劉丹華 太倉(cāng)市財(cái)政局

摘要：隨著財(cái)政改革的逐漸深入，縣鄉(xiāng)財(cái)政預(yù)算管理的不足日彰明顯。加強(qiáng)基層政府財(cái)政預(yù)算管理，提高基層政府財(cái)政預(yù)算的科學(xué)性、可執(zhí)行性，把有限的財(cái)力用在刀刃上，讓本地區(qū)人民分享發(fā)展成果，保持社會(huì)和諧穩(wěn)定，促進(jìn)地區(qū)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展有著重要意義。筆者多年從事基層財(cái)政預(yù)算管理工作，對(duì)當(dāng)前基層財(cái)政預(yù)算的一些問(wèn)題提出幾點(diǎn)建議，旨在幫助提高基層財(cái)政預(yù)算管理的科學(xué)性和有效性。

關(guān)鍵詞：基層財(cái)政預(yù)算   管理體系  應(yīng)對(duì)策略

一、基層財(cái)政預(yù)算工作中存在的問(wèn)題

1、對(duì)預(yù)算重要性認(rèn)識(shí)不足，重支出、輕收入  

“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”，財(cái)政預(yù)算作為基層宏觀經(jīng)濟(jì)管理手段，發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。但基層政府部門(mén)甚至是部分基層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)財(cái)政預(yù)算認(rèn)識(shí)存在偏差，普遍認(rèn)為預(yù)算是財(cái)政部門(mén)的事情，對(duì)收入輕視甚至無(wú)視。支出源于收入，只有地方收入不斷增收，財(cái)力才能得到增長(zhǎng)，與不斷擴(kuò)大的剛性支出之間的矛盾才可能得到緩解。財(cái)政預(yù)算與每一個(gè)部門(mén)、每一位人員戚戚相關(guān)，但基層除了主要領(lǐng)導(dǎo)外，其他領(lǐng)導(dǎo)基本不關(guān)心財(cái)政收入，安排支出時(shí)從不考慮是否有足夠的資金，造成收入與支出的矛盾加劇。

2、預(yù)算編制缺乏科學(xué)性

基層政府預(yù)算和部門(mén)預(yù)算科學(xué)性不夠，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算大多是由領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋決定，客觀原因有：一是缺乏相關(guān)專業(yè)人員，基層人才缺乏，既懂基建又懂財(cái)政，既了解宏觀政策又了解當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的復(fù)合型人才更是鳳毛麟角。二是缺乏必要的相關(guān)程序。當(dāng)前各部門(mén)編報(bào)的財(cái)政預(yù)算僅立足于本部門(mén)，本位主義嚴(yán)重，不經(jīng)發(fā)改委等宏觀調(diào)控部門(mén)的統(tǒng)一審核，造成上報(bào)的項(xiàng)目不符合發(fā)展目標(biāo)。三是缺乏必要的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于一些同類項(xiàng)目，沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)項(xiàng)目應(yīng)該形成什么規(guī)模？投資多少？這些都具有很大的隨意性。四是仍然實(shí)行“基數(shù)預(yù)算”。各部門(mén)和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本都是“基數(shù)加增長(zhǎng)”的預(yù)算模式，實(shí)行“一刀切”，造成預(yù)算脫離實(shí)際情況。五是預(yù)算編制不全面。收入預(yù)算僅限于公共財(cái)政和基金部分，對(duì)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入普遍是在預(yù)算外管理，社�；痤A(yù)算完全由人社部門(mén)管理。收入管理缺失勢(shì)必造成支出管理的缺位。預(yù)算編制科學(xué)性不足造成執(zhí)行缺乏剛性。

3、預(yù)算執(zhí)行缺乏權(quán)威性

一是預(yù)算追加隨意性大。由于預(yù)算編制受認(rèn)識(shí)、時(shí)間、手段等限制，預(yù)算的編制不盡科學(xué)，追加預(yù)算較多，“超收”“超支”現(xiàn)象嚴(yán)重。有的應(yīng)該納入年初財(cái)政預(yù)算的沒(méi)有考慮，甚至有的必須執(zhí)行的項(xiàng)目，部門(mén)故意不納入預(yù)算，等到用款時(shí)再申請(qǐng)追加，逃避人大的監(jiān)督和審查。二是預(yù)算調(diào)整隨意性大。年初預(yù)算時(shí)，資金安排與實(shí)際支出項(xiàng)目之間的匹配度不夠高，造成執(zhí)行時(shí)不得不調(diào)整預(yù)算。有的領(lǐng)導(dǎo)干涉的較多，形成的結(jié)余較多。三是突擊支出現(xiàn)象多。大多數(shù)部門(mén)平時(shí)預(yù)算執(zhí)行較慢，到了年底突擊花錢(qián)。

4、預(yù)算監(jiān)督缺乏有效性

一是有的地方缺乏預(yù)算監(jiān)督。由于基層人員較少，預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督?jīng)]有嚴(yán)格區(qū)分，由同一部門(mén)或人員行使，“三權(quán)”分立流于形式。二是財(cái)政預(yù)算監(jiān)管難度大。由于缺乏足夠的專業(yè)人員和力量，財(cái)政只能進(jìn)行事后監(jiān)督，一些不必要的支出已無(wú)法挽回，造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。

二、完善基層財(cái)政預(yù)算管理的幾點(diǎn)對(duì)策

（一）建立和完善基礎(chǔ)制度,提高預(yù)算的科學(xué)性

1、健全人員招聘和培訓(xùn)制度

只有提高人員素質(zhì)才可能提高財(cái)政預(yù)算管理水平�；鶎悠毡槿狈Ω咚刭|(zhì)的財(cái)政管理人員，造成預(yù)算管理困擾。解決辦法一是公開(kāi)招聘。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)壓力，基層工作也倍受大學(xué)生的青睞�；鶎油ㄟ^(guò)公開(kāi)招聘可以選拔出高素質(zhì)的優(yōu)秀人才，為提高基層財(cái)政管理奠定必要的基礎(chǔ)。二是加大培訓(xùn)力度。財(cái)政部門(mén)要加大培訓(xùn)力度，加強(qiáng)考核，切實(shí)提高財(cái)政財(cái)務(wù)人員的知識(shí)儲(chǔ)備和個(gè)人業(yè)務(wù)能力。三是加強(qiáng)基層領(lǐng)導(dǎo)財(cái)政知識(shí)培訓(xùn)�；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部普遍缺乏財(cái)政知識(shí)，加強(qiáng)財(cái)政知識(shí)培訓(xùn)，幫助他們樹(shù)立正確的財(cái)政觀念，財(cái)政不是謀私利的工具。健全政績(jī)考核內(nèi)容，建立多方位的科學(xué)的政績(jī)考核體系，減少基層領(lǐng)導(dǎo)“短視”的動(dòng)力，促進(jìn)本地區(qū)健康可持續(xù)發(fā)展。

2、健全預(yù)算定額和支出標(biāo)準(zhǔn)制度

預(yù)算定額和支出標(biāo)準(zhǔn)是編制部門(mén)預(yù)算的重要基礎(chǔ)，對(duì)于預(yù)算的科學(xué)化、精細(xì)化管理有著重要意義。對(duì)于行政運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，要根據(jù)部門(mén)業(yè)務(wù)分類分檔，建立不同的標(biāo)準(zhǔn)。從嚴(yán)控制公務(wù)購(gòu)車、公務(wù)用車、公務(wù)接待和因公出國(guó)（境）的規(guī)定，編制年初預(yù)算時(shí)，嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，年中不得隨意追加。嚴(yán)格控制財(cái)政供養(yǎng)人員，加快事業(yè)單位改革，把全額撥款、差額撥款、定額撥款等改為按單位提供的服務(wù)性質(zhì)和占有公共資源等來(lái)確定財(cái)政供給率，逐步建立事業(yè)單位基本支出預(yù)算定額體系。

3、建立預(yù)算聯(lián)審制度

編制年初預(yù)算時(shí)，抽調(diào)發(fā)改委、規(guī)劃、國(guó)資、水利、農(nóng)委、城管等部門(mén)專業(yè)人員組建臨時(shí)小組，負(fù)責(zé)財(cái)政預(yù)算聯(lián)審。充分發(fā)揮各部門(mén)專業(yè)優(yōu)勢(shì)，保證項(xiàng)目的合理性，提高預(yù)算的科學(xué)性和可執(zhí)行性。

4、建立責(zé)任追究制度

基層人大財(cái)經(jīng)工委人員較少，懂財(cái)政的專業(yè)人員更少，對(duì)預(yù)算多限于總額的審查，也多流于形式。健全預(yù)算追加報(bào)批制度，對(duì)于單筆在規(guī)定金額以上的或者部門(mén)累計(jì)追加達(dá)到一定限額的，，要報(bào)請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)審批。對(duì)于執(zhí)行與預(yù)算相差較大，要追究部門(mén)和人大相關(guān)人員的責(zé)任。

5、完善預(yù)算的全面性

現(xiàn)在縣級(jí)財(cái)政預(yù)算多僅限于公共財(cái)政預(yù)算和政府性基金預(yù)算，進(jìn)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的幾乎沒(méi)有。許多部門(mén)由于歷史原因，占有大量的公共資源，如租賃收入、處置收入等都被據(jù)為本部門(mén)所有，成為“小金庫(kù)”的來(lái)源。要在全面清查資產(chǎn)的基礎(chǔ)上建立國(guó)有資產(chǎn)（本）經(jīng)營(yíng)管理系統(tǒng)，統(tǒng)一、公開(kāi)發(fā)包招租、承包等，增加公共財(cái)政預(yù)算資金來(lái)源。同時(shí)建立基層債務(wù)管理機(jī)制�；鶎诱杩钜�(guī)模都比較大，有的大大超出公共財(cái)政水平，違約風(fēng)險(xiǎn)極大。把政府性債務(wù)也納入財(cái)政預(yù)算，統(tǒng)一安排、統(tǒng)一監(jiān)管，盡可能降低財(cái)政擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)。

6、提高基層財(cái)政信息化建設(shè)水平

    提高財(cái)政信息化水平可以為基層財(cái)政預(yù)算的科學(xué)化、精細(xì)化管理提供技術(shù)支撐。按照“金財(cái)工程”建設(shè)的要求，結(jié)合實(shí)際，全面提升基層財(cái)政信息化建設(shè)水平，在保證安全的前提下，擴(kuò)大信息使用范圍，形成部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、一折通、資產(chǎn)管理和財(cái)會(huì)人員管理等多系統(tǒng)的綜合平臺(tái)，更好地提升財(cái)政預(yù)算的管理水平。

（二）完善財(cái)政預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管

1、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行剛性

在沒(méi)經(jīng)人大審批前，由基層政府發(fā)文先按預(yù)算草案執(zhí)行。一旦經(jīng)人大批復(fù)就具有法律效力，增減、調(diào)整需經(jīng)人大審批，任何人不得隨意追加（減）。

2、加強(qiáng)項(xiàng)目進(jìn)度管理

財(cái)政主要支出體現(xiàn)在項(xiàng)目上，加快項(xiàng)目早日實(shí)施，及早落實(shí)項(xiàng)目資金分配方案。建立執(zhí)行主體考核制度，推進(jìn)支出進(jìn)度。

3、加強(qiáng)專項(xiàng)資金監(jiān)管

專項(xiàng)資金各類較多，金額較大。從部門(mén)內(nèi)部到部門(mén)之間，整合、規(guī)范專項(xiàng)資金，改變多頭管理的局面，提高財(cái)政資金的使用效益。

4、建立監(jiān)管分析系統(tǒng)

建立預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管分析系統(tǒng)，充分發(fā)揮信息化作用，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行分析寬度和深度，加強(qiáng)預(yù)測(cè)工作，提前預(yù)判和發(fā)現(xiàn)，及時(shí)糾正預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的問(wèn)題。

5、完善財(cái)政監(jiān)督作用

完善財(cái)政預(yù)算監(jiān)督，一是構(gòu)建大監(jiān)督體系。人大政治監(jiān)督、財(cái)政部門(mén)的行政監(jiān)督、審計(jì)部門(mén)的審計(jì)監(jiān)督、預(yù)算部門(mén)的內(nèi)部監(jiān)督以及社會(huì)公眾的輿論監(jiān)督相結(jié)合，形成內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合、主動(dòng)監(jiān)督與被動(dòng)監(jiān)督相結(jié)合、官方監(jiān)督與民間監(jiān)督相結(jié)合的大監(jiān)督體系。二是盡早建立預(yù)算公開(kāi)制度�，F(xiàn)在縣級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算和部門(mén)預(yù)算公開(kāi)還處于探索階段，應(yīng)該向下延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)，做到各級(jí)財(cái)政預(yù)算全面公開(kāi)。三是建立輿論監(jiān)督平臺(tái)。以媒體和網(wǎng)絡(luò)等構(gòu)建一個(gè)公眾監(jiān)督平臺(tái)，定期公開(kāi)預(yù)算信息，進(jìn)行財(cái)政預(yù)算解讀，引導(dǎo)公眾行使好監(jiān)督權(quán)利，發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用。

6、加強(qiáng)財(cái)政支出績(jī)效管理

   現(xiàn)在財(cái)政部已提出全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的工作目標(biāo)：建立覆蓋所有財(cái)政性資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程的具有中國(guó)特色的預(yù)算績(jī)效管理體系。績(jī)效評(píng)價(jià)可以從源頭上過(guò)濾一批績(jī)效低的項(xiàng)目，同時(shí)，把過(guò)去財(cái)政資金盲目分配改變?yōu)榘纯?jī)效分配，引導(dǎo)部門(mén)由爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)資金向創(chuàng)效益、提績(jī)效轉(zhuǎn)變，切實(shí)提高財(cái)政資金的效益。

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