本文關(guān)鍵詞：公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗(yàn)，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

【全文】【法寶引證碼】 CLI.A.067068     公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗(yàn)

賀東航;孔繁斌

【摘要】國家制訂的公共政策需要落實(shí)到一定的地方場域，通過政策細(xì)化或再規(guī)劃的過程，才能實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)，從而形成中央統(tǒng)一性和地方多樣性的執(zhí)行格局，說明公共政策往往具有層級性；同時(shí)，任何一項(xiàng)重大的公共政策還具有多屬性特征，重大領(lǐng)域的改革政策尤為明顯，它同時(shí)承載經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化和生態(tài)等多項(xiàng)任務(wù)，其政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)取決于多部門的合作與配套政策的供給。為防止公共政策在執(zhí)行中陷入“碎片化”，，可運(yùn)用中國特色制度的高位推動，通過層級性治理和多屬性治理，采用協(xié)調(diào)、信任、合作、整合、資源交換和信息交流等相關(guān)手段來解決公共政策在央地之間、部門之間的貫徹與落實(shí)的問題，這在一定意義上即構(gòu)成了公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗(yàn)。
【關(guān)鍵詞】公共政策；中國經(jīng)驗(yàn)；層級性治理；多屬性治理

　　一、問題的提出

　　文本形態(tài)或政府話語體系下的公共政策轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)形態(tài)的政策目標(biāo)的過程并不是一個(gè)直線的過程。政策目標(biāo)從中央到地方往往經(jīng)歷政策細(xì)化或再規(guī)劃的過程。從政策的制定到政策面向直接對象的最終執(zhí)行，其間存在著一定的層級距離，這一距離給政策目標(biāo)在傳遞過程出現(xiàn)信息扭曲和偏差提供了機(jī)會，導(dǎo)致政策過程在一系列的層級上容易出現(xiàn)差錯。如何減少出差錯的機(jī)會，更有效地執(zhí)行政策，使政策作為政府對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)施宏觀調(diào)控的杠桿作用得以成功發(fā)揮，既是發(fā)達(dá)國家政府正在探索的課題，也是發(fā)展中國家亟待解決的難題。

　　20世紀(jì)70年代中期以來，西方尤其是美國公共政策研究領(lǐng)域出現(xiàn)了一場研究政策執(zhí)行的熱潮，形成了聲勢浩大的“執(zhí)行研究運(yùn)動”，其興起以1973年加州大學(xué)的普雷斯曼（T.L.Pressman）和韋達(dá)夫斯基（A.Wildavsky）的專著《執(zhí)行——華盛頓的美好期待是如何在奧克蘭破滅的》的出版為標(biāo)志。自此開始，西方國家在政策執(zhí)行的研究方面逐漸形成三個(gè)重要的發(fā)展時(shí)期。第一代研究的主要特點(diǎn)是偏重政策執(zhí)行實(shí)務(wù)、個(gè)案研究及堅(jiān)持自上而下的政策執(zhí)行研究路徑，代表者為普雷斯曼與韋達(dá)夫斯基。第一代研究的主要貢獻(xiàn)在于強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行與政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)非直線性關(guān)系，其研究對于政策執(zhí)行的研究具有開拓性意義，也大大拓寬了政策研究的視野。第一代研究被批評的地方在于其囿于小個(gè)案的分析，很難從經(jīng)驗(yàn)分析中概況出普遍性的命題；同時(shí)其自上而下的研究路徑過多地關(guān)注中央行動者的目標(biāo)和策略，忽視了基層官員的適應(yīng)策略，也忽視了政府行動的意外結(jié)果。

　　第二代政策執(zhí)行研究是在對第一代執(zhí)行研究批評和發(fā)展基礎(chǔ)之上建立起來的，更加偏重政策執(zhí)行理論分析框架及模式的建立，主要代表人物是愛德華茲（George C.Edwards Ⅲ）、薩巴蒂爾（Paul Sabatier）、利普斯基（Michael Lipsky）以及C.霍恩（C.E.Van Horn）和D.米特（D.S.Van Meter）。第二代研究的主要觀點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)自下而上的政策執(zhí)行模式，同時(shí)強(qiáng)調(diào)政策制定與政策執(zhí)行功能的互動性、政策執(zhí)行者與政策制定者的互動與合作。自下而上的研究路徑強(qiáng)調(diào)應(yīng)該賦予基層官僚或者地方執(zhí)行機(jī)關(guān)自主裁量權(quán)、因地制宜地執(zhí)行政策目標(biāo)。同時(shí)，這一研究路徑開始重視對政策過程中的利益相關(guān)者的分析。

　　第三代研究主要試圖克服第一代和第二代政策執(zhí)行研究的弊端，提出更加整合的執(zhí)行框架。整合型的執(zhí)行研究路徑強(qiáng)調(diào)政府機(jī)關(guān)間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系與政策執(zhí)行力的表現(xiàn)。就執(zhí)行機(jī)關(guān)間的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)來看，垂直體系有層級政府間與府際關(guān)系的運(yùn)作；水平關(guān)系則有政府部門、民間部門間的伙伴關(guān)系的形成。其成功的要件有二：一是關(guān)鍵機(jī)關(guān)組織能力的強(qiáng)弱；二是機(jī)關(guān)間伙伴關(guān)系溝通協(xié)調(diào)的好壞。整合型的執(zhí)行研究路徑強(qiáng)調(diào)機(jī)關(guān)間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，這一點(diǎn)對我們的研究有重要啟示。它可以讓我們充分看到政策執(zhí)行的復(fù)雜性與動態(tài)性。整合型執(zhí)行研究路途的不足之處在于組織之間的網(wǎng)絡(luò)分析過于復(fù)雜，以至于很難用于解決政策執(zhí)行中存在的問題。正是因?yàn)檫@一點(diǎn)，整合型執(zhí)行研究很難被后續(xù)研究者所采納�？傮w上看，雖然西方政策執(zhí)行的研究并沒有達(dá)成廣泛的一致，以致出現(xiàn)自上而下與自下而上、實(shí)證研究與后實(shí)證研究、宏觀執(zhí)行與微觀執(zhí)行之類的研究范式之間的競爭、沖突與爭論。但是他們的研究大大地拓展了政策科學(xué)的研究范圍，將長期被人們所忽視的政策執(zhí)行納入政策科學(xué)的研究領(lǐng)域。

　　從20世紀(jì)90年代中后期起，我國學(xué)者對公共政策執(zhí)行的研究就迅速形成熱潮并產(chǎn)生了一批研究成果。中國學(xué)者丁煌、景躍進(jìn)、徐湘林，陳振明較早并系統(tǒng)從事了政策執(zhí)行的研究。需要指出的是，雖然這一時(shí)期的研究已經(jīng)注意到政策執(zhí)行研究的重要性，但研究成果主要是作為政策學(xué)或政策分析教科書的一個(gè)章節(jié)，如：鄭新立的《現(xiàn)代政策研究全書》、張金馬的《政策科學(xué)導(dǎo)論》、蘭秉潔等的《政策學(xué)》、陳慶云的《公共政策分析》、孫光的《現(xiàn)代政策科學(xué)》等對公共政策執(zhí)行做了相關(guān)描述。 進(jìn)入新世紀(jì)后，中國學(xué)術(shù)界系統(tǒng)研究政策執(zhí)行的專著陸續(xù)出版，表明政策執(zhí)行研究在中國已經(jīng)逐漸深入。

　　在這一過程，一些共識性的研究框架逐漸展現(xiàn)出來。中國學(xué)者運(yùn)用“變通”這個(gè)社會學(xué)味道十足的


　　······

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