【摘要】 政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題是威脅世界經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展的重要因素。我國(guó)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。自2009年以來,我國(guó)的地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)引起了普遍擔(dān)憂,2010年末我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模達(dá)到10.7萬(wàn)億元,而到2013年6月底債務(wù)規(guī)模達(dá)到近17.9萬(wàn)億元,更有學(xué)者提出地方債問題與房地產(chǎn)泡沫將成為引發(fā)我國(guó)下一輪經(jīng)濟(jì)危機(jī)的主要推手。受到《預(yù)算法》的約束,地方政府不能通過發(fā)行債務(wù)的方式滿足其融資需求,為解決財(cái)政支出不斷增加,財(cái)政收入有限的問題,地方政府通過各種融資渠道籌措資金,形成的地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大,在缺乏有效監(jiān)管和償還保證的情況下,形成了巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)如果不加以治理將可能對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重的影響。為研究地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理,本文首先對(duì)我國(guó)目前地方政府債務(wù)總體情況、存在的風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)理進(jìn)行了全面梳理。我國(guó)的地方政府現(xiàn)有債務(wù)規(guī)模是經(jīng)過多年累積形成的,特別是94年稅制改革之后,由于地方財(cái)政支出責(zé)任的不斷增加,地方政府性債務(wù)也出現(xiàn)了較快增長(zhǎng),特別是為了應(yīng)對(duì)兩次國(guó)際金融危機(jī),地方政府債務(wù)出現(xiàn)了大規(guī)模增長(zhǎng)。通過從債務(wù)規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)和債務(wù)管理等角度分析,我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)整體可控,但仍存在一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。從財(cái)政分權(quán)理論角度來分析,我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成是由于地方政府的財(cái)政收入不足以完成其支出責(zé)任；政府間財(cái)政關(guān)系缺乏法律的保障；財(cái)政體制和政府行政體制之間存在著矛盾。從公共選擇理論角度分析,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成是由于政府作為“經(jīng)濟(jì)人”的舉債意愿被忽視；舉債的決策機(jī)制缺乏有效約束；不同層級(jí)政府的利益訴求與權(quán)力分配存在矛盾。從委托代理理論角度分析,地方政府在與中央政府、社會(huì)公眾以及金融機(jī)構(gòu)等債權(quán)人的委托代理關(guān)系出現(xiàn)的問題導(dǎo)致了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。構(gòu)建有效的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系,需要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。本文首先研究了不同地方政府債務(wù)管理模式的特點(diǎn),包括市場(chǎng)約束型、制度約束型、共同管理型、行政控制型四種模式。然后根據(jù)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制過程,分別從事前規(guī)則、事中監(jiān)督、事后危機(jī)處理和破產(chǎn)機(jī)制三個(gè)方面進(jìn)行梳理匯總各國(guó)的政策和措施,總結(jié)了各國(guó)風(fēng)險(xiǎn)管理的制度環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境。提出對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的借鑒意義：如何構(gòu)建有效的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系；完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的制度環(huán)境；培育有利于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的市場(chǎng)環(huán)境。根據(jù)我國(guó)地方政府債務(wù)管理的現(xiàn)狀,并借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),可以得出結(jié)論：為了防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)當(dāng)建立健全地方政府債務(wù)管理體系,完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的制度環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系包括債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、債務(wù)償債保證機(jī)制、債務(wù)化解機(jī)制、債務(wù)監(jiān)督機(jī)制。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的制度環(huán)境建設(shè)包括加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理組織體系的建設(shè),使地方政府債務(wù)管理法制化,進(jìn)行政府會(huì)計(jì)制度改革,完善政府資產(chǎn)負(fù)債信息披露制度等。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的市場(chǎng)環(huán)境建設(shè)包括建立完善的信用評(píng)級(jí)體系,增加地方政府債券保險(xiǎn)服務(wù)。 

1引 言

中國(guó)政府在金融危機(jī)之前，實(shí)行穩(wěn)健的財(cái)政政策，政府嚴(yán)格控制債務(wù)的增長(zhǎng)，地方政府更是不允許發(fā)債，政府在這段時(shí)間內(nèi)的債務(wù)規(guī)模較小，基本不存在爆發(fā)債務(wù)危機(jī)的可能。但是在金融危機(jī)后，中國(guó)高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度降了下來，房產(chǎn)泡沫等問題逐漸出現(xiàn)，政府改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略，由穩(wěn)健的財(cái)政政策轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的財(cái)政政策。中央提出了4萬(wàn)億的救市計(jì)劃，其中大部分的資金是由地方政府自己承擔(dān)。這樣為了爭(zhēng)奪中央政府的資金，各地方政府加緊了通過各種途徑來獲得配套資金。這樣不斷增長(zhǎng)的政府投入背后蘊(yùn)含著地方政府債務(wù)的巨大風(fēng)險(xiǎn)，并且經(jīng)濟(jì)計(jì)劃執(zhí)行過程中大量出現(xiàn)的地方政府融資平臺(tái)公司，使得地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大。這種融資平臺(tái)公司在一定程度上解決了地方政府融資困難的問題，筆耕文化推薦期刊，緩解了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。但由于地方融資平臺(tái)舉債的范圍難以預(yù)計(jì)。另外，融資平臺(tái)由于是以政府給予的土地等實(shí)物抵押，并且以政府的信用作為擔(dān)保，銀行等金融機(jī)構(gòu)在資金提供給政府方面根本不嚴(yán)格審核，增加了政府債務(wù)的隱性負(fù)債。給地方政府債務(wù)出現(xiàn)危機(jī)埋下了隱患。融資平臺(tái)像一個(gè)導(dǎo)火索，一旦資不抵債的情況發(fā)生，首先會(huì)轉(zhuǎn)移到地方政府的身上，地方政府到期不能償還債務(wù)，風(fēng)險(xiǎn)不但會(huì)轉(zhuǎn)移到銀行等金融機(jī)構(gòu)的身上，而且會(huì)影響到地方政府的評(píng)級(jí)。中國(guó)法律是不允許地方政府破產(chǎn)，所以中央會(huì)加大對(duì)地方政府的資金投入，風(fēng)險(xiǎn)最終被轉(zhuǎn)移到國(guó)家。
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2 地方債務(wù)相關(guān)理論

2.1 地方政府債務(wù)概念
究其原因，主要是由于地方政府債務(wù)在結(jié)構(gòu)和規(guī)模上與資產(chǎn)部匹配。由于財(cái)政制度、手段本身存在問題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受外部影響比較大，各級(jí)政府為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定因素采取的各項(xiàng)措施都可能擴(kuò)大地方財(cái)政收支缺口，加大地方財(cái)政收支矛盾，加大了地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，給經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定性帶來極大的不確定性。根據(jù)政府承擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任和性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，可以將地方政府劃分為兩類，一類是直接債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這類風(fēng)險(xiǎn)主要指的是有政府直接承擔(dān)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，此類債務(wù)一般屬于政府財(cái)政預(yù)算安排之內(nèi)的，包含平臺(tái)貸、城投債、中央代發(fā)地方債、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)資金信托。二類是間接地債務(wù)，一般指的是政府隱性債務(wù)。此類債務(wù)往往在政府財(cái)政預(yù)算之外。透明度底，債務(wù)規(guī)模大，在我國(guó)地方政府債務(wù)中所占的比重比較大。一般包括信托貸款、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品、BT(建交—轉(zhuǎn)移)、墊付施工債務(wù)和違規(guī)集資金額。

2.2 地方政府舉債理論
地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有一定的累積性，是由于地方政府舉債規(guī)模及結(jié)構(gòu)超越了地方經(jīng)濟(jì)、政府和居民等相關(guān)主體的承債能力。長(zhǎng)期以來，由于財(cái)政體制的制約和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的誘導(dǎo)，在我國(guó)推進(jìn)公共財(cái)政制度建設(shè)過程中，地方政府的財(cái)力不足使政府必須通過舉債來維持公共服務(wù)的支出，以此來實(shí)現(xiàn)各地區(qū)社會(huì)福利最大化的目標(biāo)。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)人的理論，本著實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化的目標(biāo)卻助長(zhǎng)了政府舉債的非理性行為，忽視了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的承債能力。一旦地方債務(wù)規(guī)模超過了地方經(jīng)濟(jì)的承債能力，就會(huì)加劇地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，就不可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化的目標(biāo)。

3 我國(guó)地方政府債務(wù)的概述................12
3.1 地方政府債務(wù)規(guī)模.........................12
3.2 地方政府債務(wù)率...........................13
4 地方政府債務(wù)的成因分析................17
4.1轉(zhuǎn)軌時(shí)期下的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)...................17
4.2 制度方面成因分析......................18
4.3 歷史遺留問題......................19
5 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)證研究—以甘肅省為例..................25
5.1 衡量地方政府債務(wù)指標(biāo)構(gòu)建......................25
5.2 甘肅省地方政府債務(wù)相關(guān)指標(biāo)測(cè)算.....................26
5.3 債務(wù)評(píng)估結(jié)果分析.....................27

6 防范和控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的建議

6.1 中國(guó)發(fā)行地方債券的債券化可行性分析
目前，美國(guó)總體經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢，給經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來一定阻力。一旦地方政府債券出現(xiàn)危機(jī)，得不到財(cái)政救助，地方政府可能會(huì)消減崗位、減少提供公共服務(wù)。不但會(huì)影響人民的生活，還會(huì)拖累經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。如果得到了救助，會(huì)增加聯(lián)邦赤字，形成聯(lián)邦債務(wù)，影響債務(wù)評(píng)級(jí)，導(dǎo)致國(guó)債利率上升，加大償債成本，嚴(yán)重情況下，可能會(huì)影響國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全。因此，加強(qiáng)對(duì)發(fā)行主體的準(zhǔn)入限制，是我國(guó)發(fā)行地方政府債券的首要工作。發(fā)行機(jī)關(guān)應(yīng)是地方政府的公用事業(yè)建設(shè)機(jī)構(gòu)以及地方市政建設(shè)公司，或者其他授信機(jī)構(gòu)，地方政府行政管理機(jī)關(guān)既不能作為發(fā)行主體，也不得作擔(dān)保。政府需要對(duì)發(fā)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管，確保債券資金能定期收回。

6.2 推動(dòng)我國(guó)財(cái)稅體制改革
中國(guó)地方政府債務(wù)在2012年之前，并沒有納入我國(guó)的預(yù)算管理制度。把地方政府債務(wù)納入財(cái)政預(yù)算進(jìn)程，推進(jìn)地方政府債務(wù)管理制度的建立，改進(jìn)現(xiàn)行的財(cái)政預(yù)算報(bào)告制度在信息披露完整性方面的局限，提升政府財(cái)政信息的透明度，強(qiáng)化對(duì)政府預(yù)算資金的分配過程、使用效率及政府財(cái)務(wù)狀況的監(jiān)督，有助于防范和化解政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。有利于對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和有效控制，完善地方政府債務(wù)管理體系、規(guī)范地方政府融資行為。
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7 結(jié)語(yǔ)

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題是各國(guó)政府之間越來越重視的一個(gè)現(xiàn)實(shí)而緊迫的問題，特別是我國(guó)地方政府債務(wù)隱性負(fù)債規(guī)模大，地方政府融資受限，政府償還債務(wù)存在著不可定因素，一旦出現(xiàn)失控，將會(huì)給國(guó)家各級(jí)財(cái)政帶來巨大的危害，甚至?xí)＜暗轿覈?guó)經(jīng)濟(jì)的安全發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。因此加大對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題的研究力度，探索建立適合地區(qū)特色的地方政府債務(wù)管理和運(yùn)行體系，有利于防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)具有重大的現(xiàn)實(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。本文以甘肅省為例，對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究。在借鑒前人研究成果的基礎(chǔ)上，從地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的理論基礎(chǔ)出發(fā)，闡述了政府債務(wù)、地方政府債務(wù)及地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)理論知識(shí)，分析了甘肅地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀，對(duì)甘肅省的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)進(jìn)行測(cè)算，得出甘肅省的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，分析產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的原因，最后從借鑒外國(guó)地方政府發(fā)行政府債券的方式分析我國(guó)發(fā)行地方政府債券的可能性，然后從發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，健全行政管理職能，深化財(cái)政體制改革等方面，解決地方政府債務(wù)過高的問題。

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本文編號(hào)：10459