本文關(guān)鍵詞：中國(guó)公共治理評(píng)價(jià)的幾個(gè)問(wèn)題，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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中國(guó)公共治理評(píng)價(jià)的幾個(gè)問(wèn)題* 熱點(diǎn)聚焦
包國(guó)憲 周云飛 發(fā)布時(shí)間：2009-2-1  發(fā)布人：本站  源自：     

［摘要］隨著公民社會(huì)的興起、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，新三元社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸形成，社會(huì)管理進(jìn)入了公共治理的時(shí)代。系統(tǒng)研究現(xiàn)代公共治理理論，構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的科學(xué)的公共治理評(píng)價(jià)體系，從而指導(dǎo)公共治理評(píng)價(jià)實(shí)踐，具有重要的意義。本文在對(duì)國(guó)內(nèi)外公共治理評(píng)價(jià)研究述評(píng)的基礎(chǔ)上，分析我國(guó)公共治理評(píng)價(jià)的目標(biāo)、內(nèi)容與指標(biāo)和組織形式，指出我國(guó)實(shí)施公共治理評(píng)價(jià)中，需要注意中西方文化差異、治理基礎(chǔ)差異、地區(qū)發(fā)展差異，以通過(guò)評(píng)價(jià)的實(shí)施策略來(lái)調(diào)適，并對(duì)公共治理評(píng)價(jià)與政府績(jī)效評(píng)價(jià)做了初步比較。
［關(guān)鍵詞］公共治理；政府績(jī)效評(píng)價(jià)；善治
［中圖分類(lèi)號(hào)］D035［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A［文章編號(hào)］1006-0863（2009）02-0011-05
　　
　　公共治理既是對(duì)傳統(tǒng)公共管理理念的超越，又是對(duì)其研究范式的發(fā)展，是政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)形成組織網(wǎng)絡(luò)，共同參與公共事務(wù)管理，謀求公共利益的最大化，并共同承擔(dān)責(zé)任的合作行為。公共治理評(píng)價(jià)作為公共治理理論體系的重要內(nèi)容和組成部分，是測(cè)定治理效果、辨別治理成敗的科學(xué)工具，也是考量治理水平與善治實(shí)現(xiàn)程度的有效手段。建立公共治理評(píng)價(jià)體系的核心，是把公共治理的理念和公共服務(wù)的精神融入到社會(huì)管理中，發(fā)揮評(píng)價(jià)的監(jiān)督功能和導(dǎo)向功能，糾正偏差的同時(shí)引導(dǎo)公共治理的發(fā)展方向，以持續(xù)提高社會(huì)的治理水平及和諧程度。公共治理評(píng)價(jià)的結(jié)果就是對(duì)一定時(shí)期公共治理水平的評(píng)判與定位，為制定下一階段治理工作計(jì)劃提供依據(jù)和準(zhǔn)繩。因此，系統(tǒng)研究現(xiàn)代公共治理理論，構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的科學(xué)的公共治理評(píng)價(jià)體系，是學(xué)術(shù)界面臨的重要課題。
　　一、公共治理評(píng)價(jià)研究述評(píng)
　　1.國(guó)外研究方面。國(guó)外公共治理評(píng)價(jià)的研究是伴隨著治理理論的深入而展開(kāi)的，其研究主要集中在兩個(gè)方面：（1）公共治理評(píng)價(jià)范圍的界定，主要包括英國(guó)國(guó)際發(fā)展部（DFID）的國(guó)家治理評(píng)估（CGA）、貝塔斯曼基金會(huì)的貝塔斯曼轉(zhuǎn)型指數(shù)（BTI）、自由之家的轉(zhuǎn)型國(guó)家（NIT）、世界銀行的全球治理指標(biāo)（WGI）、Oslo施政中心的治理指標(biāo)項(xiàng)目（GIP）以及IDEA的民主評(píng)估（DA）手冊(cè)等。其中有專(zhuān)門(mén)對(duì)發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)型過(guò)程中的公共治理評(píng)價(jià)范圍的界定，如貝塔斯曼轉(zhuǎn)型指數(shù)、自由之家的轉(zhuǎn)型國(guó)家等，它們都在界定范圍的基礎(chǔ)上對(duì)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家的民主和經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程等進(jìn)行評(píng)價(jià)。另外，目前最新的范圍界定是聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署的世界治理評(píng)價(jià)（WGA），它認(rèn)為公共治理評(píng)價(jià)包括公民社會(huì)、政治社會(huì)、政府、官僚機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、司法共六個(gè)領(lǐng)域，通過(guò)對(duì)這六個(gè)領(lǐng)域的治理狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)就可以反映出公共治理的整體水平。［1］（2）公共治理評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建，主要包括世界銀行的國(guó)家政策與制度評(píng)估（CPIAs）指標(biāo)、透明國(guó)際的清廉指數(shù)（CPI）、世界銀行學(xué)院的綜合指標(biāo)（KKZ）等。其中影響較大的是世界銀行學(xué)院的KKZ綜合指標(biāo)及評(píng)價(jià)，它通過(guò)評(píng)價(jià)借款國(guó)的治理水平與治理質(zhì)量，達(dá)到降低向救援國(guó)貸款的風(fēng)險(xiǎn)，提高還款率的目的。KKZ指標(biāo)體系的編制最為嚴(yán)謹(jǐn)，數(shù)據(jù)源不但包含跨國(guó)公司的數(shù)據(jù)庫(kù)，還包括各大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)發(fā)布的數(shù)據(jù)，使得KKZ指標(biāo)的使用范圍最為廣泛。［2］另外，聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署為了尋找不同國(guó)家發(fā)展路徑差異的原因和幫助發(fā)展中國(guó)家提高治理能力而實(shí)施了世界治理評(píng)價(jià)，它是最新的治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。2000-2001年它在22個(gè)國(guó)家嘗試實(shí)施公共治理評(píng)價(jià)，在此基礎(chǔ)上，2004-2005年進(jìn)一步擴(kuò)大了評(píng)價(jià)的范圍。在對(duì)某一區(qū)域公共治理評(píng)價(jià)研究方面，Tony Bovaird和Elke Loeffler以英國(guó)Cornwall的Carrick District Council為案例，對(duì)該地區(qū)公共治理的績(jī)效從生活質(zhì)量的成果、評(píng)價(jià)治理原則與程序兩個(gè)方面進(jìn)行實(shí)證分析，客觀評(píng)價(jià)了當(dāng)?shù)氐墓仓卫硭�。�?］
　　在對(duì)國(guó)外文獻(xiàn)的梳理中發(fā)現(xiàn)，國(guó)外公共治理評(píng)價(jià)的研究，一方面國(guó)家層面的討論多于區(qū)域?qū)用娴挠懻�，其中的原因主要是公共治理評(píng)價(jià)與政府績(jī)效評(píng)價(jià)存在交叉重疊，所以對(duì)區(qū)域治理評(píng)價(jià)進(jìn)行研究的大部分文獻(xiàn)散布于政府績(jī)效評(píng)價(jià)、政府管理、公共管理、政府治理的文獻(xiàn)之中。另一方面，由國(guó)際組織開(kāi)展的評(píng)價(jià)多于國(guó)家內(nèi)部自發(fā)實(shí)施的評(píng)價(jià)，原因是國(guó)際組織能超脫于國(guó)家政治制度之外，可以擺脫國(guó)家內(nèi)部政權(quán)更迭與動(dòng)蕩的困擾，以局外人的視角對(duì)一個(gè)國(guó)家的治理水平做出客觀評(píng)價(jià)。但是，國(guó)際組織對(duì)國(guó)家層面的公共治理水平進(jìn)行評(píng)價(jià)也存在固有的缺陷。首先，由于國(guó)際組織實(shí)施的公共治理評(píng)價(jià)結(jié)果的主要使用者是國(guó)際投資者、發(fā)展援助機(jī)構(gòu)以及發(fā)展分析師，其目的性與指向性非常明顯，容易出現(xiàn)把治理內(nèi)涵簡(jiǎn)單化的現(xiàn)象；其次，這些評(píng)價(jià)由于指標(biāo)編制方法本身的特點(diǎn)和指標(biāo)成分的不斷變化并不適用于所有國(guó)家，不能可靠地用于治理水平的時(shí)序比較，當(dāng)按其評(píng)價(jià)結(jié)果給國(guó)家劃分治理等級(jí)，特別是用來(lái)作為解釋特定國(guó)家治理質(zhì)量時(shí)就會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。
　　2.國(guó)內(nèi)研究方面。國(guó)內(nèi)公共治理的研究開(kāi)始于20世紀(jì)末期，經(jīng)過(guò)十幾年的探索，已經(jīng)取得一些成果。這些成果主要集中在國(guó)外治理理論的引介與綜合、中國(guó)公共治理實(shí)踐案例分析以及公民社會(huì)的發(fā)展等幾個(gè)方面，而作為公共治理組成部分的公共治理評(píng)價(jià)的研究則比較少，成果稀缺。從全國(guó)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室和國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)的數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)，2006-2007年間，與公共治理有關(guān)的國(guó)家社科和自科基金項(xiàng)目共有8個(gè)獲得立項(xiàng)，而關(guān)于公共治理評(píng)價(jià)的項(xiàng)目則還沒(méi)有。從中國(guó)期刊網(wǎng)全文數(shù)據(jù)庫(kù)（CNKI）中的公共治理文獻(xiàn)數(shù)量的增長(zhǎng)趨勢(shì)看，公共治理正逐漸成為一個(gè)熱點(diǎn)，而公共治理評(píng)價(jià)則還沒(méi)有太多的涉足。目前公共治理評(píng)價(jià)方面只有零星的探索：俞可平根據(jù)民主和善治原則，結(jié)合中國(guó)的實(shí)際，發(fā)展起一套評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有法治、公民的政治參與、政治透明性、人權(quán)或公民權(quán)狀況、對(duì)黨和政府的監(jiān)督、黨內(nèi)民主和多黨合作、基層民主等15個(gè)方面，每一個(gè)方面又設(shè)計(jì)了至少5個(gè)指標(biāo)；［4］何增科從善治的十條標(biāo)準(zhǔn)如公平、合法性、法治、回應(yīng)性等出發(fā)，逐條評(píng)價(jià)改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)在邁向善治目標(biāo)方面所取得的成就。［5］此外還有諸如文明程度測(cè)評(píng)體系、法治評(píng)價(jià)體系、政治參與評(píng)價(jià)體系等一些具體領(lǐng)域的探索。這些探索都只關(guān)心某一個(gè)方面，以這一個(gè)點(diǎn)為中心，設(shè)計(jì)指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)，因此，目前仍然缺乏對(duì)公共治理綜合評(píng)價(jià)體系較為系統(tǒng)的理論研究。
　　國(guó)內(nèi)的公共治理評(píng)價(jià)研究文獻(xiàn)十分稀少的原因是多方面的。首先，治理理論引介于西方，如何將西方治理理論同中國(guó)的理論和實(shí)踐相結(jié)合是一個(gè)有待解決的問(wèn)題。其次，公共治理是一個(gè)抽象的概念，如何設(shè)計(jì)指標(biāo)、設(shè)計(jì)什么樣的指標(biāo)才能反映出治理的實(shí)質(zhì)，并且保證整個(gè)評(píng)價(jià)體系的信度、效度是公共治理評(píng)價(jià)理論與實(shí)踐的一個(gè)難題。因此，我國(guó)公共治理評(píng)價(jià)體系的研究不但需要借鑒國(guó)外的先進(jìn)思想和方法，更重要的是需要著眼于中國(guó)的實(shí)際，探索中國(guó)特色的公共治理評(píng)價(jià)體系。
　　二、有關(guān)我國(guó)公共治理評(píng)價(jià)的思考
　　1.關(guān)于評(píng)價(jià)的目標(biāo)。公共治理的最終目標(biāo)是“善治”，這是國(guó)內(nèi)外學(xué)者的共識(shí)。善治體現(xiàn)了社會(huì)權(quán)利的涵義和對(duì)人的全面發(fā)展的重視，是國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的回歸，是一個(gè)還政于民、使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程，其基本要素是合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效等。善治的本質(zhì)特征在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者和諧融合的最佳狀態(tài)。善治不是當(dāng)一個(gè)國(guó)家富裕時(shí)自動(dòng)得到的“奢侈品”，而是發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家公共治理共同的終極追求，是分析公共治理“應(yīng)該是什么”的標(biāo)準(zhǔn)化概念。因此，各國(guó)都在善治目標(biāo)的指引下，結(jié)合自身的公共治理水平確定一定時(shí)期內(nèi)公共治理的目標(biāo)，并采取各種措施去實(shí)現(xiàn)它，我國(guó)也不例外。
　　當(dāng)前我國(guó)的公共治理目標(biāo)包括以下幾個(gè)方面：第一，改革由政府壟斷一切公共事務(wù)的傳統(tǒng)行政模式，建立政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的合作型管理模式。即政府放權(quán)給市場(chǎng)，讓市場(chǎng)對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用；政府放權(quán)給社會(huì)，讓社會(huì)有更多自主權(quán)，實(shí)行網(wǎng)絡(luò)型治理。第二，改革政府傳統(tǒng)自上而下的權(quán)力運(yùn)作方式，拓寬溝通渠道，優(yōu)化信息傳輸網(wǎng)絡(luò)，使公民的呼聲能及時(shí)、準(zhǔn)確地反映到相關(guān)部門(mén)，并能體現(xiàn)在政策措施中。第三，政府、市場(chǎng)和社會(huì)形成治理共同體，在長(zhǎng)期交往、合作、互動(dòng)過(guò)程中形成一系列認(rèn)同關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這些網(wǎng)絡(luò)傳承著共同體以信任、互惠與合作為主要表征的普遍精神、思想意識(shí)和組織方式，即形成豐厚的社會(huì)資本。
　　2.關(guān)于評(píng)價(jià)的內(nèi)容與指標(biāo)。我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，一方面經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)、生產(chǎn)效率不斷提高、人民生活水平得到較大改善；另一方面，環(huán)境污染與退化、資源浪費(fèi)、利益（地區(qū)、行業(yè)與階層）沖突、收入兩極分化、腐敗，以及國(guó)際貿(mào)易摩擦等問(wèn)題不斷出現(xiàn)，影響著人民的生存與國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展，考驗(yàn)著國(guó)家的公共治理能力。因此，我國(guó)的公共治理理應(yīng)反映“生存與發(fā)展”的主題，前者關(guān)注對(duì)生存環(huán)境的治理，比如自然環(huán)境的可持續(xù)性、礦產(chǎn)資源可持續(xù)利用、人類(lèi)文化保護(hù)等；后者主要應(yīng)體現(xiàn)人的發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步，如參與、自由、民主及機(jī)會(huì)、透明度、潛能的釋放等。即公共治理中不僅要追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，還要追求包括教育和健康在內(nèi)的生活質(zhì)量的實(shí)質(zhì)提高，增強(qiáng)發(fā)展的協(xié)調(diào)性；追求包括保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境在內(nèi)的可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)生態(tài)文明，形成節(jié)約能源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長(zhǎng)方式和消費(fèi)模式；追求平等的發(fā)展，使社會(huì)發(fā)展的成果逐步由單向、低層次的共享走向多元、高層次的共享；追求民主的發(fā)展，公民能夠以各種方式，廣泛地參與關(guān)系自己切身利益的決策，更好體現(xiàn)人民權(quán)益和社會(huì)公平正義。公共治理評(píng)價(jià)就應(yīng)該以這些為主要內(nèi)容，并體現(xiàn)在具體的指標(biāo)體系中。
　　評(píng)價(jià)指標(biāo)是公共治理評(píng)價(jià)的核心，是公共治理評(píng)價(jià)能否達(dá)到預(yù)期目的的關(guān)鍵，因而受到國(guó)內(nèi)外理論界和實(shí)踐界的廣泛關(guān)注，他們紛紛提煉出各自的指標(biāo)體系，為科學(xué)、合理地評(píng)價(jià)公共治理水平奠定了基礎(chǔ)。我們通過(guò)總結(jié)現(xiàn)實(shí)中各種評(píng)價(jià)指標(biāo)的優(yōu)缺點(diǎn)，并結(jié)合中國(guó)轉(zhuǎn)型期的特點(diǎn)，圍繞上述公共治理的內(nèi)容，嘗試設(shè)計(jì)一套綜合的、整體的、全面的公共治理評(píng)價(jià)指標(biāo)。
　　這套指標(biāo)包括公平、法治、可持續(xù)性、參與、透明度、責(zé)任、效能等7個(gè)方面，它們相互依存、相互支持，共同構(gòu)成一個(gè)體系。根據(jù)目前中國(guó)的實(shí)際，筆者對(duì)這7個(gè)方面的具體內(nèi)涵做出如下界定：
　　公平，是不管背景如何，規(guī)則公正、平等地應(yīng)用于社會(huì)的每個(gè)成員的程度；　法治，是法律體系的完備程度及其法律在公共治理中的地位與作用；　可持續(xù)性，是著眼于長(zhǎng)期發(fā)展政策的制定與貫徹執(zhí)行；　　參與，是公共治理主體參與治理過(guò)程的程度；　　透明度，是公共治理過(guò)程與結(jié)果的公開(kāi)程度；　　責(zé)任，是公共治理中的回應(yīng)性、公共資金的支配、公共物品的滿(mǎn)足程度；　　效能，是公共部門(mén)經(jīng)濟(jì)、效率、效益的反應(yīng)。
　　每一個(gè)指標(biāo)下面有4個(gè)指標(biāo)要素，通過(guò)指標(biāo)要素反應(yīng)指標(biāo)的水平，綜合六個(gè)指標(biāo)的水平，就可反映公共治理的整體狀態(tài)與水平。指標(biāo)及指標(biāo)要素如表1：
　　　　　 表1 我國(guó)公共治理評(píng)價(jià)的指標(biāo)及指標(biāo)要素

　　上表中公共治理評(píng)價(jià)的指標(biāo)要素多數(shù)是感知性的，與國(guó)外學(xué)者提出的治理指標(biāo)的五個(gè)關(guān)鍵維度：與特定制度的關(guān)聯(lián)、與結(jié)果的關(guān)聯(lián)、可復(fù)制性與透明度、質(zhì)量與精確度以及數(shù)據(jù)覆蓋面等存在差距。［6］原因在于我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，一方面“編制客觀事實(shí)的指標(biāo)通常比較匱乏，或者缺乏可信度”；另一方面是“客觀事實(shí)所反映的法理的‘事實(shí)’與非正式的、不成文的制度（雖然常常被忽視，但事實(shí)上更能反映治理現(xiàn)實(shí)）之間存在差距”。［7］此外，公共治理本質(zhì)上是一種質(zhì)的現(xiàn)象，通過(guò)專(zhuān)家、企業(yè)家、普通公民等利益相關(guān)者的主觀感知，對(duì)治理績(jī)效做出綜合評(píng)價(jià)，也克服了客觀性指標(biāo)評(píng)價(jià)的單向性和片面性。
　　這些指標(biāo)和指標(biāo)要素反映了中國(guó)政府改革的方向，以及公共治理的核心問(wèn)題。這些方面的改善就標(biāo)志著國(guó)家公共治理水平的提高，意味著公共治理階段性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且表明國(guó)家的公共治理能力邁上了新的臺(tái)階。
　　3.關(guān)于評(píng)價(jià)的組織形式。公共治理評(píng)價(jià)屬于社會(huì)性評(píng)價(jià)，理應(yīng)由獨(dú)立于政府以外的組織來(lái)負(fù)責(zé)實(shí)施，這是國(guó)外公共治理評(píng)價(jià)的通行做法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。從理論上看，由獨(dú)立于政府的組織負(fù)責(zé)公共治理評(píng)價(jià)可以在一定程度上避免評(píng)價(jià)者的心理防御，使其表達(dá)出真實(shí)的心里感知，評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確度和公信力更高。而且這些組織大多是大專(zhuān)院校和科研單位，它們具有人才、理論和學(xué)術(shù)優(yōu)勢(shì)，在評(píng)價(jià)主體的選擇與培訓(xùn)、評(píng)價(jià)指標(biāo)的制定、評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的處理、評(píng)價(jià)結(jié)果的判斷等方面擁有相應(yīng)的理論基礎(chǔ)和專(zhuān)業(yè)化工具，能提高評(píng)價(jià)的科學(xué)化水平。同時(shí)，由于組織實(shí)施者的專(zhuān)業(yè)性基礎(chǔ)，可以有效利用資源，能控制和節(jié)約評(píng)價(jià)成本。最近幾年公民社會(huì)參與公共治理評(píng)價(jià)已經(jīng)有了一些實(shí)踐，如“甘肅模式”，就是通過(guò)非營(yíng)利性學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)——蘭州大學(xué)中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心組織實(shí)施的，它開(kāi)創(chuàng)了由第三方評(píng)價(jià)政府績(jī)效的先河。［8］在營(yíng)利組織參與公共治理評(píng)價(jià)方面，零點(diǎn)研究咨詢(xún)集團(tuán)無(wú)疑走出了重要的一步。［9］
　　三、我國(guó)公共治理評(píng)價(jià)中要注意的問(wèn)題
　　由于我國(guó)的歷史傳統(tǒng)、政治架構(gòu)、行政體制、社會(huì)治理水平和市場(chǎng)、公民社會(huì)發(fā)育程度與西方不同，而且全國(guó)地區(qū)差異明顯，發(fā)展又極不平衡，因此，我國(guó)在借鑒西方公共治理評(píng)價(jià)理論與經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，應(yīng)特別注意其差異性，應(yīng)注意立足中國(guó)的實(shí)際考慮問(wèn)題。
　　1.在運(yùn)用人類(lèi)文明和理論成果的同時(shí)，注意其文化差異。公共治理理論反映了公共行政思想的最新發(fā)展，值得借鑒與參考。但是，作為一種產(chǎn)生于西方的理論，在引介與現(xiàn)實(shí)對(duì)照的過(guò)程中，需要“揭示西方理論背后的種種基本預(yù)設(shè)，思考它們，置疑它們，有所取舍”。［10］首先，在西方國(guó)家，人性本惡的文化假設(shè)、罪己反省的宗教信仰和生來(lái)贖罪的基督精神，為其奠定了“契約社會(huì)”的文化基礎(chǔ)。而在中國(guó)，幾千年的封建社會(huì)是在儒教文化環(huán)境中孕育發(fā)展起來(lái)的。以“倫理本位”為核心的儒教是中國(guó)人價(jià)值生成和原則建構(gòu)的文化基礎(chǔ)。“道器”、“體用”、“理欲”、“善惡”、“義利”、“貴賤”、“主輔”等儒教基本范疇，早在儒教形成期間就被先哲們先驗(yàn)地予以本位化確認(rèn)，并制度化地植入了政治行政和社會(huì)家庭之中，從而實(shí)現(xiàn)了儒教對(duì)社會(huì)整體性的嚴(yán)格控制。其次，西方國(guó)家的普選制度、三權(quán)分立、民主憲政制度等保證各個(gè)平行主體就某項(xiàng)共同關(guān)切的公共利益或公共事務(wù)彼此協(xié)商、對(duì)話(huà)與合作，在公開(kāi)、公正、平等、開(kāi)放的原則下參與和管理公共事務(wù)，即存在“公共領(lǐng)域”。而我國(guó)由于經(jīng)濟(jì)形式、法制發(fā)展進(jìn)程和文化傳統(tǒng)等種種原因，民主憲政觀念還未根植于多數(shù)公民之中。所以，源于西方的公共治理理論及評(píng)價(jià)，只能在某些方面為我們提供參照，而不能整體“嫁接”。
　　2.建立政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)三者有機(jī)協(xié)調(diào)配合的“新三元結(jié)構(gòu)”是公共治理的基礎(chǔ)和支柱。在傳統(tǒng)上政府是公共事務(wù)管理的唯一主體，而在新的治理觀念中，政府、公民自組織以及包括私人部門(mén)與社區(qū)、公民等在內(nèi)的各種公共的或私人的個(gè)人與機(jī)構(gòu)都是公共治理的主體，都參與到公共事務(wù)的治理中。公共治理離不開(kāi)政府，但更離不開(kāi)公民社會(huì)，公民社會(huì)是良好公共治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，沒(méi)有一個(gè)健全、發(fā)達(dá)的公民社會(huì)，就不可能真正建立起一個(gè)有效的、能夠積極回應(yīng)公民需求的公共治理體系。市場(chǎng)機(jī)制的自身缺陷決定了其獨(dú)立運(yùn)行會(huì)導(dǎo)致“市場(chǎng)失靈”，而政府在解決“市場(chǎng)失靈”過(guò)程中，由于政策失誤與低效率等問(wèn)題，也會(huì)出現(xiàn)“政府失靈”，公民社會(huì)能有效地彌補(bǔ)“政府失靈”。埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）運(yùn)用博弈論探討了在政府和市場(chǎng)之外的自主治理公共池塘資源的理論上的可能性，提出了自主組織和自主治理公共事務(wù)的集體行動(dòng)理論；證明了人類(lèi)社會(huì)大量的公共池塘資源問(wèn)題并不是依賴(lài)國(guó)家也不是通過(guò)市場(chǎng)來(lái)解決的，人們的自主組織和自主治理是更為有效的解決公共事務(wù)的制度安排。［11］政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)三者組成的“新三元結(jié)構(gòu)”是一種穩(wěn)定的、分工合作的新型社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，是一個(gè)民主的國(guó)家制度，也是我國(guó)公共管理體制改革的新范式。［12］因此，必須把構(gòu)建政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)三者有機(jī)配合和協(xié)調(diào)的“新三元結(jié)構(gòu)”當(dāng)作我國(guó)社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，這也是進(jìn)行公共治理評(píng)價(jià)的真正意義之所在。
　　3.注意我國(guó)地區(qū)間發(fā)展差異，在系統(tǒng)設(shè)計(jì)治理評(píng)價(jià)體系，特別是指標(biāo)體系的前提下，要采用不同的實(shí)施策略，強(qiáng)調(diào)治理的有效性。我國(guó)地域廣闊、人口眾多，各地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展極不平衡，東部、中部與西部，沿海與內(nèi)陸，城市與鄉(xiāng)村，漢族與少數(shù)民族之間差距巨大，而且由于地理環(huán)境及資源稟賦差異、制度差異、國(guó)家宏觀政策差異、時(shí)代與發(fā)展機(jī)遇差異等原因，這種差距還有逐漸拉大的趨勢(shì)。同時(shí)，我國(guó)行政層級(jí)眾多、類(lèi)型復(fù)雜，每個(gè)層級(jí)的職責(zé)權(quán)限不同、運(yùn)行方式各異，治理過(guò)程各有側(cè)重和特點(diǎn)。就從公民社會(huì)的發(fā)展來(lái)看，20世紀(jì)80年代中后期，東部地區(qū)就根據(jù)規(guī)范市場(chǎng)秩序、協(xié)調(diào)行業(yè)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)的需要，成立了大量的行業(yè)協(xié)會(huì)。例如，1993年溫州市鹿城區(qū)煙具協(xié)會(huì)成為政府唯一授權(quán)進(jìn)行行業(yè)管理的協(xié)會(huì)，之后溫州民間商會(huì)蓬勃興起；1999年溫州市人民政府發(fā)布《溫州市行業(yè)協(xié)會(huì)管理辦法》，2005年又發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)行業(yè)協(xié)（商）會(huì)規(guī)范化發(fā)展的若干意見(jiàn)》，使行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)的運(yùn)行走上規(guī)范化的軌道。而西部由于政府應(yīng)交給社會(huì)組織的職能難以到位，對(duì)非政府組織發(fā)展進(jìn)入門(mén)檻過(guò)高，控制過(guò)嚴(yán)，缺乏具體完善的監(jiān)管機(jī)制以及NGO自身建設(shè)的問(wèn)題等，致使公民社會(huì)發(fā)展緩慢，治理的三元主體尚不健全。［13］因此，作為導(dǎo)向框架，在系統(tǒng)設(shè)計(jì)治理評(píng)價(jià)體系，特別是指標(biāo)體系的前提下，不同地區(qū)要區(qū)別對(duì)待，采取不同的實(shí)施策略。應(yīng)根據(jù)區(qū)域的發(fā)展階段和治理的實(shí)際需要，制定切合實(shí)際的目標(biāo)，并按評(píng)價(jià)內(nèi)容確定輕重緩急，按導(dǎo)向性、有效性和可行性確定組織形式和評(píng)價(jià)方法。
　　4.政府績(jī)效評(píng)價(jià)作為公共治理評(píng)價(jià)的重要基礎(chǔ)和核心環(huán)節(jié)，應(yīng)先行一步，帶動(dòng)公共治理評(píng)價(jià)的開(kāi)展。政府是社會(huì)強(qiáng)制力的合法壟斷者，這賦予了它超脫私人利益和集團(tuán)利益，而以公共利益的代表者對(duì)公共治理中出現(xiàn)的糾紛進(jìn)行仲裁的權(quán)力。政府在公共治理中扮演著“自組織的組織”，即“元組織”的角色，發(fā)揮著“元治理”的作用，“在制度上，要提供各種機(jī)制，促使有關(guān)各方集體學(xué)會(huì)不同地點(diǎn)和行動(dòng)領(lǐng)域之間的功能聯(lián)系和物質(zhì)上的相互依存關(guān)系；在戰(zhàn)略上，促進(jìn)建立共同的遠(yuǎn)景，從而鼓勵(lì)新的制度安排和新的活動(dòng)，以便補(bǔ)充和充實(shí)現(xiàn)有治理之不足”。［14］對(duì)元組織的績(jī)效評(píng)價(jià)是公共治理評(píng)價(jià)的重要基礎(chǔ)和核心環(huán)節(jié)。社會(huì)轉(zhuǎn)型期，政府的很多職能面臨著市場(chǎng)化和社會(huì)化取向的調(diào)整，市場(chǎng)化是推動(dòng)充分競(jìng)爭(zhēng)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的直接動(dòng)力，而社會(huì)化則是公民社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力源。政府績(jī)效評(píng)價(jià)的根本意義就在于通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)所形成的導(dǎo)向功能來(lái)推動(dòng)和引導(dǎo)政府職能向改革的目標(biāo)模式轉(zhuǎn)變，以建設(shè)法治政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府和效能政府，并為公共治理主體的培育、協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建、運(yùn)行機(jī)制的形成提供條件，也為治理評(píng)價(jià)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。實(shí)踐中，，甘肅省的“非公有制企業(yè)評(píng)價(jià)政府績(jī)效”、珠海市的“萬(wàn)人評(píng)政府”、北京市的“網(wǎng)上評(píng)價(jià)政府工作部門(mén)”、煙臺(tái)市的“服務(wù)承諾制”和上海市的“政風(fēng)行風(fēng)測(cè)評(píng)”等，都體現(xiàn)著公共治理的精神，在一定程度上屬于公共治理評(píng)價(jià)的范疇，它們的實(shí)踐探索為公共治理評(píng)價(jià)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。
　　但是，公共治理評(píng)價(jià)和政府績(jī)效評(píng)價(jià)在理論淵源、評(píng)價(jià)目的、評(píng)價(jià)范圍與內(nèi)容等方面都存在明顯的區(qū)別。首先，從理論淵源上看，政府績(jī)效評(píng)價(jià)是新公共管理理論的重要內(nèi)容，公共治理評(píng)價(jià)是公共治理理論的組成部分，而公共治理理論是新公共管理理論的繼承、發(fā)展和深化，是對(duì)新公共管理的超越，它和新公共管理之間“體現(xiàn)了科學(xué)研究綱領(lǐng)中硬核和保護(hù)帶的關(guān)系”。［15］其次，從評(píng)價(jià)目的上看，公共治理評(píng)價(jià)是為了提高國(guó)家對(duì)社會(huì)的治理水平與能力，逐步趨向善治狀態(tài)；而政府績(jī)效評(píng)價(jià)則是為了提高政府的能力，并以此為前提在持續(xù)改善績(jī)效中體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、效率、效益和公平的價(jià)值追求。第三，從評(píng)價(jià)的范圍和內(nèi)容上看，公共治理評(píng)價(jià)的是全社會(huì)的發(fā)展情況和治理狀態(tài)；而政府績(jī)效評(píng)價(jià)的只是政府及其部門(mén)的行為表現(xiàn)和產(chǎn)出結(jié)果。這些不同之處表明，趨于成熟的政府績(jī)效評(píng)價(jià)的理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒吸收，但是不能直接“復(fù)制”到公共治理評(píng)價(jià)中，公共治理需要探索自己的評(píng)價(jià)體系。

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　 (作者單位：包國(guó)憲，蘭州大學(xué)管理學(xué)院院長(zhǎng)，教授；周云飛，蘭州大學(xué)管理學(xué)院，蘭州 730000)

Several Problems of Public Governance Evaluation in China

Bao Guoxian　 Zhou Yunfei

［Abstract］With the emergence of civil society, the perfection of socialist market economic system, and the New Tri-structure gradually formed, social management comes into the times of public governance. It is of great significance to discuss systematically study the public governance theory, to build a Chinese scientific evaluation system of public governance, thereby guidingso as to guide the practice of public governance evaluation. In this article, based on reviewing status quo of public governance evaluation at home and abroad, we analysis analyze the objectives, content and indicators, and forms of organization of our public governance evaluation. In the lastend, we point out some issues in implementation of our public governance evaluation, which are the cultural differences between China and the West, the differences of in governance basis in governance and regional development differences, so that we can use different implementation strategies to adapt to these those differences, and then we makedraw the a preliminary comparison to between the public governance evaluation and the government performance evaluation.
［Key words］public governance，government performance evaluation， good governance
［Authors］Bao Guoxian is Professor and Dean of Management School，Lanzhou University；Zhou Yunfei is from Management School of Lanzhou University, Lanzhou　730000

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