商巍 中共營口市委黨校

一、基層社會(huì)治理的含義與基礎(chǔ)

基層社會(huì)治理創(chuàng)新是社會(huì)治理創(chuàng)新的基點(diǎn)，也是國家治理、社會(huì)治理的一部分�！爸卫怼备拍钭钤缯匠霈F(xiàn)在上世紀(jì)80年代末，世界銀行在概括當(dāng)時(shí)非洲情況的時(shí)候就提出了“治理危機(jī)”的概念，從此廣泛運(yùn)用到政治領(lǐng)域發(fā)展中。隨后全球治理委員會(huì)在1995年發(fā)表的《我們的全球伙伴關(guān)系》中對(duì)治理下的定義，也是目前對(duì)治理的共識(shí)定義:“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和，并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程”。

我國“治理”概念的提出是在20世紀(jì)90年代，著名學(xué)者俞可平把治理引進(jìn)我國并開始推廣及應(yīng)用。今天我們提出的“治理”概念是有歷史根源的，，是從歷史上傳承下來的。早在春秋戰(zhàn)國時(shí)期《荀子》里面就談到：“明分職，序事業(yè)，材技官能，莫不治理”；《孔子家語》中也談到了“吾欲使官府治理”等論述，歷代先賢都反復(fù)強(qiáng)調(diào)“天下大治”而非“天下大管”。

在我國全面深化改革的過程中，我們提出了社會(huì)治理的建設(shè)性思路。作為社會(huì)治理的基點(diǎn)，基層社會(huì)治理是特指由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府以及市轄區(qū)派出機(jī)構(gòu)（街道辦事處）所主導(dǎo)、由社會(huì)多方參與的，規(guī)范社會(huì)行為、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、解決社會(huì)問題、化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)秩序、促進(jìn)社會(huì)和諧的活動(dòng)和過程。并且現(xiàn)在我們黨強(qiáng)調(diào)，治理不僅僅是一個(gè)簡(jiǎn)單的或單方面的活動(dòng)與控制過程，而是一個(gè)多元參與、多方互動(dòng)的過程。

二、創(chuàng)新基層社會(huì)治理是從“管理”到“治理”執(zhí)政理念轉(zhuǎn)變的必然選擇

從社會(huì)管理到社會(huì)治理，二者僅一字之差蘊(yùn)含著重大的轉(zhuǎn)變，同時(shí)社會(huì)治理呈現(xiàn)出許多新的特點(diǎn)，這些新的特點(diǎn)迫切需要我們加強(qiáng)創(chuàng)新基層社會(huì)治理工作：

社會(huì)管理的主體一元化，突出體現(xiàn)大政府小社會(huì)，強(qiáng)調(diào)管理的主體是政府，其他的社會(huì)組織、公民等方方面面都是受體，是接受管理的對(duì)象；社會(huì)治理的主體則多元化，強(qiáng)調(diào)小政府大社會(huì)，社會(huì)治理的主體除了政府之外，還包括包括了社區(qū)、居委會(huì)、老百姓，城鄉(xiāng)的廣大人民群眾等。這種轉(zhuǎn)變意味著基層社會(huì)治理的主體已然從過去社會(huì)管理的受體向社會(huì)治理的主體轉(zhuǎn)變。因此，在新的歷史時(shí)期，要求我們更加重視基層社會(huì)治理工作。

社會(huì)管理側(cè)重垂直化布局，社會(huì)治理側(cè)重扁平化布局。管理強(qiáng)調(diào)的管理權(quán)是由上到下層層授予的，是一個(gè)垂直化的管理布局，而社會(huì)治理是將管理權(quán)利授予多個(gè)組織的。十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變，把部分權(quán)利下放給市場(chǎng)、基層組織、社會(huì)，使過去政府統(tǒng)管的職權(quán)向扁平化運(yùn)作。此時(shí)，基層組織在未來要承擔(dān)更多的社會(huì)工作，所以對(duì)其加強(qiáng)和創(chuàng)新治理工作，也是適應(yīng)創(chuàng)新社會(huì)治理的必然趨勢(shì)。

從社會(huì)管理到社會(huì)治理，其實(shí)是方式從單項(xiàng)指令變成雙向互動(dòng)的過程。在社會(huì)治理中社會(huì)、居民參與決策、執(zhí)行、監(jiān)督的力度、廣度、深度都得到加強(qiáng)，人民當(dāng)家作主的民主權(quán)利得到充分展現(xiàn)，決策科學(xué)化、民主化成度提高。這也是適應(yīng)社會(huì)主體意識(shí)、參與意識(shí)提高需要的必然選擇。如果我們不能充分研判形勢(shì)，必然影響社會(huì)治理成效。這就要求我們基層治理主體加強(qiáng)自身建設(shè)，改進(jìn)治理方式，具備可以從下至上的互動(dòng)意識(shí)及能力。

社會(huì)管理偏重單方面的、剛性的。各主體之間是管理與被管理的關(guān)系。社會(huì)治理各主體之間偏重合作、協(xié)商、溝通。所以決定了社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)的是“合作、協(xié)商、伙伴的關(guān)系”的特點(diǎn)。我們過去用社會(huì)管理的概念，強(qiáng)調(diào)的是掌舵而不劃漿，雖然不劃漿但必須掌舵。突出的是“管”，管理更多地強(qiáng)調(diào)管理者與被管理者的關(guān)系，管理更多的是指令和控制的過程。而治理更多強(qiáng)調(diào)的是合作，也就是說，在互動(dòng)的過程中有合作也有協(xié)商，可以說更多的是一個(gè)民主的過程�；鶎邮前l(fā)揚(yáng)民主的主陣地，只有把基層社會(huì)治理工作做好，才能在社會(huì)治理工作中更好的發(fā)揮民主的作用，體現(xiàn)各主體間的平等合作關(guān)系。

三、創(chuàng)新基層社會(huì)治理，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展

“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”。創(chuàng)新基層社會(huì)治理，旨在完善有中國特色的社會(huì)治理體制，這既要符合社會(huì)治理的一般規(guī)律，又要緊密結(jié)合中國基層的國情。通過對(duì)從社會(huì)管理到社會(huì)治理執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，對(duì)基層社會(huì)治理提出了新要求、新任務(wù)的深入分析。我認(rèn)為只有構(gòu)建基層社會(huì)治理的新思維、確立多元治理主體、把基層社會(huì)治理納入法制化的軌道，才會(huì)促進(jìn)基層社會(huì)治理工作的開展，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

（一）建構(gòu)基層社會(huì)治理的新思維

從社會(huì)管理走向社會(huì)治理是治國理念的重要發(fā)展，表明中央政府賦予社會(huì)建設(shè)新的內(nèi)涵，并將逐步成為各級(jí)政府推進(jìn)區(qū)域性社會(huì)治理的基本思想。但是長期形成的管控思維，使得基層社會(huì)治理的新思維框架需要逐步建構(gòu)起來。在理念的轉(zhuǎn)變過程中，對(duì)社會(huì)治理理論及其方式缺乏足夠的認(rèn)知，基層黨政組織存在重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕社會(huì)治理，重強(qiáng)勢(shì)群體權(quán)益、輕弱勢(shì)群體權(quán)益的思想，基層組織工作人員管控思想根深蒂固、服務(wù)意識(shí)淡薄的現(xiàn)狀，為此我們要構(gòu)建基層社會(huì)治理的新思維。

改革開放30多年來，我國在經(jīng)濟(jì)上取得了舉世矚目的成就，綜合國力顯著提升，老百姓生活水平明顯提高。但是我們也應(yīng)該清醒的看到，我國社會(huì)存在著諸多的社會(huì)矛盾和問題，這些問題大部分都是民生問題并且這些民生問題大都滋生基層，所以關(guān)注基層的民生問題也成為基層社會(huì)治理的工作重心，更加關(guān)注民生建設(shè)，樹立民生為先的理念，才能從源頭上解決社會(huì)問題，化解社會(huì)矛盾。

在社會(huì)治理創(chuàng)新中，我們強(qiáng)調(diào)一種新的治理理念是要依靠廣大人民群眾，激發(fā)社會(huì)活力。而基層社會(huì)治理會(huì)涉及到很多與人民群眾切身利益相關(guān)的問題，基層黨政組織只有樹立以人為本的理念， 真正把最廣大人民群眾的根本利益作為想問題、辦事情、定政策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，才能在治理中做到維護(hù)農(nóng)民等弱者權(quán)益，實(shí)現(xiàn)和諧治理。

為基層廣大人民群眾提供充分優(yōu)質(zhì)的社會(huì)服務(wù)，是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的主要目標(biāo)�；鶎咏M織是服務(wù)廣大人民群眾的直接主體，基層組織特別是行政組織應(yīng)該樹立服務(wù)為先的理念，對(duì)近年基層社會(huì)服務(wù)對(duì)象增多和服務(wù)需求多樣的現(xiàn)狀充分認(rèn)識(shí)， 提高服務(wù)水平。

十八屆三種全會(huì)文件明確指出：社會(huì)治理“要堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”實(shí)際上是在講“政府、社會(huì)、居民”三方力量及它們之間的關(guān)系。

首先要治理重心下移，突出基層黨組織的主導(dǎo)作用�；鶎邮菃栴}的發(fā)源地也是最終的落腳點(diǎn)，很多問題發(fā)生在基層，最后還是要在基層落實(shí)。所以，加強(qiáng)基層黨政組織的治理工作，不僅體制上順暢，而且更容易治出成效。因此，治理重心下移勢(shì)在必行，也就是說基層黨組織在未來要承接更多的工作。我們所說的機(jī)構(gòu)改革，就是要改變我們垂直化的管理布局向扁平化轉(zhuǎn)變，夯實(shí)基層，重心向基層下移。

其次要充分激發(fā)基層社會(huì)組織活力。近些年來我們倡導(dǎo)簡(jiǎn)政放權(quán)，也就意味著社會(huì)組織未來要承接簡(jiǎn)下來的權(quán)和政。但是我們也清醒的看到，我們?cè)诨鶎由鐣?huì)組織發(fā)展的認(rèn)識(shí)上，自身建設(shè)和發(fā)揮作用上還有待提高，基層社會(huì)組織發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，監(jiān)督管理職責(zé)難以落實(shí)到位等問題。為此，對(duì)新的基層社會(huì)組織，要堅(jiān)持培育與監(jiān)管并重原則，既要注重發(fā)揮其積極作用，又要依法規(guī)范其行為，使其在治理社會(huì)事務(wù)中發(fā)揮積極作用。

最后要積極探索居民自治途徑。我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展僅僅依靠八千多萬共產(chǎn)黨員，亦或是七百多萬公務(wù)員是實(shí)現(xiàn)不了的，是要靠千百萬的老百姓要有組織的參與到社會(huì)治理工作中，自己管理自己。在我們國家的政治體制上，一直是承認(rèn)居民自治的，我們的居民委員會(huì)其實(shí)是居民自治的組織。我們的村委會(huì)其實(shí)是村民自治組織。但過去所有的居委會(huì)都是在完成街道指令，而所有的村支部，他們都是在完成鄉(xiāng)里的指派任務(wù)。在今天的新形勢(shì)下，我們應(yīng)該探索居民自治的多種方式和模式。

（三）充分發(fā)揮法治保障作用

在社會(huì)治理方面，最終和最基本的原則就是法治。對(duì)于基層社會(huì)治理也是一樣。拉美就是因?yàn)闆]有建立一個(gè)公平正義的社會(huì)，沒有建立一個(gè)民主法治的國家，所以出現(xiàn)了今天的局面。所以，無論是社會(huì)治理，還是基層社會(huì)治理工作，都要以法律為依托，把基層社會(huì)治理納入法治化的軌道，才可以健全基層社會(huì)治理的體制機(jī)制，完善治理方式的科學(xué)化及有效性，只有把依法治國的理念深入到基層社會(huì)治理中，我們的基層社會(huì)治理工作才會(huì)凸顯成效。