本文關鍵詞：公民網(wǎng)絡參與公共政策過程研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

第三節(jié) 積極回應：政府應對公民網(wǎng)絡參與的戰(zhàn)術調(diào)整

2014年08月09日19:04 公民網(wǎng)絡參與公共政策過程研究

    一、政府對公民網(wǎng)絡參與的合理定位

    網(wǎng)絡參與是隨著互聯(lián)網(wǎng)和信息技術發(fā)展而產(chǎn)生的新生事物。法律法規(guī)和黨的文件中并沒有對其進行詳細界定。事實上我國政府對網(wǎng)絡參與的認知和應對存在一個不斷發(fā)展變化的過程。政府最初對網(wǎng)絡輿論和網(wǎng)絡參與實行嚴格管理、監(jiān)控和限制的政策，隨著時間的推移，政府對應對網(wǎng)絡參與的策略做出了調(diào)整，轉(zhuǎn)而對網(wǎng)絡民意持積極回應的態(tài)度。黨和政府高層的態(tài)度對政府應對網(wǎng)絡參與戰(zhàn)術的改變起到了關鍵作用。從中央和地方政府的重要文件中以及政府高層領導的行動中我們可以看到黨和政府對于網(wǎng)絡參與的準確認知和合理定位。正是獲得了高層的肯定和支持，網(wǎng)絡參與在中國才取得了足夠的合法性，越來越多的地方政府和部門改變了對網(wǎng)絡參與采取監(jiān)控為主的措施，紛紛對網(wǎng)絡參與積極回應、合理引導，政府與網(wǎng)民向良性互動的方向邁進。

    （一）黨和政府重要文件中關于網(wǎng)絡參與的相關論述

    早在2002年黨的**報告中就對互聯(lián)網(wǎng)建設提出了明確要求。**報告指出：“互聯(lián)網(wǎng)站要成為傳播先進文化的重要陣地�！�2007年黨的**則第一次將網(wǎng)絡文化寫入黨的報告。**報告指出：“加強網(wǎng)絡文化建設和管理，營造良好網(wǎng)絡環(huán)境�！�2008年黨的十七屆四中全會通過的《**中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》指出：“拓寬社情民意反映渠道，加強和改進信訪工作，健全信訪聯(lián)席會議制度，堅持領導干部定期下訪、定期接訪、及時閱處群眾來信，注重分析網(wǎng)絡輿情�！�2011年10月黨的十七屆六中全會通過的《**中央關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》中指出：“發(fā)展健康向上的網(wǎng)絡文化。加強網(wǎng)上思想文化陣地建設，是社會主義文化建設的迫切任務。要認真貫徹積極利用、科學發(fā)展、依法管理、確保安全的方針，加強和改進網(wǎng)絡文化建設和管理，加強網(wǎng)上輿論引導，唱響網(wǎng)上思想文化主旋律�！�

    如果說中央文件對網(wǎng)絡參與的態(tài)度主要是引導和管理，地方上黨和政府的文件中對于網(wǎng)絡參與則持更為明確的支持態(tài)度。2010年1月26日安徽省省長王三運在省十一屆人大三次會議上作政府工作報告時首次將“網(wǎng)絡問政”寫進政府工作報告。在2009年工作回顧中，王三運指出在加強信訪工作創(chuàng)新中，建立了網(wǎng)友留言辦理反饋等制度；在講到2010年進一步加強政府自身建設時，王三運指出要更加關注人民群眾的新期待，創(chuàng)新聯(lián)系群眾方式，支持鼓勵網(wǎng)絡問政。時隔一年，2011年安徽省兩會省長王三運在作政府工作報告時再次提到“網(wǎng)絡問政”有關工作。在回顧過去一年成績講到持續(xù)保障改善民生，切實維護社會和諧穩(wěn)定時，王三運指出：“深入推進政務公開，支持鼓勵網(wǎng)絡問政�！痹谥v到政府必須不斷加強自身建設，努力建設人民滿意的服務型政府時，王三運要求：“各級政府要堅持科學民主決策，把公眾參與、專家咨詢、風險評估、合法性審查、集體討論決定作為必經(jīng)程序加以規(guī)范，積極鼓勵網(wǎng)絡問政�！迸c安徽省類似，網(wǎng)絡問政也寫入了廣東省和湖南省政府工作報告。廣東省省長黃華華在廣東省十一屆人大三次會議所做的政府報告第十部分加強民主法制和政府自身建設中指出廣東“開展網(wǎng)絡問政，政務、廠務、村（居）務公開取得新進展”。在湖南省第十一屆人民代表大會第三次會議上，湖南省省長周強在政府工作報告中指出，要積極推進民主政治建設，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，發(fā)展基層民主，發(fā)揮院士專家等咨詢研究機構(gòu)和社會聽證、網(wǎng)絡民意在決策中的作用，把公開透明原則貫穿于政府決策行政全過程，提高政府的公信力。

    從中央和地方政府在重要文件中頻繁出現(xiàn)關于互聯(lián)網(wǎng)、網(wǎng)絡文化、網(wǎng)絡問政、網(wǎng)絡民意等內(nèi)容的論述不難看出黨中央高度重視網(wǎng)絡文化和網(wǎng)絡輿情的發(fā)展，已經(jīng)將互聯(lián)網(wǎng)作為反應社情民意的重要公民參與渠道。當前網(wǎng)絡參與已經(jīng)對我國政府決策、公共管理和社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用，各級黨委、政府對于公民的網(wǎng)絡參與行為表現(xiàn)出了高度的尊重。這些也成為公民網(wǎng)絡參與的合法性基礎。

    （二）黨和政府高層領導對網(wǎng)絡參與的態(tài)度表示

    21世紀以來，中央和地方領導人頻頻親自與網(wǎng)民互動，對互聯(lián)網(wǎng)和網(wǎng)絡參與的發(fā)展提出明確要求，表明了中央高層的態(tài)度。正如國務院新聞辦所稱：“互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為中國民眾自由表達意愿、參政議政的重要渠道，是十分重要的話語平臺�！本W(wǎng)絡參與對于國家治理和政策制定的積極作用在**高層領導人之中已經(jīng)得到越來越明確的共識。

    2003年，新華社首次披露中央高層領導對網(wǎng)絡的重視：**總書記在“**”時期視察廣東時，對一位參與防治“**”的一線醫(yī)生說：“你的建議非常好，我在網(wǎng)上已經(jīng)看到了�！�2007年1月，**中央政治局組織專題學習，內(nèi)容就是世界網(wǎng)絡技術發(fā)展和中國網(wǎng)絡文化建設與管理。**總書記在會上提出，各級領導干部要重視學習互聯(lián)網(wǎng)知識，提高領導水平和駕馭能力，努力開創(chuàng)中國網(wǎng)絡文化建設的新局面。2008年6月20日，**中央總書記**到強國論壇與網(wǎng)民進行了在線交流。**在與網(wǎng)民交流時表示想從網(wǎng)上了解網(wǎng)民朋友們他們關心什么問題，他們有些什么看法。希望從網(wǎng)上了解網(wǎng)民朋友們對黨和國家工作有些什么意見和建議。指出：對于“網(wǎng)友們提出的一些建議、意見，我們是非常關注的。我們強調(diào)以人為本、執(zhí)政為民，因此做事情、作決策，都需要廣泛聽取人民群眾的意見，集中人民群眾的智慧。通過互聯(lián)網(wǎng)來了解民情、匯聚民智，也是一個重要的渠道”。

    2005年兩會期間，國務院總理**在記者招待會上的開場白說：“昨天我瀏覽了一下新華網(wǎng)，他們知道我今天開記者招待會，竟然給我提出了幾百個問題。我覺得他們對國事的關心深深感動了我。他們許多建議和意見是值得我和我們政府認真考慮的�！�2008年兩會期間**在接受記者提問時再次提到了網(wǎng)絡民意對政府工作的重要意義。**說，兩會期間我一直在上網(wǎng)，廣大網(wǎng)民向我提問題、提建議，甚至為我分憂，多達數(shù)百萬條，參與的恐怕有上億人。這么多群眾以如此高的熱情關注兩會，特別是關心政府的工作，使我深受感動。他們的意見、批評都是對政府的信任、支持、鼓勵和鞭策。我常常一邊上網(wǎng)，腦子里就想一段話，就是“民之所憂，我之所思；民之所思，我之所行”。群眾之所以用這么大的精力來上網(wǎng)寫問題、提建議，是要政府解決問題的。此后，溫總理在兩會期間與網(wǎng)民進行在線交流形成慣例。2009年2月28日、2010年2月27日和2011年2月27日**總理三次與網(wǎng)民進行了在線交流，從溫總理與網(wǎng)友的交流內(nèi)容可以看出他對通過網(wǎng)絡吸納民意、聯(lián)系群眾、促進政府與民眾相互溝通的重視。**說：“想和網(wǎng)友交流是我期盼已久的，我覺得這種交流能使我看到網(wǎng)友的意見和要求，網(wǎng)友也知道政府的政策。一個為民的政府應該是聯(lián)系群眾的政府，與群眾聯(lián)系的方式可以多種多樣，但是利用現(xiàn)代網(wǎng)絡與群眾進行交流是一種很好的方式�！�

    在地方，則有更多的黨和政府高層領導頻頻“觸網(wǎng)”，明確表示將互聯(lián)網(wǎng)作為民意表達的重要渠道，尊重網(wǎng)絡民意，積極征求網(wǎng)友的建議，為更廣泛的公民網(wǎng)絡參與打開了大門。2008年2月3日，**中央政治局委員、廣東省委書記汪洋和省委副書記、省長黃華華通過省內(nèi)主要新聞網(wǎng)站發(fā)布了《致廣東網(wǎng)民朋友的一封信》，熱情邀請網(wǎng)民“灌水”、“拍磚”。公開信發(fā)出后，省內(nèi)外網(wǎng)民留言5萬多條，點擊超過千萬次。僅奧一網(wǎng)就有網(wǎng)民發(fā)帖3萬余條捎話給汪洋。2008年4月17日汪洋和黃華華約見26位網(wǎng)友，邀請網(wǎng)友對廣東科學發(fā)展建言獻策。汪洋表示要充分利用好網(wǎng)絡民主平臺，有效保障和實現(xiàn)人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，廣東各級黨委政府將以更加開放的視野、平等的心態(tài)、法治的理念，構(gòu)建充滿活力、和諧有序、建設性的網(wǎng)絡民主平臺。2006年，時任湖南省委書記張春賢推動湖南省委通過網(wǎng)絡向全省為湖南第九次黨代會征集建議，為湖南“獻計獻策”。2007年2月15日，張春賢又在湖南省政府網(wǎng)站紅網(wǎng)的論壇用“張春賢”注冊，發(fā)帖向紅網(wǎng)網(wǎng)友拜年。在很短的時間內(nèi)，拜年帖的點擊達到近14萬次，回復1000余條。網(wǎng)民跟帖親切地稱呼張春賢為“親民書記”。在接受采訪時，張春賢說：“通過網(wǎng)絡這樣一個方便快捷的交流平臺廣泛了解民意，集中民智，進而制定出科學的決策，對執(zhí)政者非常重要。這將有助于政府實現(xiàn)對社會的管理，不斷改進自己的工作；廣大人民群眾也應該逐步接受并學會這種方式�！�2008年5月5日，江西省委書記蘇榮通過媒體發(fā)表公開信，就江西的發(fā)展向全國求計問策。公開信一推出，受到了全國的廣泛關注，特別是得到了廣大網(wǎng)友的積極響應。2008年6月2日上午，二十余位為江西發(fā)展建言獻策的網(wǎng)友走出虛擬世界，與江西省委書記蘇榮展開了一場面對面的交流。整個交流活動通過人民網(wǎng)等網(wǎng)絡媒體的直播，吸引了全球840余萬網(wǎng)友關注。近年來，微博成為最為流行的網(wǎng)絡媒體。黨和政府中越來越多的高層官員通過微博與網(wǎng)民互動，傾聽網(wǎng)民心聲。2011年1月1日零時，新年鐘聲剛剛敲響，四川省委書記、省人大常委會主任劉奇葆通過四川省人民政府新聞辦公室的官方微博“天府微博聚焦四川”，向全國人民和海內(nèi)外朋友發(fā)出了新年的第一聲祝福和問候。2011年3月新疆維吾爾自治區(qū)黨委書記張春賢開通微博，成為中國第一位開通微博的省委書記。張春賢騰訊實名微博開通引起轟動，眾多博友驚奇又感動，紛紛圍觀發(fā)言，短短數(shù)小時獲得三千多關注。2012年5月十一屆**廣東省委常委舉辦與網(wǎng)民在線交流會，省委書記汪洋指出：“我每天都看新浪微博的留言，而且經(jīng)常能看到批評我的，這也可以理解，我們是執(zhí)政者，是公仆，主人說仆人兩句也有合理性。當然，我也說老實話，主人說公仆，有的說得是對的，有的說得是錯的，我也沒準備申辯。因為在這個平臺上大家可以更大膽、更直率、更尖銳地對執(zhí)政者提出意見，使我們真正做到兼聽則明。即使聽到一些批評的聲音也可以使我們更加清醒�！�

    二、溝通與回應：政府應對網(wǎng)絡參與的制度創(chuàng)新

    （一）建立多種網(wǎng)絡政民溝通平臺

    近年來中央和地方各級政府在網(wǎng)絡媒體上借助網(wǎng)絡論壇、博客、微博、QQ群、領導信箱、在線交流等網(wǎng)絡溝通工具建立政民溝通平臺，使得民眾可以在網(wǎng)絡交流平臺上與政府實時互動，實現(xiàn)政府與公民的即時溝通和“零距離”接觸。這對于習慣于“對上負責”的中國地方政府官員來說，是一種全新的傾聽民聲、關注民意的溝通方式，將會帶來地方政府官員在行政理念和行政方式上的變化，有利于及時了解和掌握民眾的利益訴求，調(diào)整和優(yōu)化政府的各項公共政策。

    2003年10月中國第一家由政府建立的論壇——“邯鄲論壇”誕生，之后各地政府紛紛建立政務論壇。河南省政務論壇中增設了“百姓呼聲”版面，開展網(wǎng)上信訪。論壇管理人員對群眾在論壇上反映的問題向相關政府部門發(fā)函調(diào)查，提醒并敦促相關部門及時解決。最后再把相關部門解決后的情況反饋到“百姓呼聲”中來，從而減少“人訪”，避免集體上訪事件的發(fā)生。江蘇宿遷官員集體開通博客空間，目前已有80余名副處級以上干部開設博客，博客內(nèi)容涉及招商引資、工業(yè)突破、全民創(chuàng)業(yè)、城市建設、高效外向農(nóng)業(yè)、新農(nóng)村建設等經(jīng)濟社會發(fā)展的各個方面。2008年浙江金華市政府及職能部門創(chuàng)建工作QQ群30余個，讓來自不同行業(yè)、不同區(qū)域的廣大網(wǎng)友可“對號入座”，隨時登錄專門的部門QQ群或通過QQ群留言，與政府有關部門進行互動交流。2010年12月29日，四川省人民政府新聞辦公室“天府微博聚焦四川”正式開通，作為國內(nèi)最早開通的省級政務信息公開微博平臺之一，“天府微博聚焦四川”開通4小時后，“粉絲”數(shù)超過260個。2011政務微博年度高峰論壇發(fā)布了我國首個政務微博年度報告，報告顯示：截至2011年底，我國黨政機構(gòu)和政府官員微博已經(jīng)覆蓋34個省市區(qū)，總數(shù)近2萬個。近年來，越來越多的地方政府官員與網(wǎng)民展開網(wǎng)絡互動，并呈現(xiàn)出規(guī)�；�、集中化、制度化的趨勢。西安市政府于2008年底啟動了網(wǎng)絡公開日活動，市級領導及政府有關部門的負責人走進網(wǎng)絡直播間直接與網(wǎng)民交流，采納網(wǎng)民的合理意見和建議�；顒臃譃楣俜桨l(fā)布和市民點題兩種形式，每月安排兩次，針對涉及民生的重大決策、重要事項、重點工作和網(wǎng)民集中關注的話題，特別是熱點問題和突發(fā)公共事件，通過政府官員在線訪談的形式及時進行說明、闡釋、評析和引導。2010年7月廈門市政府首次開展領導“在線訪談”活動，廈門市發(fā)改委、規(guī)劃局、法制局和農(nóng)業(yè)局有關負責人做客廈門市政府網(wǎng)站，針對“廈門經(jīng)濟特區(qū)范圍擴大到全市”的話題與網(wǎng)民在線互動交流。

    （二）公開征集網(wǎng)絡民意

    電子政府的發(fā)展有其階段性，美國學者Moon在2002年提出了電子政府五階段評估模型，他認為電子政府分為五個發(fā)展階段：①信息發(fā)布和分類；②雙向通訊；③財務和財政處理；④水平和垂直整合；⑤公民政治參與。前四階段基本上都屬于行政職能的要求，如果進一步發(fā)展的話，將進入政治階段以實現(xiàn)更深層面的政治職能。到Moon所說的第五階段的公眾參與可以稱為電子政府發(fā)展的高級階段——電子治理。近年來各級政府部門充分利用電子政府構(gòu)建網(wǎng)絡民意征集平臺，促進決策的科學化和民主化，讓互聯(lián)網(wǎng)成為建言獻策的渠道。中央和各級地方黨委、政府在立法和出臺重大公共政策特別是與公民利益緊密相關的政策前，利用政府網(wǎng)站進行民意征集，并建立民意反饋機制成為慣例。在我國立法公開征求意見制度，最早確立于2008年4月，全國人大常委會委員長會議做出決定，今后全國人大常委會審議的法律草案，原則上都通過中國人大網(wǎng)公開，面向社會征求意見。國務院法制辦網(wǎng)站設立法規(guī)規(guī)章草案意見征集系統(tǒng)將國務院及其職能部門制定的法規(guī)規(guī)章進行公示和民意征集。2006年湖南省委在湖南省第九次黨代會召開前開展有史以來最大的民意征集活動，設立**湖南省委“迎接黨代會，共謀新發(fā)展”獻計獻策活動辦公室，設立電子郵箱、紅網(wǎng)論壇在線提交等多種網(wǎng)絡征集方式。2008年又開展“推進湖南科學發(fā)展十大對策建議”網(wǎng)絡征集評選活動。2007年重慶市委市政府通過互聯(lián)網(wǎng)面向網(wǎng)民征集“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革”金點子，活動開展半個月收到建言10萬多條，重慶市專門召開兩次座談會聽取網(wǎng)友代表意見，并表彰了20位優(yōu)秀建言網(wǎng)友。上海市政府在政府門戶網(wǎng)站設立了“政府規(guī)章草案民意征詢平臺”，設有公告內(nèi)容、草案全文、背景介紹、公眾意見與建議、公眾意見采納情況反饋等欄目，上海市政府規(guī)章草案在正式發(fā)布前均會在政府門戶網(wǎng)站和東方網(wǎng)上刊載全文，征求公眾意見，同時在該市主要報紙、廣播電視媒體上發(fā)布規(guī)章草案征求意見的消息，指引市民上網(wǎng)查看并提出意見。對于征集來的網(wǎng)絡民意，河南省洛陽市建立了相應的反饋機制，構(gòu)建《網(wǎng)民反映問題辦理情況周報》制度，用制度化的方式促進政府各職能部門提高辦事效率，激發(fā)了公眾參與的熱情，構(gòu)建起民意征集與反饋的長效機制。與洛陽市的做法類似，北京市和浙江省就政府部門對網(wǎng)絡民意的答復情況做了相關的統(tǒng)計分析，并最終以圖表的形式在政府網(wǎng)站上展示給公眾，很好地督促了政府各職能部門對公眾答復的關注和改進。

    （三）建立網(wǎng)絡輿情迅速回應機制

    公開、快速、暢通的信息渠道是應對網(wǎng)絡輿論的有效措施。從近年來的網(wǎng)絡危機事件來看，在很多事件的處理上政府反應遲緩甚至在較長時間內(nèi)處于沉默狀態(tài)，信息發(fā)布類似“擠牙膏”，貽誤了回應公眾參與的最佳時機，使網(wǎng)上的猜疑和各種流言四起，造成較大的負面影響。如果政府在第一時間能主動、及時、準確地發(fā)布信息，贏得話語權(quán)，就可以最大限度地減少或避免公眾猜測和新聞媒體的失實報道，掌握輿論的主動權(quán)。據(jù)統(tǒng)計，社會上的突發(fā)事件發(fā)生后一般2至3小時后便會在互聯(lián)網(wǎng)上出現(xiàn)，6小時后就可被其他網(wǎng)站轉(zhuǎn)載，24小時后網(wǎng)上的跟帖議論就會達到**。政府官方的聲音如果跟不上，負面信息就會乘虛而入。政府應對網(wǎng)絡危機必須在事件發(fā)生后12小時內(nèi)做出有效反應。

    客觀地說通過建立網(wǎng)絡輿情迅速回應機制，近年來我國政府應對網(wǎng)絡危機事件的速度不斷加快。如2009年國慶長假末期，天涯社區(qū)出現(xiàn)舉報新疆兵團“最牛太太”在甘肅敦煌掌摑女導游的行徑，帖子開始在網(wǎng)上熱傳，10月10日新疆建設兵團表示已對此事進行調(diào)查，10月12日晚，通過天涯社區(qū)宣布兵團農(nóng)十二師黨委決定，免去221團副團長陳偉、221團醫(yī)院黨支部書記于富琴夫婦兩人職務，得到了媒體和網(wǎng)民的贊賞。又如2010年6月18日上午，一名廣東網(wǎng)友在廣州市長萬慶良同志的留言板留言反映廣州市法制辦公務員態(tài)度蠻橫，并上傳了一段錄音。留言中，這位網(wǎng)友把態(tài)度不佳的公務員形象地稱為“咆哮哥”�！芭叵纭笔录唤�(jīng)曝光，網(wǎng)友的批評鋪天蓋地，有的稱“‘咆哮哥’讓政府蒙羞”，有的則直斥“‘咆哮哥’揭穿了偽公仆的畫皮”。6月21日，廣州市法制辦召開記者通氣會，就此事深表歉意。6月23日上午，廣州市法制辦負責人和“咆哮哥”本人一起上門到發(fā)帖網(wǎng)友家中道歉。政府對網(wǎng)絡事件的快速反應和妥善解決使網(wǎng)絡輿論得以在短時間內(nèi)平息。

    （四）設立網(wǎng)絡新聞發(fā)言人

    在過去很長一段時間，面對網(wǎng)絡民意政府部門的做法是“沉默是金”，但隨著網(wǎng)絡參與的發(fā)展，政府一味地沉默不僅會使工作陷入被動，甚至會引發(fā)網(wǎng)絡群體**件。當前，網(wǎng)絡新聞發(fā)言人制度在政府應對網(wǎng)絡參與中悄然興起。網(wǎng)絡新聞發(fā)言人是指代表政府在網(wǎng)絡上對外發(fā)布政府新聞和政務信息，并就網(wǎng)絡媒體和網(wǎng)民關心的相關問題進行答復的人員。網(wǎng)絡新聞發(fā)言人的職責是以政府的名義就本地區(qū)、本部門的政務信息在互聯(lián)網(wǎng)上及時進行發(fā)布，認真聽取網(wǎng)民的意見與建議，并及時傳遞給政府領導；負責網(wǎng)上發(fā)布發(fā)生在本地區(qū)、本部門的社會公共事件、突發(fā)事件的進展情況及處理結(jié)果；負責對網(wǎng)絡上與本地區(qū)、本部門工作相關帖子進行回復；研究分析網(wǎng)絡輿情的發(fā)生發(fā)展，，并負責與網(wǎng)絡媒體協(xié)調(diào)工作等。有學者歸納網(wǎng)絡發(fā)言人五大功能：表達態(tài)度觀點、澄清事實真相、引導網(wǎng)上輿論、疏導國民情緒、主導形象傳播。近年來，地方各級政府紛紛探索建立網(wǎng)絡新聞發(fā)言人制度。如2009年9月1日，貴陽市政府出臺《貴陽市政府系統(tǒng)網(wǎng)絡新聞發(fā)言人工作方案（試行）》正式啟動政府系統(tǒng)網(wǎng)絡新聞發(fā)言人工作。規(guī)定“中國·貴陽”政府門戶網(wǎng)站為貴陽市網(wǎng)絡新聞發(fā)布第一平臺，開設“貴陽市新聞網(wǎng)絡發(fā)布平臺”和“輿論監(jiān)督回復專欄”，以“網(wǎng)絡新聞發(fā)言人”名義，采取發(fā)帖、跟帖的形式對網(wǎng)絡輿論進行回復。貴陽市政府成立由常務副市長為組長的貴陽市政府系統(tǒng)網(wǎng)絡新聞發(fā)言人工作小組，統(tǒng)籌全市政府系統(tǒng)網(wǎng)絡新聞發(fā)布工作，并要求各區(qū)、市、縣及市政府各部門也要建立相應的網(wǎng)絡新聞發(fā)布機構(gòu)，相應的子網(wǎng)站也要設立網(wǎng)絡新聞發(fā)布和輿論監(jiān)督回復欄目，建立政府與網(wǎng)絡新聞媒體、人民群眾之間快捷的信息溝通渠道。繼貴陽市之后，安徽省的宿州市和宣城市、浙江省的寧�？h等地也先后推出了網(wǎng)絡發(fā)言人制度。

    三、應對網(wǎng)絡參與：由堵到疏的政策學習過程

    （一）政策學習理論

    公共政策領域?qū)φ邔W習現(xiàn)象的關注最早可以追溯到20世紀70年代。赫克洛（Heclo）將學習的視角引入政策研究中來，他認為：“很多政治互動都可以體現(xiàn)為社會學習的過程�！薄皩W習可以被定義為由經(jīng)驗導致的在行為上相對持久的變化；通常這種轉(zhuǎn)變被定義為對某些可感知的刺激做出反應而發(fā)生的改變”，而“許多政治上的互動通過政策表達出來構(gòu)成了社會學習的一個過程”。彼特·霍爾（Hall）將政策學習定義為：“根據(jù)過去政策的結(jié)果和新的信息，調(diào)整政策的目標或技術的刻意的嘗試，以更好地實現(xiàn)政府的終極目標�！薄罢邔W習更密切地受到社會發(fā)展的影響，而不只是國家內(nèi)部發(fā)生的一個過程�！被魻柦沂玖苏邔W習過程的三個特征：首先，前一個階段的政策選擇往往會決定或影響后一個階段的政策方案；其次，學習過程的主要推動者是某個既定領域的專家和政府工作者；第三，政策學習的視角強調(diào)國家應對社會壓力的自主行為能力。保羅·薩巴蒂爾結(jié)合政策網(wǎng)絡和政策共同體的視角，提出“政策取向的學習”，即“由經(jīng)驗引致的相對長期的思想或行為意圖的變化，與完善和修正人的信仰體系的原則相關聯(lián)”，將其作為政策創(chuàng)新和變遷的一個重要原因。理查德·羅斯用“教訓—汲取”的政策學習概念來描述一個國家的項目和政策被其他國家效仿并在全球傳播的過程。羅斯認為“教訓—汲取”是一個特別類型的政策學習，“面對共同的問題，城市、地方政府和國家可以從相對應的決策者那里學習如何應對……學習既可以是正面的，也可以是負面的”。

    豪利特（Howlett）區(qū)分了“內(nèi)生學習”和“外生學習”兩種政策學習類型�！皟�(nèi)生學習”是根據(jù)過去政策的結(jié)果和新的信息，調(diào)整政策的目標和技術的刻意嘗試，以更好地實現(xiàn)政府的最終目標�！巴馍鷮W習”是政府對于某些種類的社會或環(huán)境激勵而做出的反應。當決策者面對某個問題的時候，往往選擇已經(jīng)在其他地方證明為成功的政策來簡化尋找解決方案的過程。而學習與照搬或模仿行為有本質(zhì)區(qū)別：學習意味著更深刻的理解，這種深刻理解反映在對政策問題、目標或干預模式進行總結(jié)的能力上。梅塞古爾在私有化趨同政策的研究中發(fā)現(xiàn)，近些年不同國家私有化和解除管制的政策趨同可能產(chǎn)生于政策學習的過程，并在這一過程中得到強化。梅塞古爾（Meseguer）將政策學習區(qū)分為“理性學習”和“有限學習”�！袄硇詫W習”指決策者具有完全的分析能力，能夠掌握所有可能的信息并正確地理解這些信息，正確判斷政策優(yōu)劣和預期政策結(jié)果。相比較而言，“有限學習”指決策者只考察可獲得的或手頭的信息。列維（Levy）提出了“經(jīng)驗學習”、“因果學習”和“診斷學習”的概念。“經(jīng)驗學習”指作為觀察或解釋經(jīng)驗的結(jié)果而發(fā)生的信念的變化，或者新信念、技能或程序的發(fā)展；“因果學習”指轉(zhuǎn)變關于因果規(guī)律（或假設）以及不同條件下最優(yōu)策略的信念；“診斷學習”指轉(zhuǎn)變對外部環(huán)境的界定或關于他人的偏好、意愿或相關能力的信念。

    具有空間和時間維度是政策學習的一個重要特征。僅空間或時間的變化，就能生成千變?nèi)f化的學習過程。政策學習的時間維度包括三個：過去、現(xiàn)在和未來；空間維度有兩個：本地與他地�！霸谌魏螢榱藴p少不滿而進行的努力中，政策制定者都有三種選擇：翻閱國家的歷史、思考國家的未來、從其他地方的現(xiàn)行經(jīng)驗中吸取教訓�！痹S多學者在政策學習具有時間上的滯后性這一點達成共識。在任何時間點，政策決策者所追求的利益和理想都是由“政策遺產(chǎn)”或?qū)υ缦日哂幸饬x的回應塑造的。隨著學習的主動性方面在政策制定和變遷中發(fā)揮越來越重要的作用，人們強調(diào)學習具有影響政策預期和改變認知、偏好和信仰的功能。相應地，社會政策的形態(tài)也由反應型政策形態(tài)向前瞻型政策形態(tài)轉(zhuǎn)變。政策學習傳播研究認為學習的機制主要是水平的和主動的。相比而言，垂直的政策傳播大多通過強制手段執(zhí)行。梅塞古爾認為，國家間政策學習是有條件的：政策學習常常發(fā)生于同類國家之間；決策主體傾向于向取得了顯著成就的國家學習，因為人們認為這些國家擁有最正確全面的信息。在學習的方向上，首先學習是水平的；其次學習是向上看的。越大的決策主體，在政策的獨立性和創(chuàng)新性上越有優(yōu)勢，而小的決策主體更傾向于模仿性學習。關于學習的路徑，漸進主義理論、路徑依賴理論和有限學習理論分別提供了有建設性的啟發(fā)。與漸進決策理論相似，研究者認為雖然從重大歷史事件中學習很關鍵，但是漸進式學習更應成為學習的主要模式：決策者實施一些微小的政策調(diào)整，觀察其效果，從試錯中學習并漸進地改良。新制度主義的視角認為學習效應鞏固了既有的制度——學習常常產(chǎn)生自我強化或“正反饋”功能，使某一制度的變遷有路徑依賴的特征。漸進主義和路徑依賴常常與有限理性相關聯(lián)。經(jīng)驗研究表明，現(xiàn)實中的學習方式主要是“有限學習”，幾乎沒有經(jīng)驗材料證明學習以完全理性方式進行。有限學習模型雖然更符合真實的政策學習過程，卻更適于解釋政策趨異而不是政策趨同，因為每個政策決策者本身具有認知上的差別或傾向性。

    （二）由堵到疏的政策學習過程

    我國政府應對公民網(wǎng)絡參與的傳統(tǒng)方式多是對敏感問題避而不談、對負面信息掩而不告，面對網(wǎng)絡上發(fā)生的重大社會危機事件，政府的信息發(fā)布總是較為遲緩；面對網(wǎng)絡上的批評、舉報等負面信息采取封殺的策略。隨著時間的發(fā)展，政府應對公民網(wǎng)絡參與傳統(tǒng)策略的弊端逐步凸顯。政府逐步認識到對于網(wǎng)絡參與要變被動為主動，改被動封閉的信息管理模式為主動公開的信息管理模式，積極主動回應公民網(wǎng)絡參與，將公民關心的信息及時地公之于眾，實現(xiàn)對網(wǎng)絡參與從管制到治理的深刻轉(zhuǎn)變。要建立政府與公民的溝通交流平臺，使信息在政府與公民之間形成良性互動。以公開、公正、坦誠的態(tài)度處理公眾事件，充分爭取公眾信任，掌握主動的話語權(quán)，防止民眾產(chǎn)生不必要的遐想而影響政府的形象。面對我國公民網(wǎng)絡參與的不斷發(fā)展，政府在網(wǎng)絡參與發(fā)展的不同階段采取了不同的方式進行應對，總體上看呈現(xiàn)出由堵到疏的政策變遷。作為互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管主體的政府從面對網(wǎng)絡參與的捉襟見肘到應對自如體現(xiàn)了政府主動的政策學習過程。這是由兩方面原因決定的：首先，應對網(wǎng)絡參與傳統(tǒng)的管制模式隨著時間的推移變得過時。作為管制對象的網(wǎng)民開始學習如何擺脫政府對網(wǎng)絡參與的控制，而網(wǎng)民在網(wǎng)絡上擺脫對言論的控制又是那么的容易。其次，當政府以一成不變的模式應對瞬息萬變的網(wǎng)絡參與行為，治理方式的滯后和局限盡顯無疑，出現(xiàn)了公共政策效果遞減法則：隨著時間的推移，那些有意識可預見的效果越來越小，而那些無意識不可預見的效果則變得越來越重要。

    在公民網(wǎng)絡參與發(fā)展的初期，由于政府對于網(wǎng)絡參與的認識不足，面對互聯(lián)網(wǎng)這個虛擬世界，采取的是“堵”的策略。這在早期的監(jiān)管措施中能得到充分體現(xiàn)。政府從法律制度上對網(wǎng)絡參與進行規(guī)范，制定了一系列法律法規(guī)，雖然法律制定的主管部門、法律效力和立法初衷不同，但是這些法律卻都規(guī)定了類似的禁止性條款，即某些不良信息和反動言論不能出現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)上。從這點上看中央和國務院各主管部門的觀點是非常明確的，即互聯(lián)網(wǎng)雖然是新興媒體并具有開放性、匿名性特征，但是這里并不是自由王國，在現(xiàn)實生活中需要遵守的規(guī)則在虛擬世界一樣要遵守，言論的鐵閘不能在互聯(lián)網(wǎng)上放開。在這種傳統(tǒng)的輿論控制思想指導下，各行政職能部門本著“誰主管誰負責、誰運營誰負責”的監(jiān)控原則實施了一系列措施，對互聯(lián)網(wǎng)上的不良信息進行圍追堵截，試圖遏制其咽喉。通過建立網(wǎng)絡輿論的監(jiān)控應急體系、培養(yǎng)網(wǎng)絡輿論監(jiān)督隊伍、對BBS實行實名制管理、利用信息技術對網(wǎng)絡言論進行過濾等等措施對公民網(wǎng)絡參與進行限制和監(jiān)控，而這背后折射出的是政府認為網(wǎng)民是惡民、網(wǎng)絡參與和網(wǎng)絡民意會威脅社會穩(wěn)定的消極認知。政府試圖將網(wǎng)絡納入自己的言論管制范圍，用一張巨大縝密的監(jiān)控網(wǎng)絡將網(wǎng)絡參與的主導權(quán)牢牢地掌握在自己的手中。但事實證明政府這種以“賭”為主的治理策略失敗了。山西“黑磚窯”案、湖北石首事件、“鄧玉嬌”案，從一次次應對網(wǎng)絡參與失敗的教訓中，政府開始意識到傳統(tǒng)的監(jiān)控模式在網(wǎng)絡時代會走向政府失靈。究其原因是互聯(lián)網(wǎng)本身的屬性決定了以“圍堵”方式進行治理必然會失敗�；ヂ�(lián)網(wǎng)具有分散性、匿名性、超文本性等特征，政府試圖對互聯(lián)網(wǎng)上的內(nèi)容進行追蹤和控制基本是不可能的，互聯(lián)網(wǎng)上的信息是高度分散的，用戶可以在世界任何地方接入互聯(lián)網(wǎng)，況且世界上并沒有統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)規(guī)范�！爸灰獓抑g存在相互連接的網(wǎng)絡，單個政府對互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容進行的控制就不可能造成毀滅性的后果�！蔽覀兛梢钥吹健氨涣鞣诺恼螆F體利用對他們的事業(yè)持較同情態(tài)度的國家內(nèi)的網(wǎng)絡信息設施，向那些言論和信息管制較為嚴格的國家傳播自己的政治言論”。網(wǎng)絡的這種“無政府”狀態(tài)決定了政府難以像控制傳統(tǒng)大眾傳媒一樣控制互聯(lián)網(wǎng)。

    正如政策學習理論所強調(diào)的，政府在以往失敗的案例中吸取教訓，通過這種社會學習逐步改變了傳統(tǒng)的思維模式，一定范圍內(nèi)拋棄或者弱化對網(wǎng)絡參與“堵”的策略，開始用“疏”的策略積極引導和主動回應網(wǎng)絡參與，并將網(wǎng)絡參與和網(wǎng)絡輿論不再看成洪水猛獸，而是政府進步的來源和動力。在應對網(wǎng)絡參與的政策學習過程中，一些關鍵因素起到重要的推動作用，使各級政府改變傳統(tǒng)思維方式。首先，政府高層成為這種政策學習的發(fā)起者。從**總書記、**總理到地方政府的主要負責人都頻頻亮相網(wǎng)絡，肯定網(wǎng)絡參與對于政府工作的重要性。這種表態(tài)從根本上扭轉(zhuǎn)了網(wǎng)絡參與以往的被動地位，得到了合法性。其次，一些成功案例起到了重要的示范作用。政策學習理論認為學習是水平的且是向上的。某些地方政府在應對網(wǎng)絡參與中的成功經(jīng)驗被處于同樣水平的同級政府迅速復制并傳播。各級各地政府從成功經(jīng)驗中認識到主動回應、積極引導公民網(wǎng)絡參與是治理網(wǎng)絡參與的最佳途徑。在不長的時間里，紛紛建立了各種網(wǎng)絡參與的應對機制。政府和官員開始放下身段，以普通網(wǎng)民的身份與廣大網(wǎng)友打交道，這種親民風立刻得到肯定，政府與網(wǎng)民在虛擬世界中的關系從此得以重新確認。

    從政府應對公民網(wǎng)絡參與十年的政策變遷中能夠清晰地看到政府從初次面對新生事物的茫然失措、亂箭齊發(fā)到逐步適應、主動回應，這經(jīng)歷了一個對社會壓力的反應過程，政府開始主動對經(jīng)驗和教訓進行總結(jié)和反思，并以一種學習的心態(tài)逐步找到我國政府應對公民網(wǎng)絡參與的現(xiàn)實選擇。在應對網(wǎng)絡參與的政策學習中，政府表現(xiàn)得靈活而快速，通過成功的觀念轉(zhuǎn)型完成了政策學習過程，初步達到了政策學習的目標。雖然我們?nèi)匀豢梢钥吹交ヂ?lián)網(wǎng)上的眾聲喧嘩，政府網(wǎng)絡治理失敗的案例也還時有發(fā)生，但不可否認的是，中國政府這種面對新生事物的學習能力將使中國向?qū)崿F(xiàn)網(wǎng)絡善治的目標走得更近。

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  本文關鍵詞：公民網(wǎng)絡參與公共政策過程研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。