缓蛡�(gè)人不得采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。禁止建設(shè)單位參與搬遷活動(dòng)�！�

    第四，強(qiáng)制拆遷的問題是網(wǎng)民反映意見高度集中的問題之一。網(wǎng)民認(rèn)為政府作為房屋征收主體，是當(dāng)事人一方，不應(yīng)有行政強(qiáng)拆權(quán)，政府只能依法申請(qǐng)法院強(qiáng)制拆遷；或者即使政府強(qiáng)制拆遷，也必須依法申請(qǐng)法院裁決后方可強(qiáng)制拆遷，建議取消行政強(qiáng)制拆遷制度；也有人認(rèn)為為了提高征收工作的效率，保證建設(shè)活動(dòng)的順利進(jìn)行，有必要保留行政強(qiáng)制拆遷，但應(yīng)當(dāng)對(duì)行政強(qiáng)制拆遷的條件和程序做出嚴(yán)格限定。對(duì)此，在《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》正式文本中規(guī)定由政府申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，取消了行政強(qiáng)制拆遷。“被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由做出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”

    從新拆遷條例征集意見稿和正式文本的對(duì)比我們不難看到，國務(wù)院法制辦對(duì)網(wǎng)絡(luò)征集到的民意進(jìn)行了充分的研究，并將其中比較切實(shí)合理的內(nèi)容加入政策方案中去，體現(xiàn)了對(duì)民意的充分尊重，達(dá)到了政策方案吸納民意的行動(dòng)目標(biāo)。因此，新拆遷條例的網(wǎng)絡(luò)民意征集真正是政府主導(dǎo)的對(duì)政策方案的協(xié)商，達(dá)到了較好的效果。

    （三）政策網(wǎng)絡(luò)特征

    北京治堵和新拆遷條例的網(wǎng)絡(luò)意見征集過程形成了公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策方案選擇的政策網(wǎng)絡(luò)。兩個(gè)案例形成的政策網(wǎng)絡(luò)中，政策制定主體、網(wǎng)民、媒體和專家學(xué)者是主要的行動(dòng)者，政府作為意見征集的發(fā)起者自始至終占據(jù)主導(dǎo)地位。政府采取與民眾就政策方案進(jìn)行協(xié)商的方式與其他行動(dòng)者展開互動(dòng)。兩個(gè)案例有所不同的是，北京市交通委并沒有真正將民意納入新的政策方案，且頒布的重要政策措施沒有事先告知公眾，接受公眾的意見，這是一種虛假協(xié)商，民眾沒有對(duì)政策方案產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。而國務(wù)院法制辦真正將網(wǎng)民的意見納入政策方案中去，民眾與政策制定主體在政策方案上協(xié)商成功。

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  本文關(guān)鍵詞：公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策過程研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。