【摘要】 海事事業(yè)的發(fā)展離不開建設(shè)，建設(shè)是發(fā)展的基礎(chǔ)，是提高海事監(jiān)管服務(wù)能力的保障。近年來中國(guó)海事管理水平不斷提高，海事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入不斷增加，需要進(jìn)一步完善和加強(qiáng)海事基礎(chǔ)建設(shè)工程管理工作。海事基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目具有規(guī)模大、類型多、結(jié)構(gòu)組織復(fù)雜、影響因素多等特征，在建設(shè)方式選擇、項(xiàng)目投資、技術(shù)創(chuàng)新和發(fā)展等多方面都有其獨(dú)特要求。本文對(duì)中國(guó)海事基礎(chǔ)建設(shè)工程管理研究，旨在改進(jìn)我國(guó)海事基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)項(xiàng)目管理機(jī)制,確保海事建設(shè)計(jì)劃和工程高質(zhì)量地實(shí)施,以提高建設(shè)水平和投資效益。正是基于這樣的認(rèn)識(shí),論文綜合運(yùn)用公共管理學(xué)等多學(xué)科的理論與方法,通過案例對(duì)比分析，研究和探討中國(guó)海事基礎(chǔ)建設(shè)工程管理問題。本文通過對(duì)中國(guó)海事基礎(chǔ)建設(shè)工程管理進(jìn)行深入的探討,在闡述了海事基礎(chǔ)建設(shè)管理工作的基本概念和具體內(nèi)容的基礎(chǔ)上,對(duì)國(guó)外海事基礎(chǔ)建設(shè)管理工作進(jìn)行研究,并分析了我國(guó)現(xiàn)行海事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理中存在的問題和不足,對(duì)我國(guó)海事基礎(chǔ)建設(shè)工程管理工作的完善提出積極的建議,以促使我國(guó)海事基礎(chǔ)建設(shè)管理工作順利開展,加快與國(guó)際接軌的步伐。 

第一章 緒論

第一節(jié) 研究背景及研究意義

隨著我國(guó)航運(yùn)業(yè)的快速發(fā)展，海事基礎(chǔ)建設(shè)工作量越來越大，任務(wù)越來越重。近年來我國(guó)海事基礎(chǔ)建設(shè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，海事基礎(chǔ)設(shè)施和海上交通運(yùn)輸體系得到進(jìn)一步改善，極大提高了我國(guó)海上交通運(yùn)輸?shù)哪芰ΓＪ掳l(fā)展邁上了一個(gè)新臺(tái)階。“十二五”期間，我國(guó)海事系統(tǒng)著力建設(shè)一支適應(yīng)二十一世紀(jì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，培養(yǎng)和造就一支素質(zhì)優(yōu)良、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、人員精干、相對(duì)穩(wěn)定的高水平的海洋執(zhí)法隊(duì)伍，肩負(fù)起了海事改革發(fā)展穩(wěn)定的重任。在海洋執(zhí)法體系建設(shè)、人才培養(yǎng)、管理水平、黨建和精神文明建設(shè)等各方面取得了明顯進(jìn)步，公共服務(wù)體系建設(shè)成效顯著。

基礎(chǔ)建設(shè)工程管理是對(duì)一個(gè)單位的建筑活動(dòng)及建筑設(shè)施進(jìn)行規(guī)劃、建設(shè)、維護(hù)等全過程的管理。當(dāng)前中國(guó)的海事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)正處于快速發(fā)展階段，國(guó)內(nèi)關(guān)于中國(guó)海事基建工程管理的研究很多，但是基于公共管理角度的課題研究上尚處于起步和探索時(shí)期，相對(duì)滯后于海事工程管理的實(shí)踐探索。理論研究有待進(jìn)一步深入，實(shí)踐中也因缺乏完善的理論指導(dǎo)而出現(xiàn)了一系列有待解決的問題。因此，及時(shí)對(duì)中國(guó)海事基礎(chǔ)建設(shè)工程管理模式的構(gòu)建進(jìn)行系統(tǒng)深入的研究，解決相關(guān)理論問題,具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

作為構(gòu)建服務(wù)型政府的重要組成部門，海事部門將不斷加強(qiáng)海事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，提高交通公共服務(wù)的能力。海事基礎(chǔ)建設(shè)管理工作作為海事管理的重要環(huán)節(jié)，同時(shí)也是服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可或缺的重要力量。做好當(dāng)前海事基建管理工作，必須抓住當(dāng)前海事基礎(chǔ)建設(shè)發(fā)展的重要機(jī)遇期，并從規(guī)劃、建設(shè)、內(nèi)部管理、人員培訓(xùn)等各個(gè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)管理工作。

第二節(jié) 國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀

1.2.1 國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

海事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目包含了項(xiàng)目前期策劃、可行性研究、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、施工、竣工驗(yàn)收、后評(píng)價(jià)等幾個(gè)階段。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)海事建設(shè)涉及的招投標(biāo)管理、跟蹤審計(jì)、多部門協(xié)調(diào)以及管理體制創(chuàng)新等問題對(duì)相關(guān)理論進(jìn)行了大量研究，并取得豐碩成果。 

1、創(chuàng)新管理體制

唐鐵漢（2007）認(rèn)為轉(zhuǎn)變政府職能是繼續(xù)深化行政管理體制改革的關(guān)鍵，要做好政府和市場(chǎng)的職能界定，使得政府工作到位而不越位。政府主要職能應(yīng)定位于負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四項(xiàng)職能。

高宇（2011）研究認(rèn)為，服務(wù)型海事建設(shè)采用靈活、創(chuàng)新性的工作方式,采用先進(jìn)的公共管理理念、技術(shù)和手段,改變以往的合作關(guān)系,促使海事機(jī)構(gòu)和非政府部門形成密切合作關(guān)系,吸引社會(huì)資源參與海事政策制定和公共服務(wù)提供上。

2、招投標(biāo)管理

趙培雪（2007）認(rèn)為建設(shè)項(xiàng)目的前期文件編制不規(guī)范、缺乏前期工作專項(xiàng)基金、未能建立起項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫、缺乏全局觀念和創(chuàng)造性不足等因素是影響建設(shè)項(xiàng)目能否立項(xiàng)的關(guān)鍵因素。因此，加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目前期的準(zhǔn)備工作至關(guān)重要，可以避免項(xiàng)目在執(zhí)行過程中重復(fù)建設(shè)等問題的出現(xiàn)，具有事半功倍的效果。

韓伯平（2007）提出工程造價(jià)管理, 貫穿于海事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的全過程。而招投標(biāo)階段的造價(jià)控制, 不僅能有效消除因項(xiàng)目前期深度、設(shè)計(jì)精度問題帶來的造價(jià)不確定因素, 也會(huì)為施工階段的造價(jià)控制打下良好的基礎(chǔ)。

第二章 公共管理視野下工程管理理論研究

工程一般分為兩類，即公共工程與私人工程。其區(qū)別在于，前者是以提供公共服務(wù)為目的，后者主要為投資者獲取私人利益。就投資主體而言，公共工程也可以吸引除政府之外的其他經(jīng)濟(jì)主體參與。公共工程具有建設(shè)規(guī)模巨大，投資回報(bào)期長(zhǎng)，服務(wù)面向社會(huì)公眾等特點(diǎn)。所以政府在公共工程建設(shè)中往往承擔(dān)主要角色。海事基礎(chǔ)建設(shè)工程管理涉及多方面的問題，建設(shè)一般要經(jīng)過項(xiàng)目建議書、可行性研究、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、施工、竣工驗(yàn)收、后評(píng)價(jià)等幾個(gè)階段。筆者試圖基于公共管理視角，對(duì)海事建設(shè)涉及的招投標(biāo)管理、跟蹤審計(jì)、多部門協(xié)調(diào)以及管理體制變革等問題對(duì)相關(guān)理論展開研究。希望通過對(duì)上述理論的研究學(xué)習(xí)，對(duì)海事基礎(chǔ)建設(shè)有好的借鑒作用。

第一節(jié) 招投標(biāo)管理

公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制調(diào)節(jié)并不是萬能的，特別是公共領(lǐng)域的非市場(chǎng)特征導(dǎo)致其在公共資源交易效率低下，以價(jià)格為導(dǎo)向的自主市場(chǎng)選擇方式在配置公共資源活動(dòng)中會(huì)失效。這就決定了政府作為公共管理部門介入公共資源交易過程的必要性。因此，交易主體的公共屬性是對(duì)招投標(biāo)過程進(jìn)行監(jiān)督管理的根本原因。

招標(biāo)投標(biāo)作為目前市場(chǎng)交易的重要方式，起源于 18 世紀(jì)的英國(guó)。招標(biāo)投標(biāo)是以訂立招標(biāo)采購合同為目的的民事活動(dòng)，由招標(biāo)人對(duì)貨物、工程和服務(wù)事先公布采購的條件和要求，邀請(qǐng)投標(biāo)人參加投標(biāo)，投標(biāo)人按照招標(biāo)人提出的要求和條件，參加投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，招標(biāo)人按照規(guī)定的程序確定中標(biāo)人的行為。招投標(biāo)方式在世界范圍內(nèi)得到普遍應(yīng)用，無論是發(fā)達(dá)國(guó)家或發(fā)展中國(guó)家，在政府機(jī)構(gòu)采購較大數(shù)量貨物和興建較大的工程項(xiàng)目時(shí)，一般都會(huì)采用招投標(biāo)方式，以保證其采購行為合理、有效、公開、透明。

招投標(biāo)是市場(chǎng)交易的一種主要途徑，招投標(biāo)方式在交易過程中由于具有公平、公開、公正的特征，有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)資源配置功能和降低交易雙方的交易成本，因此受到市場(chǎng)交易雙方的廣泛采用。我國(guó)的招投標(biāo)市場(chǎng)實(shí)踐和管理實(shí)踐客觀地證明了招投標(biāo)管理的公共行政管理性質(zhì)。目前招標(biāo)采購已在政府基礎(chǔ)建設(shè)、公共采購領(lǐng)域不斷發(fā)展和完善，逐步形成了一套完善的制度和運(yùn)作程序。采用招標(biāo)投標(biāo)的方式，主要目的在于規(guī)范政府采購行為，預(yù)防腐敗。招投標(biāo)的特點(diǎn)是主張以競(jìng)爭(zhēng)、平等、公平、開放為宗旨，鼓勵(lì)交易雙方參與招標(biāo)采購過程。

第二節(jié) 跟蹤審計(jì)

建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)，是指采取跟蹤審計(jì)模式進(jìn)行的建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)，以經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性為原則，其目的在于促進(jìn)提高建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益為目的審計(jì)。通過對(duì)建設(shè)全過程劃分成若干階段，審計(jì)人員隨著項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程及時(shí)對(duì)各階段的審計(jì)事項(xiàng)或確定的重點(diǎn)建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行審計(jì)，并及時(shí)作出審計(jì)意見和建議，促進(jìn)被審計(jì)單位改進(jìn)建設(shè)工作中存在的問題，最終使建設(shè)實(shí)施得以規(guī)范、有序、有效運(yùn)行，取得最佳的效益。

溫家寶總理在 2010 年《政府工作報(bào)告》中指出“權(quán)力運(yùn)用到哪個(gè)地方，監(jiān)督就落實(shí)到那里。財(cái)政資金落實(shí)到哪個(gè)地方，相關(guān)審計(jì)就跟進(jìn)到那里。”充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，是一個(gè)國(guó)家審計(jì)得以發(fā)展的重要保證。跟蹤審計(jì)可以對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的全過程進(jìn)行跟蹤，對(duì)施工的各個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督管理，通過對(duì)資金使用的有效監(jiān)管和各個(gè)環(huán)節(jié)的重點(diǎn)關(guān)注，保證了科學(xué)決策、有效執(zhí)行和預(yù)防腐敗。跟蹤審計(jì)是實(shí)現(xiàn)審計(jì)發(fā)揮預(yù)防、揭露、抵御三大功能的有效途徑。通過監(jiān)督財(cái)政資金的使用流向，監(jiān)察違法亂紀(jì)行為，保障國(guó)家利益不受損失，維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行，預(yù)防腐敗等方面發(fā)揮重大作用作用；跟蹤審計(jì)可以有效彌補(bǔ)施工過程中出現(xiàn)的各種管理漏洞，建立完善科學(xué)的管理體制，充分發(fā)揮審計(jì)的重要作用。

加強(qiáng)海事基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)管理，有利于規(guī)范項(xiàng)目投資，降低投資成本，提高投資效益，進(jìn)而增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，是項(xiàng)目投資建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容。由于跟蹤審計(jì)涉及范圍廣且專業(yè)性強(qiáng)，也是在海事基礎(chǔ)建設(shè)審計(jì)管理過程中的一個(gè)難點(diǎn)。跟蹤審計(jì)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目投資控制首先體現(xiàn)于審計(jì)在工程招投標(biāo)階段對(duì)建設(shè)項(xiàng)目投資的控制。其中招投標(biāo)是投資控制的一個(gè)重要手段，通過招投標(biāo)，可以擇優(yōu)選擇承建單位。成功的招標(biāo)不僅有利于提高海事建設(shè)工程質(zhì)量和縮短工期，還有利于降低建設(shè)項(xiàng)目的投資，遏制腐敗，提高項(xiàng)目收益。現(xiàn)階段，我國(guó)海事基礎(chǔ)建設(shè)審計(jì)工作重心大多在建設(shè)項(xiàng)目結(jié)束后的結(jié)決算審計(jì)，屬于典型的事后靜態(tài)審計(jì)。即便在審計(jì)后期發(fā)現(xiàn)各種問題，也很難彌補(bǔ)損失，起不到到預(yù)防的作用。當(dāng)前建設(shè)過程中管理缺位、監(jiān)理缺位、施工缺位甚至設(shè)計(jì)缺位等現(xiàn)象仍相當(dāng)嚴(yán)重，在建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)幾乎都存在資產(chǎn)流失的“漏洞”。

第四節(jié) 海事基礎(chǔ)工程管理平臺(tái)建設(shè)....................... 10

第三章 中國(guó)海事基礎(chǔ)建設(shè)管理現(xiàn)狀及存在的問題 ......................11

第一節(jié) 中國(guó)海事基礎(chǔ)建設(shè)管理現(xiàn)狀....... 11

3.1.1 中國(guó)海事基礎(chǔ)建設(shè)發(fā)展迅猛.......... 11

3.1.2 中國(guó)海事基礎(chǔ)建設(shè)管理的主要內(nèi)容.................. 12

第四章 國(guó)外海事基礎(chǔ)建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)研究 ..................21

第一節(jié) 發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)海事管理體制的特點(diǎn)..................... 21

4.1.1 法制體系完備，嚴(yán)格依法行政............. 21

4.1.2 合理劃分職能權(quán)限................. 21

第五章 對(duì)策建議 ..........26

第一節(jié) 加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，建立聯(lián)席會(huì)議制度.............. 26

第二節(jié) 完善以招投標(biāo)管理為重點(diǎn)的基本建設(shè)管理程序................. 28

第三節(jié) 推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，創(chuàng)新管理模式......... 28

第四章 國(guó)外海事基礎(chǔ)建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)研究

第一節(jié) 發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)海事管理體制的特點(diǎn)

目前世界各國(guó)大多采用與我國(guó)相似的管理模式，即從中央到地方實(shí)行分級(jí)垂直管理。各機(jī)構(gòu)職責(zé)明確且相互間能較好地協(xié)調(diào)與合作,從而保證了整個(gè)海事管理體系的有序運(yùn)作。在管理職能設(shè)置上,世界各國(guó)的海事行政管理基本上都涵蓋了船舶技術(shù)與營(yíng)運(yùn)安全管理、海運(yùn)環(huán)境保護(hù)、海上航行助航設(shè)施維護(hù)與管理、船員管理、維護(hù)海運(yùn)市場(chǎng)秩序、港口發(fā)展規(guī)劃、海運(yùn)政策與法規(guī)等內(nèi)容。由此得出國(guó)外先進(jìn)海事行政管理體制具有以下幾項(xiàng)特征:

4.1.1 法制體系完備，嚴(yán)格依法行政

海事法律法規(guī)是進(jìn)行各項(xiàng)海事管理工作的基本準(zhǔn)則。對(duì)比國(guó)外，，海事管理體系完備的國(guó)家，其法律法規(guī)越嚴(yán)格。依法管理已經(jīng)成為重視海事法律法規(guī)建設(shè)的重要特點(diǎn)。歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家在水路交通運(yùn)輸發(fā)展歷程中，根據(jù)不同歷史時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求制定了一系列法律法規(guī),并隨社會(huì)的發(fā)展需求不斷充實(shí)、完善和創(chuàng)新，逐步建立完善了海事管理法律體系。應(yīng)該說，歐美等國(guó)完備的法律法規(guī)的有效實(shí)施確保了海事管理的有序、協(xié)調(diào)和健康發(fā)展。

第五章 對(duì)策建議

2012 年是“十二五”規(guī)劃的中間年，我國(guó)海事系統(tǒng)基本建設(shè)工作也逐漸進(jìn)入高峰階段。在海事基礎(chǔ)建設(shè)工程開展得如火如荼之際，能否抓住這一關(guān)鍵時(shí)期扎實(shí)地開展基建管理工作將直接決定海事系統(tǒng)“十二五”建設(shè)規(guī)劃能否順利完成。需要進(jìn)一步加強(qiáng)直屬海事系統(tǒng)基本建設(shè)監(jiān)督管理力度，不斷提高系統(tǒng)內(nèi)基建管理水平，嚴(yán)格控制工程建設(shè)質(zhì)量與工期，促進(jìn)基建工作更好地為海事中心業(yè)務(wù)的發(fā)展服務(wù)。通過上文對(duì)海事基礎(chǔ)建設(shè)管理基本程序及重點(diǎn)環(huán)節(jié)的研究，我們認(rèn)為通過項(xiàng)目立項(xiàng)論證、招投標(biāo)管理等前期工作有效控制項(xiàng)目投資，實(shí)施跟蹤審計(jì)工作防控工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗行為，積極開展廉政建設(shè)、轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，積極引入社會(huì)監(jiān)督參與、預(yù)防腐敗，最終達(dá)到提高項(xiàng)目投資效益的目標(biāo)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。接下來，論文主要基于公共管理角度，對(duì)我國(guó)海事基礎(chǔ)建設(shè)工程管理提幾點(diǎn)建議：

第一節(jié) 加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，建立聯(lián)席會(huì)議制度

在職能部門制的企業(yè)中，各個(gè)職能部門都以自己的職權(quán)范圍為界劃分工作范圍。職能范圍的分割導(dǎo)致將一個(gè)完整的工作流程變得的七零八散。海事管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部上下級(jí)職能部門之間或與地方政府之間常因?yàn)樾畔贤ú粫�，不能形成有效的協(xié)作系統(tǒng)，導(dǎo)致在職能部門相互交接的的工作面上，相互推諉的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。一個(gè)項(xiàng)目要經(jīng)過數(shù)個(gè)部門合作才能解決的問題，即便是一個(gè)很小的問題，也要經(jīng)過很大的協(xié)調(diào)努力才能解決，無形中增加了內(nèi)部的交易成本。因此加強(qiáng)交通部海事局、各直屬海事局、交通部水運(yùn)局及規(guī)劃司等職能部門彼此間的聯(lián)系，發(fā)揮交通運(yùn)輸部整體影響力，可以減少交易成本。為進(jìn)一步加快項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，加大力量，加強(qiáng)管理，倒排工程實(shí)施計(jì)劃，努力趕工期、搶進(jìn)度，完成掃尾工程等方面大有裨益。同時(shí)也能確保按期完工，及時(shí)支付工程款，盡量提高項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行率。

其次要密切與地方政府加強(qiáng)配合協(xié)作，積極推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)入地方公共資源交易中心的工作。首先摸清當(dāng)?shù)鼗窘ㄔO(shè)交易市場(chǎng)情況，溝通協(xié)商并簽訂協(xié)議，明確工程范圍、規(guī)模；在用海、用地、報(bào)建等方面取得當(dāng)?shù)卣睦斫馀c支持，掃除港口支持輔助系統(tǒng)工程建設(shè)過程中出現(xiàn)的障礙，以保證項(xiàng)目順利開展；執(zhí)行當(dāng)?shù)卣型稑?biāo)程序、評(píng)標(biāo)辦法和交易費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)并在初步設(shè)計(jì)批復(fù)時(shí)考慮相關(guān)費(fèi)用；項(xiàng)目招投標(biāo)時(shí),如果當(dāng)?shù)亟灰字行臎]有相關(guān)專業(yè)的評(píng)標(biāo)專家時(shí)應(yīng)明確從交通運(yùn)輸部評(píng)標(biāo)專家。

參考文獻(xiàn)（略）