本文關鍵詞：網(wǎng)絡治理理論在地方政府公共管理實踐中的運用及其對行政體制改革的啟示，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

網(wǎng)絡治理理論在地方政府公共管理實踐中的；運用及其對行政體制改革的啟示；??姚引良??劉??波??汪應洛；內(nèi)容提要??通過對西方公共管理理論演進的綜述,闡；關鍵詞??網(wǎng)絡治理??地方政府??公共管理??行；中圖分類號!D035??5??文獻標識碼!A??；????行政體制改革既是中國特色社會主義制度建設；一、西方公共管理理論綜述；從西方政府改革及其行政理論演進

網(wǎng)絡治理理論在地方政府公共管理實踐中的

運用及其對行政體制改革的啟示

??姚引良??劉??波??汪應洛

內(nèi)容提要??通過對西方公共管理理論演進的綜述,闡明網(wǎng)絡治理理論已成為世界性公共管理研究與實踐的最新成果和理論范式。在借鑒國內(nèi)外學者研究成果的基礎上,結合作者本人的研究和實踐,提出了地方政府網(wǎng)絡治理依政府角色不同而進行的網(wǎng)絡分類并簡要介紹了幾個實踐案例;進而從網(wǎng)絡治理理念出發(fā),結合我國地方政府工作實際,提出了進一步深化行政體制改革、建設服務型政府的若干建議。

關鍵詞??網(wǎng)絡治理??地方政府??公共管理??行政體制改革

中圖分類號!D035??5?? 文獻標識碼!A?? 文章編號!0447-662X(2010)01-0076-10

????行政體制改革既是中國特色社會主義制度建設的實踐探索,也是當代公共管理學研究的核心問題。加快推進行政體制改革,轉(zhuǎn)變政府職能,建設服務型、責任性、法制型和廉潔高效的政府,既是經(jīng)濟社會發(fā)展過程中上層建筑適應經(jīng)濟基礎的必然要求,也是進一步深化經(jīng)濟體制與政治體制配套改革的一項緊迫任務。網(wǎng)絡治理理論的興起是近年來世界性行政體制改革中取得的最新理論成果,對其學習借鑒并探索用以指導我國的行政實踐及體制改革,意義重大,影響深遠,前景光明。

一、西方公共管理理論綜述

從西方政府改革及其行政理論演進的歷史來看,其公共服務改革大致經(jīng)歷了官僚制公共服務模式階段、新公共管理公共服務模式階段和?整體政府#公共服務模式幾個階段。進入20世紀90年代以來治理理論又大行其道,政府改革從公共管理轉(zhuǎn)向公共治理的新階段。經(jīng)濟全球化和技術進步,又為網(wǎng)絡治理理論的興起創(chuàng)造了條件,提供了可能。政府公共管理模式及其相對應的政府經(jīng)濟調(diào)控方式見圖1

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圖1??西方公共管理理論演進

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網(wǎng)絡治理理論在地方政府公共管理實踐中的運用及其對行政體制改革的啟示

(一)傳統(tǒng)公共管理理論與市場失靈。在西方早期資本主義時期,亞當?斯密的自由主義經(jīng)濟理論大行其道,對政府的定位是市場經(jīng)濟的?守夜人#,相信?管的最少的政府才是最好的政府#。這一時期的政府是層級制的官僚體制構架,其核心思想是韋伯的官僚體制理論%。稍后形成于20世紀二、三十年代,由威爾遜等人提出的政治行政二分法,把行政從政治中剝離出來,使行政系統(tǒng)成為非政治性的工具&。這與韋伯的官僚制理論構成了近代西方傳統(tǒng)公共行政理論的基礎,使行政學成為一門獨立的學科。

20世紀30年代爆發(fā)的世界性經(jīng)濟危機,出現(xiàn)了?市場失靈#,挑戰(zhàn)了?自由放任#的自由市場經(jīng)濟原則,從而使人們認識到市場機制的盲目性缺陷和應該強化社會發(fā)展的公平性原則,為政府全面干預經(jīng)濟和社會公共事務提供了理由和運作空間。

(二)新公共管理理論與政府失靈。經(jīng)濟危機暴露的?市場失靈#,給傳統(tǒng)自由市場經(jīng)濟理論畫上了一道休止符,羅斯福新政的具體實踐催生了凱恩斯經(jīng)濟理論,凱恩斯主張政府應以財政政策和貨幣政策直接干預國家經(jīng)濟,他的觀點被西方各主要資本主義國家統(tǒng)治者所接受,成為資本主義世界應對?市場失靈#的?靈丹妙藥#,從而開始了大規(guī)模的政府干預經(jīng)濟行為。美國出現(xiàn)的?管制資本主義#經(jīng)濟,西歐出現(xiàn)的?制高點行業(yè)#國有化運動就是政府干預經(jīng)濟的極端情況。但是,到了20世紀70年代,資本主義世界遭遇?滯脹#,政府職能的無限膨脹和對各種社會事務大包大攬,致使服務差,效率低,財政危機頻發(fā)等政府自身弊端被放

?經(jīng)濟學界開始重新審視凱恩斯主義并引發(fā)了對大,政府越來越失去公民的信任,導致所謂的?政府失靈#。

自由主義經(jīng)濟發(fā)展模式的重新重視,使撒切爾、里根代表的新自由主義成為時尚。

面對政府失靈,越來越多的政治家和學者開始探討新的政府管理模式,促使新公共管理理論應運而生。?新公共管理#主要有兩層含義:管理主義和新制度經(jīng)濟學。管理主義指的是把私人部門的管理手段引入公共部門。強調(diào)直接的職業(yè)管理,明確的績效和評估標準,根據(jù)結果進行管理以及接近消費者;新制度經(jīng)濟學指的是把激勵結構(例如市場競爭)引入公共服務中,強調(diào)精簡官僚機構,通過外包和準市場的運作方式實

(因此,現(xiàn)更有效的競爭以及消費者選擇。其特征是私有化、分權化、市場實驗、強制競爭和服務質(zhì)量提升。

新公共管理模式就是用以市場為基礎的,由競爭驅(qū)動的策略來取代傳統(tǒng)公共管理中以規(guī)則為基礎、由權威協(xié)調(diào)驅(qū)動的過程。

與新公共管理模式相對應的政府形態(tài)稱為第三方政府。它的顯著特點是不斷加大利用私人公司和非營利組織而不是政府公務員來提供直接的服務并實現(xiàn)其政策目標。第三方政府也意味著政府機構和人員的精簡,分散化和小型化與角色的轉(zhuǎn)變,它使政府公共部門從服務供應者變成了服務催化者,服務范圍也從政府組織內(nèi)部走向外部并皈依公民本位,注重公民對服務的偏好和選擇。雖然新公共管理服務模式利用市場化方法和競爭機制,大大提高了公共服務的效率和質(zhì)量,但英國撒切爾時期推行的公共行政改革卻在引入競爭機制的同時,嚴重忽視了部門間的合作與協(xié)調(diào),造成了?碎片化#的制度結構,并導致公共服務的碎片化。這又在總體上抑制公共服務效率的持續(xù)提高并與公共服務的公共性相悖,從而使西方各國公共服務改革再次陷入困境。

(三)整體政府公共服務模式與治理理論。整體政府公共服務模式是在反思和揚棄傳統(tǒng)的官僚制政府服務模式和新公共管理模式的基礎上形成和發(fā)展起來的。它發(fā)端于20世紀90年代后期的英國布萊爾政府推動的公共改革運動,它標志著政府改革從公共管理轉(zhuǎn)向公共治理的新階段。布萊爾指出?我們必須在政府之間進行更好的協(xié)調(diào)和更多的團隊合作,以應對新世紀的挑戰(zhàn)#。其改革的取向就是通過不同層級政府

美!古德諾:)政治與行政?,華夏出版社,1987年。%

&郭正林:)公共管理的理論源流與變革?,)北京行政學院學報?2003年第2期,第1-7頁。

?丁煌:)西方行政學說史?,武漢大學出版社,1999年。

(楊明偉:)新公共管理理論述評?,)四川行政學院學報?2005年第2期,第21-24頁。

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和政府內(nèi)部部門之間縱向與橫向的協(xié)同工作,克服新公共管理模式的?碎片化#的制度結構,達到協(xié)同一致的公共服務目的。這種公共服務模式致力于政府內(nèi)部組織整合和工作協(xié)同(因此也稱之為協(xié)同政府模式),整體化政府強調(diào)組織內(nèi)部公共服務與外部公共服務(第三方合作)的有機結合,從而極大地深化和提升了公共服務政策的理論內(nèi)涵和實踐意旨。其基本特征有三:(1)公平正義的公共服務目標;(2)聯(lián)合的公共服務

%方法;(3)協(xié)調(diào)的公共服務政策。

合作的跨界性是整體政府的核心特征,它拆除了等級制政府中的條狀壁壘,使各機構之間能夠更好地分享信息,協(xié)同作戰(zhàn)。協(xié)同政府與整體政府之間的區(qū)別不僅在于目標和手段的兼容程度,而且還在于目標和手段是否相互增強。協(xié)同政府意味著不同公共部門在目標和手段上不存在沖突而相互兼容(1+1=2),而整體政府則更高一個層次,要求目標和手段之間的相互增強(1+1>2)。協(xié)同政府的網(wǎng)絡管理能力強,但網(wǎng)絡伙伴僅限于政府內(nèi)部和不同部門之間。而整體政府綜合了第三方政府高度的公私合作程度與協(xié)同政府高度的跨界合作與網(wǎng)絡管理能力。整體政府公共服務模式就是治理理論核心思想在公共管理領域的表象。

(四)從治理到網(wǎng)絡治理。治理理論興起于上世紀90年代,1989年世界銀行在概括當時非洲的情形時,首次使用了?治理危機#一詞,此后?治理#便廣泛地被用于政治發(fā)展研究中。羅西瑙認為治理是一系列活動領域里的管理機制,它雖無正式授權,卻能有效發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同,治理指的是一種由共同目標支持的

&格里?斯托克指出治理理論的五種主管理活動,其主體未必是政府,也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。

要觀點:(1)治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構及其行為;(2)治理意味著為社會和經(jīng)濟問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責任方面的模糊性�，F(xiàn)代國家正在把原先由它獨自承擔的責任轉(zhuǎn)移給公民社會,即私人機構、社團組織、公民自組織正在承擔越來越多的原先由國家承擔的責任。

(3)治理明確肯定了在涉及集體行為的各個公共機構之間存在著權力依賴。致力于集體行動的組織必須依靠其它組織并互相交換資源,談判共同目標。(4)治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡。并在構成網(wǎng)絡的特定領域擁有發(fā)號施令的權威,它與政府進行合作,分擔政府的行政管理責任。(5)治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權力,不限于政府發(fā)號施令或運用權威。在公共事務的管理中,政府有責

?任使用其他管理方法和技術,更好對公共事務進行控制和引導。

雖然治理理論已引起越來越多研究者的興趣,但治理理論本身也存在著諸多問題。如各種術語相互矛盾,不同學者對其理念的理解和解釋也不完全相同,缺乏明確的分析性框架,構成所謂?治理理論叢林#亂象。隨著研究的深入和不同領域?qū)嵺`的開展,治理理論所擁有的一系列弊端也開始顯現(xiàn),強調(diào)多方參與卻無法明確的給出多方參與的具體框架;試圖整合政府、市場等多種力量,發(fā)揮社會管理和提供公共服務的作用,卻缺乏明確的操作章程;不同的學者嘗試用不同的政治學、經(jīng)濟學等理論進行解釋,但是結果往往莫衷一是,缺乏統(tǒng)一的共識。在這種情況下,網(wǎng)絡治理作為一種易于構建組織框架和操作性更強,也更容易被政府論者和市場論者所接受的理論率先在企業(yè)管理領域被提出,隨著公共管理研究的進一步深入和科技的飛速發(fā)展,政府領域的網(wǎng)絡治理也逐漸被理論界所接受,成為當前公共管理領域研究的熱點問題之一。

網(wǎng)絡治理亦稱網(wǎng)絡化治理,由美國印第安納波利斯市前市長斯蒂芬?戈德史密斯和威廉?D?埃格斯提出。他們認為網(wǎng)絡治理象征著世界上改變公共管理部門形態(tài)的四種有影響的發(fā)展趨勢正在合流。即:利用私人公司和非營利機構從事政府工作的第三方政府模式;從顧客-公民的角度考慮,采取橫向?協(xié)同#,縱向減少層級的做法提供更為整體化的公共服務;數(shù)字化網(wǎng)絡技術大大減少了合作伙伴之間的合作成本,促

%張立榮,曾維和:)當代西方?整體政府#公共服務模式及其借鑒?,)中國行政管理?2008年第7期,第108-109頁。

&詹姆斯N?羅西瑙:)沒有政府的治理?,江西人民出版社,2001年。

?格里?斯托克:)作為理論的治理:五個論點?,)國際社會科學(中文版)?1999年第2期。

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網(wǎng)絡治理理論在地方政府公共管理實踐中的運用及其對行政體制改革的啟示

進了網(wǎng)絡化組織模式的發(fā)展;公民希望增加公共服務選擇權的要求在不斷提高,而多元化服務需求和多用

%在國內(nèi),陳振明(2003)最先對戶服務管理客觀上就要求建立便于互動和傾向于網(wǎng)絡化運行的服務模式。

公共部門的網(wǎng)絡治理進行了概念界定,認為網(wǎng)絡治理是?為了實現(xiàn)與增進公共利益,政府部門和非政府部門(私營部門、第三部門或公民個人)等眾多公共行動主體彼此合作,在相互依存的環(huán)境中分享公共權力,共同管理公共事務的過程。#&從定義看出網(wǎng)絡治理強調(diào)三個方面:(1)實現(xiàn)和增進公共利益的目標;(2)政府部門和非政府部門(私營組織、非營利組織或公民個人)的多主體參與;(3)分享公共權力,共同管理公共事務。

網(wǎng)絡治理堅持了治理的多元參與和分權理念,又從技術進步和顧客(公民)選擇角度說明了網(wǎng)絡治理的必然性。所以說,網(wǎng)絡治理與治理并無實質(zhì)性差別,網(wǎng)絡治理是治理網(wǎng)絡參與各方將治理理念付諸實踐,進行具體化操作,以實現(xiàn)其治理目標時,在相互依存的網(wǎng)絡化組織結構內(nèi)發(fā)揮各自比較優(yōu)勢,互濟資源,實現(xiàn)互動,并在網(wǎng)絡化數(shù)字技術支持下對內(nèi)協(xié)同,對外部(如服務對象)反應即時反饋而產(chǎn)生的治理效果。而多層治理、多中心治理、公私伙伴關系等僅是網(wǎng)絡治理的具體運作形式。

網(wǎng)絡不同于市場,參與網(wǎng)絡的主體不是完全自由的、個體化的。它是以共同的價值為鏈接和中介的,網(wǎng)絡中的個體行為不同于市場中自由運動的原子化行為,它受其它網(wǎng)絡伙伴的約束。網(wǎng)絡不同于層級,網(wǎng)絡是自我組織立體構建的,它不是至上而下發(fā)號施令的層級制結構中的一部分。雖然網(wǎng)絡中會出現(xiàn)引導的行為,但卻沒有層級制的形式。網(wǎng)絡的要義在于,它是基于共同準則的相互性邏輯,不是正式的權威關系。如果網(wǎng)絡中的控制過于嚴密,網(wǎng)絡就不再是網(wǎng)絡,而就變成了層級結構。因此,權力不是單向運行的,權力的分配會有所差異,但總體上是一種相互依賴的結構。

網(wǎng)絡作為一種調(diào)控模式的結構而言,經(jīng)常是在與層級政府和市場行為相比較的過程中呈現(xiàn)其特征的。網(wǎng)絡結構位于市場協(xié)調(diào)和層級政府管理的治理結構之間,網(wǎng)絡既不是市場,也不是層級,而是處于自愿與強制之間的一種中間揉合體。網(wǎng)絡在市場和科層之間,或者說,網(wǎng)絡是市場與科層的重疊。在網(wǎng)絡中,每一個參與網(wǎng)絡的個體組織都在網(wǎng)絡中尋找相對比較優(yōu)勢,從自己的優(yōu)勢出發(fā)參與社會公共事務的治理。

公共管理歷史悠久,早在國家產(chǎn)生之前,原始社會的成員便以氏族組織為單位管理集體生產(chǎn),共同安全等公共事務。進入階級社會后,公共管理在相當長一段時間內(nèi)依附于政治統(tǒng)治,從根本上服從和服務于統(tǒng)治階級的利益偏好和整體需求。公共管理成了由政府壟斷并強制管理領域。從網(wǎng)絡治理的角度看,治理的主體可以是公共機構,也可以是私人機構,還可以是公共機構和私人機構的合作。多元化的治理主體發(fā)展著相互依存的關系,推動著公共管理朝著網(wǎng)絡化的方向發(fā)展。所以說網(wǎng)絡治理理論從某種意義上是公共管理最新發(fā)展的理論范式。

二、網(wǎng)絡治理的基本理念與治理網(wǎng)絡的類型

(一)網(wǎng)絡治理的基本理念。網(wǎng)絡治理理論的出現(xiàn)彌補了治理理論的諸多局限,提出了更具實踐操作性的方案。首先為政府、市場和社會三者的合作提出了明確的框架,建立了明確的合作構建機制,合作過程中的信任、溝通等協(xié)調(diào)機制以及最后的效果評價機制。明確的整合機制可以保證三方實現(xiàn)優(yōu)勢互補而避免劣

?網(wǎng)絡治勢疊加,利益分配和調(diào)整機制的建立也能夠保證合作的長期性和穩(wěn)定性,最終保證合作的有效性。

理的基本理念可以歸納為以下四個方面。

1、分權導向,從一元到多元化。傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治觀強調(diào)政府組織是行使國家與社會事務管理的唯一權利中心。這意味著,政府組織依靠其強制與權威,集中掌握與控制公共事務管理的各種資源,并以國家的名

美!斯蒂芬.戈德史密斯,威廉D.埃格斯:)網(wǎng)絡化治理-公共部門的新形態(tài)?,北京大學出版社,2008年,第5頁。%

&陳振明:)公共管理學+一種不同于傳統(tǒng)行政學的研究途徑?,中國人民大學出版社,2003年,第86頁。

?姚引良,劉波,汪應洛:)地方政府網(wǎng)絡治理與和諧社會構建的理論探討?,)中國行政管理?,2009年第6期,第91-94頁。

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義組織各種公共物品與公共服務的提供和生產(chǎn)。在當代治理主義的行動邏輯下,政府組織在整個社會中依然充當著非常重要的角色,特別是在合法地使用暴力、決定重大公共資源分配方向和維護公民基本權利、實現(xiàn)公平正義等方面,政府仍將發(fā)揮著其他組織不可代替的作用,但是,它不再是實施社會管理功能的唯一權力核心。這意味著私人機構、非政府組織、公民自組織等部門將與政府一起共同承擔管理公共事務、提供公共服務的責任,這些組織的權利也將得到社會和公民的認可。正如奧斯本和蓋布勒在)改革政府:企業(yè)精神如何改革著公營部門?一書中分析的那樣,政府實現(xiàn)公共服務的方式將是掌舵,而不是劃漿,權利核心將從

%這一變革內(nèi)在的行動邏輯是,公民社會和民間自組織將成為一種主要的發(fā)展潮流,多元競一元走向多元。

爭被不斷引入公共物品和服務的提供與生產(chǎn)過程中。

2、社會導向,尋求建立新型的國家與社會的關系。從根本上說,網(wǎng)絡治理的過程就是尋求建立新型國家與社會關系的過程,是重新定位政府統(tǒng)治與公民作用關系的過程。在治理理念看來,治理的成功實施離不開一個繁榮、活躍、發(fā)育充分的公民社會,離不開政府創(chuàng)造條件促使公民組織充分釋放自主管理能量。因為公民組織發(fā)展和公民積極參與公共事務是治理得以運轉(zhuǎn)的社會基礎。所以,治理理念要求政府放松對社會的過度管制,逐步授權給社區(qū)、授權給公民,大力培育發(fā)展公民組織,不斷增強公民的參與意識。正如全中燮教授所指出的,當代治理模式的選擇,歸根到底是人類在國家-市場-公民社會三維關系的組合中,尋求不同以往的、更為有效地實現(xiàn)共同利益道路的努力。在今天,伴隨著全球化的發(fā)展,以公民參與和公民自治能力為主導的治理模式已經(jīng)成為主流,沖擊著傳統(tǒng)的國家與社會關系。這使得傳統(tǒng)的國家或政府組織的作用逐漸減小,而公民社會正在不斷強大起來,發(fā)揮著越來越大的作用。伴隨著公民社會的興起、社會組織的發(fā)育、政府組織的權力在微觀層面和社會管理與公共服務過程中被弱化,責任相對減小,正是網(wǎng)絡治理背景下國家-社會關系變遷和調(diào)整的一系列外在表現(xiàn)。

3、服務導向,從統(tǒng)治行政走向服務行政。網(wǎng)絡治理這種行政現(xiàn)代化的一個重要特征就是實現(xiàn)了統(tǒng)治行政向服務行政的轉(zhuǎn)化。政府作為一種公共組織的最主要作用就是提供公共產(chǎn)品和進行各種制度創(chuàng)新。市場經(jīng)濟的普遍建立要求政府承擔更多服務職能。打破傳統(tǒng)政府統(tǒng)治的思想模式,不是從管理主體角度考慮如何管制被管理者,而是從社會公眾的立場,考慮公共行政的主體,特別是政府如何為公眾服務,這是公共行政改革的一個里程碑。當代政府的治理變革表現(xiàn)出一種破除權力拜物教的趨勢,實現(xiàn)由過去的重管制、輕服務,以政府為中心,到注重公共服務,以滿足公眾的需求為中心的轉(zhuǎn)變。奧斯本在)改革政府?一書中指出:?大多數(shù)人同政府打交道的經(jīng)驗中,最大的刺激是官僚政治的傲慢。今天人們期望著被當作顧客一樣受到政府的尊重。#為了提高服務質(zhì)量,改善公共機構的形象,很多西方國家強調(diào)以顧客為導向,以公眾為服務中心,根據(jù)公民的普遍需求決定政府提供什么服務以及如何提供服務,建立顧客導向型的公共服務運營機制;從私營企業(yè)借鑒先進管理辦法,促進公共服務質(zhì)量與效率的提高。因此,建立?服務型政府#已成為中外政府改革的流行話語和努力方向。

4、市場導向,重構政府與市場的關系。治理理論的一個基本信念是:既然政府的力量可以彌補市場缺陷,糾正市場失靈,那么,反過來也一樣,即市場力量可以彌補政府的不足,防止政府的失敗。治理理論認為,以往人們只注重用政府的力量來改善市場的作用,卻忽視了相反的做法,用市場的力量來改善政府的作用。在實踐中,網(wǎng)絡治理注重用市場機制來改造政府或用企業(yè)家精神重塑政府,在物品和服務的提供上采用市場的方法(合同外包、代理等)或非市場的方法,并在公共組織中確立節(jié)約成本和提高效益的激勵機制。

(二)網(wǎng)絡治理的基本類型。網(wǎng)絡治理理論賦予政府在公共管理中更大的靈活性,承認政府在公共管理中的核心地位,又不局限于政府的獨享作用。Provan、Keith和Kenis(2005)總結了網(wǎng)絡結構的三種類型:(1)

%戴維?奧斯本、特德?蓋布勒:)改革政府:企業(yè)精神如何改革公營部門?,上海譯文出版社,1996年。

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