焦陽 西安交通學(xué)校經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院

摘要：我國鐵路改革又一次重新起航，在分析我國發(fā)展現(xiàn)階段鐵路運(yùn)輸業(yè)的特殊性和糾正大眾之前對于我國鐵路發(fā)展問題的誤解，通過借鑒日本、英國、加拿大三國鐵路成功改革的經(jīng)驗，我國鐵路的改革應(yīng)注重四個方面，即市場決定的國鐵民營化分割、民間資本的引入、建立公平有效的考核機(jī)制以及政府的分階段支持和長期指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：鐵路改革；特殊性；經(jīng)驗借鑒

長久以來，我國鐵路從戰(zhàn)火硝煙中誕生直至發(fā)展壯大到今日，無論從量變還是質(zhì)變方面都取得世界矚目的驕人成績。這也充分佐證了我國前一階段所堅持的有政府干預(yù)的市場經(jīng)濟(jì)體制的正確性。然而目前中國鐵路陷入發(fā)展的瓶頸時期，在向我國的創(chuàng)新體制的科學(xué)性與正確性發(fā)出質(zhì)疑的同時，也提醒著我們還缺乏對于我國鐵路的一些自身特殊性的進(jìn)一步認(rèn)識。

一、我國鐵路的特殊性及誤解的更正

1.人們關(guān)于我國鐵路誤解的更正

一方面，在我國長期社會主義經(jīng)濟(jì)體制中，鐵路運(yùn)輸承載著我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展物資調(diào)配的重要職能，這表現(xiàn)為生產(chǎn)要素更多地集中在我國鐵路運(yùn)輸業(yè)。作為運(yùn)輸業(yè)之一額的鐵路運(yùn)輸，其本身特點就在于生產(chǎn)經(jīng)營高度集中，規(guī)模優(yōu)勢、資源密集、資金密集的特征十分明顯；其次我國鐵路呈現(xiàn)出長時間全面壟斷的原因是運(yùn)輸集團(tuán)的規(guī)模效益遞減規(guī)律的作用；再次，西方發(fā)達(dá)國家在工業(yè)化的初期都把相當(dāng)大比例的投資用于修建鐵路，之后又繼續(xù)投入巨額資金用于運(yùn)輸網(wǎng)更新。據(jù)統(tǒng)計，一般在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速發(fā)展前后，國家在交通運(yùn)輸投資總量在總投資中的比例會超過20%，有些甚至高達(dá)40%～50%。如美、英、德、法等國在工業(yè)革命時期運(yùn)輸業(yè)投資在國民生產(chǎn)總值的比例就高達(dá)10%；俄羅斯、東歐和一些新興發(fā)展中國家，運(yùn)輸業(yè)投資在國民生產(chǎn)總值中的比例也超過6%。我國作為陸地面積廣博的亞洲中心國家，發(fā)展鐵路運(yùn)輸業(yè)對于國家工業(yè)的重要意義不言而喻。所以現(xiàn)階段，我國的大量資源都集中在運(yùn)輸業(yè)或鐵路運(yùn)輸業(yè)的現(xiàn)象是由國情決定的。

另一方面，鐵路運(yùn)輸業(yè)具有很強(qiáng)的社會公益性和基礎(chǔ)性，很多產(chǎn)品和勞務(wù)是典型的公共產(chǎn)品。在我國集中各方資源大力發(fā)展鐵路建設(shè)的同時，我們依然需要堅持公益性，把握社會發(fā)展大局，落實社會福利，繼續(xù)堅持鐵路產(chǎn)業(yè)的社會公益性，為社會大眾提供更多更優(yōu)質(zhì)的鐵路運(yùn)輸服務(wù)。

2.我國鐵路特殊性所在

日前，我國鐵路存在的公益性和壟斷性的問題并不是我國獨(dú)特的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致。然而基于我國目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，我國鐵路運(yùn)輸尖銳的矛盾都源于鐵路運(yùn)輸供給明顯不足。我國鐵路運(yùn)力極度緊張造成了現(xiàn)在客運(yùn)、貨運(yùn)的超負(fù)荷和疲勞狀態(tài)：據(jù)統(tǒng)計，我國鐵路以占世界鐵路6%的營業(yè)里程，要完成世界鐵路25%的工作量；中央鐵路的營業(yè)里程，僅占全國運(yùn)輸網(wǎng)的3.2%，但所完成的貨物周轉(zhuǎn)量和旅客周轉(zhuǎn)量，在各種運(yùn)輸方式中的比重卻分別達(dá)到71.8%和65.1%。因此，相比較于西方鐵路運(yùn)輸供過于求的趨勢，我國鐵路發(fā)展真正地特殊性在于鐵路運(yùn)輸網(wǎng)資源供不應(yīng)求。能否大力發(fā)展我國運(yùn)力，真正緩解運(yùn)力供需矛盾成為了我國鐵路發(fā)展的決定性問題。

二、 基于以上分析對我國鐵路改革的提出借鑒之處

1.市場決定的國鐵民營化分割

我國鐵路網(wǎng)的分割，應(yīng)以我國鐵路運(yùn)輸市場的現(xiàn)狀出發(fā)。日本通過采取了地理位置和客流分布的雙重標(biāo)準(zhǔn)，將日本鐵路網(wǎng)分成了七大體系，同時保持各體系的完整性。加拿大采取了支線干線業(yè)務(wù)相分離的方式突出主營業(yè)務(wù)，優(yōu)化企業(yè)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。我國鐵路地理分布跨度廣、線路里程長、客運(yùn)壓力大，兼有日本、加拿大兩國之特點�；谖覈F(xiàn)有18個鐵路局的基礎(chǔ)上，以我國鐵路線路樞紐為核心，來分割我國鐵路線路和區(qū)域。根據(jù)我國各客運(yùn)、貨運(yùn)高峰線路，綜合考慮我國鐵路改革分割后的格局，在維持原有的運(yùn)輸線路基本框架的基礎(chǔ)上，充分利用和改造現(xiàn)有客運(yùn)、貨運(yùn)鐵路線路。

改革更需保護(hù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)的完整性。我國目前經(jīng)濟(jì)高速度發(fā)展、各產(chǎn)業(yè)正在經(jīng)歷轉(zhuǎn)型集中的關(guān)鍵時期，鐵路改革在產(chǎn)業(yè)內(nèi)引入競爭機(jī)制的同時，也要保護(hù)鐵路運(yùn)輸業(yè)的區(qū)域完整性。為避免過細(xì)的鐵路劃分對我國鐵路帶來負(fù)面影響，平穩(wěn)渡過鐵路改革的轉(zhuǎn)型期，我國應(yīng)制定長期分階段的鐵路劃分方案，逐步分批的理清我國龐大繁雜的運(yùn)輸體系中的條理聯(lián)系、利益影響。逐漸將我國鐵路分為幾個較大的集團(tuán)，將產(chǎn)業(yè)分割所帶來的不適應(yīng)和損失降至最小。

2.積極引入民間資本，利用金融市場為鐵路改革引進(jìn)資金

日本鐵路通過發(fā)行股票上市、借助政府債券等低風(fēng)險、低成本、收益穩(wěn)定的融資產(chǎn)品成功向民間融資；英國政府通過將重新劃分的100鐵路業(yè)務(wù)公司股份全部出售快速完成國有鐵路的私有化；加拿大CN鐵路公司也最終選擇上市解決政府投資不足，國有化籌資困難的問題�？梢娫谡斦С鲇邢薜那闆r下，民間資本愈發(fā)成為鐵路發(fā)展籌資的必然選擇。新成立的鐵路公司在金融市場中的信譽(yù)還沒有建立起來，而且還帶有前期債務(wù)的負(fù)面影響，在政府支持幫助下能夠順利引入民間資本，投身金融市場中充分發(fā)揮自身產(chǎn)業(yè)特色，在充滿活力的競爭機(jī)制中增強(qiáng)實力。

目前,我國已經(jīng)加入了世界貿(mào)易組織。鐵路運(yùn)輸服務(wù)作為運(yùn)輸服務(wù)的子項目納入了《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的內(nèi)容。它包括客運(yùn)、貨運(yùn)、調(diào)車作業(yè)、鐵路運(yùn)輸設(shè)備的維護(hù)、鐵路運(yùn)輸?shù)闹С址⻊?wù)等5個小項。依據(jù)1999年11月中美達(dá)成的雙邊協(xié)議,中國必須提供市場準(zhǔn)入承諾、國民待遇、最惠國待遇及透明度。即加入WTO后,允許外商進(jìn)入上述服務(wù)業(yè)但不能立即控股;到2003年允許外商控股,到2006年允許外商獨(dú)資。這也為我國鐵路融資開辟了外商投資的新領(lǐng)域。

3.完善公平公正的績效考評機(jī)制

完善的體制系統(tǒng)是建立激勵性規(guī)制的基礎(chǔ)。我國鐵路產(chǎn)業(yè)的發(fā)展效率低下、經(jīng)營意識落后，松散的組織阻礙前進(jìn)步伐。改革之后，更具有競爭性的市場為各鐵路公司集團(tuán)帶來更充足的資金和資源。但是考量鐵路公司資源是否充分利用，激勵這些新成立的企業(yè)努力提高自身效率和資源利用率需要有一套公平公正的績效考評機(jī)制。英國在績效考評機(jī)制方面的探索具有借鑒意義，在鐵路運(yùn)營管理過程中，，績效考評機(jī)制要明確各方的工作職能，績效考評者一定要具有足夠的第三方獨(dú)立性和發(fā)言權(quán)，杜絕“又充當(dāng)裁判又充當(dāng)運(yùn)動員”的現(xiàn)象出現(xiàn)。

4.鐵路改革中政府任重道遠(yuǎn)

長期堅持宏觀層次的監(jiān)督和調(diào)控，政府都在改革全程扮演著引導(dǎo)和總負(fù)責(zé)人的角色。對于引入了競爭性的鐵路運(yùn)輸市場，我國政府應(yīng)該長期監(jiān)督和宏觀調(diào)控，防止市場中不規(guī)范經(jīng)營行為，避免市場的盲目性造成損失，保障鐵路運(yùn)輸業(yè)有序、健康地發(fā)展。引入市場機(jī)制是一把雙刃劍，在給產(chǎn)業(yè)帶來活力的同時，也會引起過度市場行為的風(fēng)險。

積極培育我國改革后組建的鐵路公司，為其發(fā)展創(chuàng)造寬松的條件。英國、日本、加拿大三國有鐵路市場化案例中，政府都作為改革堅實后盾堅定支持重組公司開展新業(yè)務(wù)，幫助上市運(yùn)營。尤其對于改革前遺留的巨額債務(wù)，我國可以通過對國有鐵路資產(chǎn)整合重組來進(jìn)行股份制改革融資、出售轉(zhuǎn)讓部分不動產(chǎn)來解決債務(wù)問題，同時也削減了鐵路公司的運(yùn)營負(fù)擔(dān)，幫助其降低管理成本。

對于富余員工的安置是一項長期而艱巨的任務(wù)。日本政府在解決富余人員問題制定了為期三年的安置方案，避免了社會矛盾激化，保證了鐵路改革初期的平穩(wěn)過渡。在3年的安置過程中，政府也逐步發(fā)放了大量的補(bǔ)貼和福利來保證富余員工的基本收入不受影響,向國鐵富余員工政策傾斜，為他們再就業(yè)提供便利條件。日本政府通過短期政策安置與長期引導(dǎo)相結(jié)合的方式化解了由于改革帶來了勞動力剩余的社會矛盾，為鐵路改革的進(jìn)一步推動消除阻力。面臨大量的原鐵道部富余員工，我國政府也應(yīng)支持鼓勵原國家鐵路公司員工提前退休年限并發(fā)放退休補(bǔ)貼，組織青年員工參與鐵路改革的長期管理運(yùn)營過程。

為我國鐵路產(chǎn)業(yè)制度改革應(yīng)領(lǐng)先實體產(chǎn)業(yè)改革。鐵路改革中制度改革應(yīng)先行。政府分階段的對法律進(jìn)行修訂，使之與本國鐵路發(fā)展現(xiàn)階段的需求相適應(yīng)，堅持“先立法，后改制，再改革”的基本路線。

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