本文關(guān)鍵詞：公共政策執(zhí)行的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

　　公共政策執(zhí)行的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)[①]

　　賀東航孔繁斌

　　【摘要】國(guó)家制訂的公共政策需要落實(shí)到一定的地方場(chǎng)域，通過(guò)政策細(xì)化或再規(guī)劃的過(guò)程，才能實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)，從而形成中央統(tǒng)一性和地方多樣性的執(zhí)行格局，說(shuō)明公共政策往往具有層級(jí)性；同時(shí)，任何一項(xiàng)重大的公共政策還具有多屬性特征，重大領(lǐng)域的改革政策尤為明顯，它同時(shí)承載經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和生態(tài)等多項(xiàng)任務(wù)，其政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)取決于多部門(mén)的合作與配套政策的供給。為防止公共政策在執(zhí)行中陷入“碎片化”，可運(yùn)用中國(guó)特色制度的高位推動(dòng)，通過(guò)層級(jí)性治理和多屬性治理，采用協(xié)調(diào)、信任、合作、整合、資源交換和信息交流等相關(guān)手段來(lái)解決公共政策在央地之間、部門(mén)之間的貫徹與落實(shí)的問(wèn)題，這在一定意義上即構(gòu)成了公共政策執(zhí)行的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。

　　【關(guān)鍵詞】公共政策；中國(guó)經(jīng)驗(yàn)；層級(jí)性治理；多屬性治理

　　作者賀東航，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院教授、博導(dǎo)（武漢430079）；孔繁斌，南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授（南京210093）。

　　一、問(wèn)題的提出

　　文本形態(tài)或政府話(huà)語(yǔ)體系下的公共政策轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)形態(tài)的政策目標(biāo)的過(guò)程并不是一個(gè)直線(xiàn)的過(guò)程。政策目標(biāo)從中央到地方往往經(jīng)歷政策細(xì)化或再規(guī)劃的過(guò)程。從政策的制定到政策面向直接對(duì)象的最終執(zhí)行，其間存在著一定的層級(jí)距離，這一距離給政策目標(biāo)在傳遞過(guò)程出現(xiàn)信息扭曲和偏差提供了機(jī)會(huì)，導(dǎo)致政策過(guò)程在一系列的層級(jí)上容易出現(xiàn)差錯(cuò)。如何減少出差錯(cuò)的機(jī)會(huì)，更有效地執(zhí)行政策，使政策作為政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)施宏觀(guān)調(diào)控的杠桿作用得以成功發(fā)揮，既是發(fā)達(dá)國(guó)家政府正在探索的課題，也是發(fā)展中國(guó)家亟待解決的難題。

　　20世紀(jì)70年代中期以來(lái)，西方尤其是美國(guó)公共政策研究領(lǐng)域出現(xiàn)了一場(chǎng)研究政策執(zhí)行的熱潮，形成了聲勢(shì)浩大的“執(zhí)行研究運(yùn)動(dòng)”，其興起以1973年加州大學(xué)的普雷斯曼（T.L.Pressman）和韋達(dá)夫斯基（A.Wild

　　avsky）的專(zhuān)著《執(zhí)行——華盛頓的美好期待是如何在奧克蘭破滅的》[②]的出版為標(biāo)志。自此開(kāi)始，西方國(guó)家在政策執(zhí)行的研究方面逐漸形成三個(gè)重要的發(fā)展時(shí)期[③]。第一代研究的主要特點(diǎn)是偏重政策執(zhí)行實(shí)務(wù)、個(gè)案研究及堅(jiān)持自上而下的政策執(zhí)行研究路徑，代表者為普雷斯曼與韋達(dá)夫斯基。第一代研究的主要貢獻(xiàn)在于強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行與政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)非直線(xiàn)性關(guān)系，其研究對(duì)于政策執(zhí)行的研究具有開(kāi)拓性意義，也大大拓寬了政策研究的視野。第一代研究被批評(píng)的地方在于其囿于小個(gè)案的分析，很難從經(jīng)驗(yàn)分析中概況出普遍性的命題；同時(shí)其自上而下的研究路徑過(guò)多地關(guān)注中央行動(dòng)者的目標(biāo)和策略，忽視了基層官員的適應(yīng)策略，也忽視了政府行動(dòng)的意外結(jié)果。

　　第二代政策執(zhí)行研究是在對(duì)第一代執(zhí)行研究批評(píng)和發(fā)展基礎(chǔ)之上建立起來(lái)的，更加偏重政策執(zhí)行理論分析框架及模式的建立，主要代表人物是愛(ài)德華茲（George C.EdwardsⅢ）、薩巴蒂爾（Paul Sabatier）、利普斯基(Michael Lipsky)以及C.霍恩（C.E.Van Horn）和D.米特（D.S.Van Meter）。第二代研究的主要觀(guān)點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)自下而上的政策執(zhí)行模式，同時(shí)強(qiáng)調(diào)政策制定與政策執(zhí)行功能的互動(dòng)性、政策執(zhí)行者與政策制定者的互動(dòng)與合作。自下而上的研究路徑強(qiáng)調(diào)應(yīng)該賦予基層官僚或者地方執(zhí)行機(jī)關(guān)自主裁量權(quán)、因地制宜地執(zhí)行政策目標(biāo)。同時(shí)，這一研究路徑開(kāi)始重視對(duì)政策過(guò)程中的利益相關(guān)者的分析。

　　第三代研究主要試圖克服第一代和第二代政策執(zhí)行研究的弊端，提出更加整合的執(zhí)行框架。整合型的執(zhí)行研究路徑強(qiáng)調(diào)政府機(jī)關(guān)間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系與政策執(zhí)行力的表現(xiàn)。就執(zhí)行機(jī)關(guān)間的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)來(lái)看，垂直體系有層級(jí)政府間與府際關(guān)系的運(yùn)作；水平關(guān)系則有政府部門(mén)、民間部門(mén)間的伙伴關(guān)系的形成。其成功的要件有二：一是關(guān)鍵機(jī)關(guān)組織能力的強(qiáng)弱；二是機(jī)關(guān)間伙伴關(guān)系溝通協(xié)調(diào)的好壞。整合型的執(zhí)行研究路徑強(qiáng)調(diào)機(jī)關(guān)間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，這一點(diǎn)對(duì)我們的研究有重要啟示。它可以讓我們充分看到政策執(zhí)行的復(fù)雜性與動(dòng)態(tài)性。整合型執(zhí)行研究路途的不足之處在于組織之間的網(wǎng)絡(luò)分析過(guò)于復(fù)雜，以至于很難用于解決政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題。正是因?yàn)檫@一點(diǎn)，整合型執(zhí)行研究很難被后續(xù)研究者所采納�？傮w上看，雖然西方政策執(zhí)行的研究并沒(méi)有達(dá)成廣泛的一致，以致出現(xiàn)自上而下與自下而上、實(shí)證研究與后實(shí)證研究、宏觀(guān)執(zhí)行與微觀(guān)執(zhí)行之類(lèi)的研究范式之間的競(jìng)爭(zhēng)、沖突與爭(zhēng)論。但是他們的研究大大地拓展了政策科學(xué)的研究范圍，將長(zhǎng)期被人們所忽視的政策執(zhí)行納入政策科學(xué)的研究領(lǐng)域。

　　從20世紀(jì)90年代中后期起，我國(guó)學(xué)者對(duì)公共政策執(zhí)行的研究就迅速形成熱潮并產(chǎn)生了一批研究成果。中國(guó)學(xué)者丁煌[④]、景躍進(jìn)[⑤]、徐湘林[⑥]，陳振明[⑦]較早并系統(tǒng)從事了政策執(zhí)行的研究。需要指出的是，雖然這一時(shí)期的研究已經(jīng)注意到政策執(zhí)行研究的重要性，但研究成果主要是作為政策學(xué)或政策分析教科書(shū)的一個(gè)章節(jié)，如：鄭新立的《現(xiàn)代政策研究全書(shū)》、張金馬的《政策科學(xué)導(dǎo)論》、蘭秉潔等的《政策學(xué)》、陳慶云的《公共政策分析》、孫光的《現(xiàn)代政策科學(xué)》等對(duì)公共政策執(zhí)行做了相關(guān)描述。[⑧]進(jìn)入新世紀(jì)后，中國(guó)學(xué)術(shù)界系統(tǒng)研究政策執(zhí)行的專(zhuān)著陸續(xù)出版，[⑨]表明政策執(zhí)行研究在中國(guó)已經(jīng)逐漸深入。

　　在這一過(guò)程，一些共識(shí)性的研究框架逐漸展現(xiàn)出來(lái)。中國(guó)學(xué)者運(yùn)用“變通”這個(gè)社會(huì)學(xué)味道十足的概念對(duì)政策執(zhí)行做出了類(lèi)似于歐博文、李連江的選擇性政策執(zhí)行的分析。陳振明認(rèn)為，政策變通是因人、因時(shí)、因事、因地制宜地執(zhí)行政策的方法，是原則性與靈活性在政策執(zhí)行過(guò)程中的體現(xiàn)。而由劉世定、孫立平等人組成的“制度與結(jié)構(gòu)變遷研究”課題組提出政策變通是“在制度的運(yùn)作中，執(zhí)行者在未得到制度決定者的正式準(zhǔn)許、未通過(guò)改變制度的正式程序的情況下，自行作出改變?cè)贫戎械哪承┎糠值臎Q策，從而推行一套經(jīng)過(guò)改變的制度安排這樣一種行為或運(yùn)作方式”[⑩]。從這一意義上來(lái)講，變通是中性的，甚至是合理的行為。關(guān)于政策變通的形式，有不同的說(shuō)法，陳振明把它歸納為“求神似，去形似”、“不求神似，只求形似”、“既不求神似，也不求形似”三種類(lèi)型，其中，只有第一種是正確的變通，而其他的則是對(duì)政策的歪曲[11]。莊垂生則將政策變通的形式歸納為自定義性政策變通、調(diào)整性政策變通、選擇性政策變通和歪曲性政策變通四種[12]。劉世定、孫立平等則從變遷的操作形式上把其劃分為：重新定義政策概念邊界、調(diào)整制度安排的組合結(jié)構(gòu)、利用制度約束的空白點(diǎn)、打政策的“擦邊球”等[13]。以上的劃分方式具有極強(qiáng)的實(shí)踐性特點(diǎn)。其中劉世定和孫立平對(duì)制度變通的分析很有借鑒意義，即制度變通往往會(huì)遵從并銜接原有制度原則、細(xì)化和具體化原有粗線(xiàn)條的制度安排、通過(guò)正式程序中的非正式程序獲得變通合法性。[14]另外一個(gè)取得普遍認(rèn)同的分析框架是利益分析。丁煌、謝煒等人主張?jiān)谡邎?zhí)行過(guò)程中堅(jiān)持利益分析的原則。丁煌認(rèn)為政策執(zhí)行本質(zhì)上是相關(guān)政策主體之間基于利益得失的考慮進(jìn)行的一種利益博弈的過(guò)程，政策執(zhí)行主體的行為從根本上受利益驅(qū)動(dòng)，主體利益矛盾或沖突的客觀(guān)必然性決定了政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象發(fā)生的現(xiàn)實(shí)可能性。謝煒從各個(gè)利益層面的博弈進(jìn)行更加系統(tǒng)的分析，并且提出利益整合的多元化路徑。[15]此外，學(xué)者們圍繞政策執(zhí)行理論演變、中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的政策執(zhí)行思想、政策執(zhí)行的問(wèn)題、影響因素及對(duì)策也都進(jìn)行了探討。

　　應(yīng)該說(shuō)，當(dāng)前學(xué)者們的研究成果是富有價(jià)值且充滿(mǎn)啟發(fā)性的，尤其是對(duì)公共政策執(zhí)行過(guò)程中存在的阻礙因素以及政策執(zhí)行失控的原因都進(jìn)行了比較深入的分析。不過(guò)，他們的研究成果也存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。首先，，實(shí)證研究不足。國(guó)內(nèi)學(xué)者學(xué)理分析較多，實(shí)證分析偏少。而西方國(guó)家政策執(zhí)行的研究本身是起源于對(duì)小案例的研究，這種研究方法有一定的可取性。在我國(guó)政策執(zhí)行研究的起步階段。多一點(diǎn)實(shí)證和案例分析有助于理論升華和實(shí)際問(wèn)題的解決。其次，從治理的視野討論政策執(zhí)行的專(zhuān)門(mén)研究不多。國(guó)內(nèi)學(xué)者雖然對(duì)政策執(zhí)行的阻力、原因進(jìn)行了深入分析，也提出了很多有價(jià)值的建議。但由于公共資源的有限性、集體行動(dòng)的困境以及政策推進(jìn)過(guò)程中制度保證缺陷等約束性條件的存在，政策執(zhí)行者常常是力不從心。因此，從治理的角度審視政策執(zhí)行是很有建設(shè)性的，這樣才能促使政策執(zhí)行者以積極的態(tài)度去面對(duì)執(zhí)行過(guò)程所面臨的問(wèn)題。最后，政策執(zhí)行研究的中國(guó)意識(shí)有待加強(qiáng)。一方面，雖然西方政策科學(xué)和政策執(zhí)行理論走在國(guó)內(nèi)的前頭，也不能盲目地相信西方理論方法的科學(xué)性和普遍實(shí)用性（西方學(xué)者在政策執(zhí)行研究上常各執(zhí)己見(jiàn)，說(shuō)明西方政策執(zhí)行研究成果也尚在成長(zhǎng)階段）。另一方面，重大公共政策的執(zhí)行往往就是一個(gè)政治行為，而中國(guó)的政治體制和政策執(zhí)行風(fēng)格與西方國(guó)家存在很大的差別。我們需要在“洋為中用”的前提下，既要尊重他們的成果，也要體察域外研究成果的限度，這是公共政策執(zhí)行本土化的題中之義。

　　如何衡量中國(guó)社會(huì)科學(xué)的成就，對(duì)中國(guó)發(fā)展道路、中國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的理論總結(jié)與學(xué)術(shù)探索無(wú)疑是一個(gè)重要標(biāo)志。這種理論與實(shí)踐的雙重探索，這種在開(kāi)拓進(jìn)取中進(jìn)行改變世界的理論創(chuàng)新，決定了任何教條主義的思維方式都是思想原創(chuàng)的障礙。理論源自于實(shí)踐，因此理論創(chuàng)新的養(yǎng)分要到中國(guó)改革發(fā)展以及政策實(shí)踐中去尋覓。

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