張紹銘 浙江中醫(yī)藥大學(xué)

摘要：當(dāng)前國(guó)內(nèi)高校的規(guī)模不斷擴(kuò)大，使得高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和運(yùn)行方式變得復(fù)雜化和多元化，而高校的內(nèi)部控制制度并沒有同步發(fā)展；有些高校雖建立內(nèi)部控制制度，但也流于形式。本文以高校內(nèi)部控制環(huán)境這一因素為主線，闡述優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境的建設(shè)，才能改進(jìn)和完善高校內(nèi)部控制制度，從而促進(jìn)高校的教育健康快速發(fā)展，提升學(xué)校的競(jìng)爭(zhēng)力和綜合實(shí)力。

關(guān)鍵詞：高校；內(nèi)部控制環(huán)境；內(nèi)控環(huán)境建設(shè)

一、          引言      

內(nèi)部控制是隨著管理的需要及內(nèi)部控制實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的豐富而逐漸發(fā)展起來的，是現(xiàn)代管理理論的重要組成部分。其中最具代表性的內(nèi)部控制規(guī)范是美國(guó)COSO  委員會(huì)于1992年發(fā)布的《內(nèi)部控制——整合框架》，認(rèn)為內(nèi)部控制由控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)控五個(gè)相互影響的要素構(gòu)成；控制環(huán)境的因素包括：?jiǎn)T工的誠(chéng)信、道德價(jià)值觀和勝任能力；管理層的理念和經(jīng)營(yíng)風(fēng)格；權(quán)力和責(zé)任分配、人力資源政策；董事會(huì)的經(jīng)營(yíng)重點(diǎn)和目標(biāo)等。

2008年我國(guó)頒布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》中，將控制環(huán)境作為內(nèi)部控制其他要素的基礎(chǔ)，包括治理結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配、內(nèi)部審計(jì)機(jī)制、人力資源政策、企業(yè)文化等。2010年4月財(cái)政部等五部委聯(lián)合又發(fā)布的《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引》，進(jìn)一步規(guī)范了與內(nèi)部環(huán)境直接相關(guān)的控制因素：組織架構(gòu)、發(fā)展戰(zhàn)略、人力資源、社會(huì)責(zé)任、企業(yè)文化。并要求自2013年起內(nèi)部控制的實(shí)施覆蓋所有大中型企業(yè)，這標(biāo)志著我國(guó)內(nèi)部控制的建設(shè)已基本覆蓋社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域。

與企業(yè)相比，我國(guó)高校內(nèi)部控制的實(shí)際狀況仍處于內(nèi)部會(huì)計(jì)控制階段，還沒有形成與現(xiàn)代大學(xué)制度相適應(yīng)的新型內(nèi)部控制框架。導(dǎo)致高校內(nèi)部控制制度滯后的原因可以從高校內(nèi)部控制環(huán)境的構(gòu)成因素一窺究竟。本文借鑒COSO 框架理論，結(jié)合高校的多元化因素，研究高校內(nèi)部控制環(huán)境對(duì)于營(yíng)建高校內(nèi)部控制體系具有實(shí)踐的意義。

二、          高校內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)的適切性

通過文獻(xiàn)資料的瀏覽，發(fā)現(xiàn)國(guó)外高校對(duì)內(nèi)部控制非常重視，一般都有比較完善的內(nèi)部控制體系。對(duì)內(nèi)部控制環(huán)境研究大多采用 COSO 內(nèi)部控制框架，或據(jù)其進(jìn)行延伸發(fā)展，著重對(duì)內(nèi)部控制五要素按照各個(gè)學(xué)校實(shí)際情況進(jìn)行具體分析和予以充實(shí)，尤其重視內(nèi)部環(huán)境建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)管理，特別重視人的因素。國(guó)外高校的內(nèi)部控制系統(tǒng)一般由學(xué)校的管理部門制定，要求人人參與遵守并監(jiān)督內(nèi)部控制制度，同時(shí)設(shè)有專門的風(fēng)險(xiǎn)管理部門和內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，及時(shí)進(jìn)行信息溝通與反饋，及時(shí)解決問題并修正內(nèi)部控制系統(tǒng)，不斷完善學(xué)校的內(nèi)部控制環(huán)境。

我國(guó)高校按不同學(xué)科門類和專業(yè)設(shè)置二級(jí)院（系），這些院（系）在教學(xué)與科研上擁有很大的自主權(quán)，在預(yù)算經(jīng)費(fèi)的申報(bào)、使用以及財(cái)務(wù)管理上也具有相對(duì)獨(dú)立性。但由于種種原因, 高校內(nèi)部仍存在著行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)利失衡的現(xiàn)象，以行政權(quán)力干預(yù)或取代學(xué)術(shù)權(quán)力的現(xiàn)象仍然比較普遍；在某些環(huán)節(jié)上內(nèi)控制度和程序不完善，內(nèi)部控制執(zhí)行力不足，監(jiān)督機(jī)制不健全，缺乏有效的責(zé)任追究機(jī)制。究其原因，發(fā)現(xiàn)一些高校領(lǐng)導(dǎo)致力于學(xué)校發(fā)展卻疏于內(nèi)部管理；一些職能部門負(fù)責(zé)人只求效率，不講規(guī)范，有的甚至弄虛作假；一些財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)經(jīng)辦人利用內(nèi)部會(huì)計(jì)控制漏洞規(guī)避管理控制，貪污受賄，害人害己。

由此可見，高校內(nèi)部控制環(huán)境欠佳是高校內(nèi)部控制建設(shè)薄弱的基本原因。構(gòu)建高校新的“內(nèi)部控制” 氛圍，必須先從內(nèi)部控制環(huán)境抓起，重視人和環(huán)境因素的相互影響，將人本管理理念貫穿于內(nèi)部控制建設(shè)的全過程，從而達(dá)到控制的目標(biāo)。

三、優(yōu)化高校內(nèi)部控制環(huán)境的建設(shè)

內(nèi)部控制環(huán)境是建立和實(shí)施內(nèi)部控制所賴以運(yùn)行的、具有重大影響的各種因素之總稱。高校內(nèi)部控制環(huán)境是高校管理研究中極易受到忽視的部分，大多數(shù)高校管理者側(cè)重于從績(jī)效管理、師生管理、后勤管理、科研管理等方面，缺乏成本管理理念以及風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。研究我國(guó)高校內(nèi)部控制環(huán)境的建設(shè)，可以借鑒國(guó)外高校內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)和國(guó)內(nèi)先進(jìn)企業(yè)內(nèi)部控制環(huán)境營(yíng)建的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，合理劃分控制環(huán)境要素，充分確定控制環(huán)境的內(nèi)容，這將為高校內(nèi)部控制體系的貫徹執(zhí)行以及高校整體戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有著十分重大意義。本文從樹立內(nèi)部控制意識(shí)、完善組織架構(gòu)、健全人力資源政策、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)、發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)職能等方面闡述深化高校內(nèi)部控制環(huán)境的建設(shè)。

（一）樹立內(nèi)部控制意識(shí)

目前高校管理決策層以及教職工對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)過于片面，對(duì)內(nèi)部控制的控制范圍比較狹窄：認(rèn)為內(nèi)部控制就是內(nèi)部會(huì)計(jì)控制，也就是對(duì)高校經(jīng)費(fèi)的“一支筆”審批制度�！镀髽I(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》中規(guī)定：?jiǎn)挝回?fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。因此，高校管理決策層應(yīng)當(dāng)對(duì)本單位內(nèi)部控制建設(shè)采取積極支持的態(tài)度，并直接參與內(nèi)部控制建設(shè)過程，提供必要的人力、物力支持，保證內(nèi)部控制建設(shè)的有效開展和內(nèi)部控制的有效實(shí)施。

（二）完善治理結(jié)構(gòu)

治理結(jié)構(gòu)是內(nèi)部控制環(huán)境最重要的基礎(chǔ)。優(yōu)化高校內(nèi)部控制環(huán)境應(yīng)從治理結(jié)構(gòu)入手。高校的治理結(jié)構(gòu)是研究政府、社會(huì)、高校法人之間的權(quán)利配置相互制約問題和高校的運(yùn)行機(jī)制問題，因此要合理界定政府、社會(huì)、高校之間的權(quán)利和義務(wù)，促進(jìn)外部環(huán)境利益主體共同參與高校的治理。

根據(jù)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)相互分離、相互制衡的原則，高校內(nèi)部應(yīng)形成由校黨委、校行政以及校內(nèi)各個(gè)業(yè)務(wù)執(zhí)行部門和監(jiān)督部門組成的組織結(jié)構(gòu)，也可在黨委會(huì)下設(shè)立學(xué)術(shù)委員會(huì)、薪酬委員會(huì)等機(jī)構(gòu)；增強(qiáng)學(xué)術(shù)委員會(huì)在教育教學(xué)管理中的權(quán)力作用和制衡作用，提高其在高校治理中的權(quán)威性。建立矩陣式的高校組織結(jié)構(gòu)及權(quán)責(zé)分派體系，明確校、院兩級(jí)管理權(quán)限，將校內(nèi)管理重心下移至院（系）等基層單位，讓院（系）等基層單位都能有效地參與決策過程。并使之“透明化”，將組織結(jié)構(gòu)的職責(zé)及權(quán)責(zé)分配情況公布于眾，體現(xiàn)不相容職務(wù)相分離的控制要求，從而保證內(nèi)部控制環(huán)境的渠道暢通，，提高內(nèi)部控制的運(yùn)行效率和運(yùn)行方向。

（三）實(shí)施配套的人力資源政策

高校人力資源管理是對(duì)高校人力資源的現(xiàn)狀分析，人員定員、人員需求與供給預(yù)測(cè)和人員供需平衡等，涉及招聘、錄用、培訓(xùn)、調(diào)動(dòng)、考評(píng)直至退休的全過程管理。目前我國(guó)高校管理層的選擇和任用還存在論資排輩的現(xiàn)象，其所享有的權(quán)利大于所承擔(dān)的責(zé)任，“能上不能下”的問題始終不能有效解決，沒有形成成熟的職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)。

高校必須建有長(zhǎng)遠(yuǎn)的人才戰(zhàn)略規(guī)劃，建立科學(xué)合理的人力資源開發(fā)政策，避免單一人才結(jié)構(gòu)及選拔方法，提倡人才機(jī)制市場(chǎng)化，重視校、院（系）、緊缺部門對(duì)成熟人才的招聘和使用。建立科學(xué)的“以人為本”的績(jī)效考評(píng)與激勵(lì)機(jī)制，要把知識(shí)、能力、品德和業(yè)績(jī)作為衡量人才的主要標(biāo)準(zhǔn)，考核指標(biāo)要具體化，并具有可操作性、可行性和適用性，將績(jī)效考評(píng)的結(jié)果作為教職員工培訓(xùn)、晉升、調(diào)動(dòng)、加薪的決策依據(jù)；在分配激勵(lì)機(jī)制上淡化身份，按照優(yōu)勞優(yōu)酬的原則優(yōu)化人力資源配置，確定相應(yīng)的崗位聘任津貼，充分體現(xiàn)“能者多勞，多勞多得”的分配原則，從而有效地調(diào)動(dòng)管理人員的管理能力和服務(wù)水平的積極性和主動(dòng)性， 以達(dá)到內(nèi)部控制的良好效果。

（四）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)

高校風(fēng)險(xiǎn)管理是指高校在運(yùn)行和發(fā)展中面臨各種不確定性因素，為了實(shí)現(xiàn)高校戰(zhàn)略目標(biāo)而面臨各方面的風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)級(jí)次進(jìn)行識(shí)別、分析和應(yīng)對(duì)措施，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受范圍之內(nèi)。當(dāng)前高校的風(fēng)險(xiǎn)不僅表現(xiàn)在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)方面，還體現(xiàn)在高校設(shè)施運(yùn)行質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、高校環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)和聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)等方面。

高校應(yīng)根據(jù)其辦學(xué)特點(diǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的實(shí)際狀況，可成立風(fēng)險(xiǎn)管理部門或風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作組，由高校領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)。風(fēng)險(xiǎn)管理部門或風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作組按照風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及其影響程度，對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、科研、教學(xué)、基建、后勤、校辦產(chǎn)業(yè)、資產(chǎn)管理、學(xué)生管理等各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行識(shí)別、分析和排序，在風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果的基礎(chǔ)上提出各種風(fēng)險(xiǎn)解決方案，經(jīng)過專家分析論證和評(píng)價(jià)，制定出最優(yōu)的控制方案并予以實(shí)施。風(fēng)險(xiǎn)控制的策略包括風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)承受、風(fēng)險(xiǎn)降低和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)；還應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性地設(shè)計(jì)具體控制方法，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受度之內(nèi)。風(fēng)險(xiǎn)管理部門或風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作組不僅對(duì)高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行定期評(píng)估，還要對(duì)高校內(nèi)部控制機(jī)制的建設(shè)情況、內(nèi)部管理制度的執(zhí)行和完善情況進(jìn)行評(píng)估，并形成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，作為完善高校內(nèi)部控制機(jī)制的依據(jù)。

（五）發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)職能

高校內(nèi)部審計(jì)的目標(biāo)是對(duì)內(nèi)部控制的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的有效性，并根據(jù)檢查的內(nèi)部控制缺陷，提出整改意見，它是內(nèi)部控制實(shí)施的重要保證。

高校應(yīng)建立決策層領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，授予內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)適當(dāng)?shù)臋?quán)力以確保其獨(dú)立地行使審計(jì)監(jiān)督職責(zé)。內(nèi)部審計(jì)部門不僅要參與規(guī)劃制定、經(jīng)費(fèi)安排、資金籌集、設(shè)備招標(biāo)等方面，做到事前控制、事中控制和事后控制相結(jié)合的日常監(jiān)督；還應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)高校校內(nèi)各級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)，以及有關(guān)高校發(fā)展戰(zhàn)略、組織機(jī)構(gòu)重大調(diào)整的專項(xiàng)監(jiān)督。定期對(duì)內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行測(cè)試評(píng)估，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制的重大缺陷要出具評(píng)價(jià)報(bào)告，從而完善高校的內(nèi)部控制，不斷提高內(nèi)部控制的有效性。

結(jié)束語

內(nèi)部控制環(huán)境是內(nèi)部控制組成要素的基礎(chǔ)和核心，也是所有控制方式以及方法存在和運(yùn)行的環(huán)境。建立良好的內(nèi)部控制環(huán)境能夠提高控制文化建設(shè)、治理能力、風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部管理等方面的綜合能力。才能確保高校組織活動(dòng)的效果性、資產(chǎn)的安全、完整、經(jīng)濟(jì)信息和財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性，才能促進(jìn)高校的教育健康快速發(fā)展，從而提升高校的競(jìng)爭(zhēng)力和綜合實(shí)力。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳留平,馬暢.中美內(nèi)部控制環(huán)境比較[J].會(huì)計(jì)之友，2012,(3).

[2]梁禹章.企業(yè)內(nèi)部控制環(huán)境分析[J].財(cái)經(jīng)界（學(xué)術(shù)版），2009,(8).

[3]杜萍.高校治理結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制問題探討[J].財(cái)會(huì)通訊.綜合，2013,(9)