本文關(guān)鍵詞：小額貸款公司監(jiān)管法律問題研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

法 律 碩 士 專 業(yè) 學(xué) 位 論 文

我國小額貸款公司監(jiān)管法律問題研究
A Study of Legal Issues of Supervision on Small Loan Companies In Our Country

作 者 姓 名： 指 導(dǎo) 教 師：

顧 慶 剛 盛 學(xué) 軍 教授
西 南 政 法 大 學(xué) Southwest University of Political Science and Law

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內(nèi)容摘要
在我國目前經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期， “只貸不存”的小額貸款 公司從事的小額信貸服務(wù)緩解了“三農(nóng)”與微型企業(yè)的融資壓力。但是我國小額 貸款公司的可持續(xù)性發(fā)展受到了對其監(jiān)管的阻礙。本文采用比較研究法，借鑒國 際小額信貸監(jiān)管的經(jīng)驗教訓(xùn)， 以可持續(xù)發(fā)展的視角審視我國對小額貸款公司監(jiān)管 現(xiàn)狀與存在問題，探索適合我國小額貸款公司的監(jiān)管制度勢在必行。良性的監(jiān)管 環(huán)境，明確的監(jiān)管體制，透明的監(jiān)管制度等是對小額貸款公司的監(jiān)管過程中極其 重要的因素。 先前我國對小額貸款公司監(jiān)管的研究側(cè)重于小額貸款公司的法律定 位以及由此引發(fā)的監(jiān)管主體的難題， 但是各個地方政府的監(jiān)管實踐為這些難題提 供了出路， 小額貸款公司如雨后春筍般得發(fā)展恰好說明了小額貸款公司的法律定 位和監(jiān)管主體并非是小額貸款公司發(fā)展的最主要障礙。但是，我國對小額貸款公 司的監(jiān)管存在著監(jiān)管的法律制度不健全、監(jiān)管體制不合理、監(jiān)管內(nèi)容與監(jiān)管措施 的僵化以及產(chǎn)生的其他問題方面的不足。本文著重分析這些問題產(chǎn)生的原因，并 提出解決我國小額貸款監(jiān)管存在監(jiān)管的法律問題的框架， 從而為我國小額貸款公 司的監(jiān)管提供有益的借鑒，推進監(jiān)管法律制度的改革進程，促進我國小額貸款公 司的可持續(xù)發(fā)展。 本文分為四個部分，第一部分論述了小額貸款公司一般性問題。首先對小額 貸款公司進行界定，并著重將小額貸款公司于村鎮(zhèn)銀行進行比較，進而引出小額 貸款公司在我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期存在的意義和作用。 第二部分采用比較研究法，對國際小額信貸法律監(jiān)管進行了研究與分析，找 到能夠為我國小額貸款公司法律監(jiān)管提供借鑒的方面。 首先闡述了國際小額信貸 監(jiān)管的必要性，在監(jiān)管的必要性基礎(chǔ)上，考察了國際小額信貸監(jiān)管制度，其次考 察了國際小額信貸監(jiān)管的實踐和法律框架。 第三部分分析我國小額貸款公司監(jiān)管存在的法律問題， 并且針對存在問題以 法律的視角進行分析。本文在借鑒國際小額信貸監(jiān)管經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，認為我國對 小額貸款公司的監(jiān)管主要存在監(jiān)管法律制度不完善、監(jiān)管體制不健全、具體監(jiān)管 規(guī)則和措施僵化、風(fēng)險監(jiān)管滯后等問題。

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第四部分提出了解決我國小額貸款公司監(jiān)管存在的法律問題的法律框架。 主 要是從監(jiān)管法律制度的完善、監(jiān)管體制的重構(gòu)、具體監(jiān)管制度和準則的完善、風(fēng) 險監(jiān)管的強化以及小額貸款公司的權(quán)利等方面進行論述。

關(guān)鍵詞：小額信貸；小額貸款公司；村鎮(zhèn)銀行；監(jiān)管體制；風(fēng)險監(jiān)管

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目

錄

引言……………………………………………………………………………………1 一、小額貸款公司概述………………………………………………………………2 （一）小額貸款公司的基本含義………………………………………………2 (二) 小額貸款公司的現(xiàn)實意義………………………………………………4 二、國際小額信貸的比較研究………………………………………………………6 （一）國際小額信貸的監(jiān)管制度………………………………………………6 （二）國際小額信貸的監(jiān)管實踐………………………………………………7 三、 我國小額貸款公司監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的問題分析………………………………10 （一）監(jiān)管的法律制度不健全…………………………………………………11 （二）監(jiān)管體制有待完善………………………………………………………11 （三）監(jiān)管過度與監(jiān)管不足并存………………………………………………12 （四）風(fēng)險監(jiān)管制度不健全……………………………………………………14 （五）未明確規(guī)定小額貸款公司的法律救濟機制………………………………………15 四、完善我國小額貸款公司監(jiān)管法律制度的對策……………………………………………16 （一）完善我國小額貸款公司監(jiān)管的立法………………………………………………16 （二）明確分層監(jiān)管的主體及其權(quán)責(zé)……………………………………………………17 （三）完善具體的監(jiān)管規(guī)則………………………………………………………………18 （四）加強對小額貸款公司的風(fēng)險監(jiān)管…………………………………………………22 （五）強化對監(jiān)管機構(gòu)權(quán)力約束…………………………………………………………24 參考文獻…………………………………………………………………………… 27 致 謝…………………………………………………………………………… 29

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引言
為了扶持“三農(nóng)”與解決微型企業(yè)融資難題，中央提出了創(chuàng)新農(nóng)村金融思路 的政策，商業(yè)性的小額貸款公司應(yīng)運而生。自 2005 年 5 月試點尤其是 2008 年 5 月中國人民銀行、中國銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》后，小 額貸款公司試點擴展到全國。目前有 19 個省份在自擔(dān)風(fēng)險和風(fēng)險處置的基礎(chǔ)上 出臺了本省的試點意見參與小額貸款公司試點。截至 2011 年第三季度月末，全 國共有小額貸款公司 3791 家， 貸款余額 3359 億元， 前三季度累計新增貸款 1379 億元。這充分顯示了小貸款公司強大生命力與在支持“三農(nóng)”和微型企業(yè)方面發(fā) 揮的作用。 但是小額貸款公司的法律監(jiān)管現(xiàn)狀不能滿足小額貸款公司的可持續(xù)發(fā) 展，制約了其應(yīng)有的扶貧功能的發(fā)揮。先前對小額貸款公司監(jiān)管的研究側(cè)重于小 額貸款公司法律定位、監(jiān)管主體的明確與法律制度的建設(shè)等方面，雖然這些研究 為我國小額貸款公司的發(fā)展提出了建設(shè)性的框架，但是，目前為止我國小額貸款 公司法律監(jiān)管存在的迫切需要解決的問題仍然沒有得到切實、有效的解決。 本文對我國小額貸款公司監(jiān)管法律問題研究，主要是采用比較分析法，借鑒 國際上成功的小額信貸監(jiān)管經(jīng)驗來對我國小額貸款公司進行有效的監(jiān)管。 就如同 穆罕默德·尤努里所說“一旦我們有一個很好的監(jiān)管的環(huán)境，對于政府、對于投 資者。 對于任何人來說就非常清楚游戲該怎么做， 監(jiān)管環(huán)境必須非常清楚、 明了、 透明，所有人都知道自己的定位，什么是對的，什么是錯的” 。由此可見，有效 的政府監(jiān)管對小額貸款公司的發(fā)展極其重要。 我國在小額貸款公司的監(jiān)管方面的 確做出了努力，但是監(jiān)管還是存在諸多的法律問題。這些問題除了監(jiān)管主體和小 額貸款公司法律定位等亟需解決的問題外，包括法律立法的不完善和法律沖突、 監(jiān)管體制不合理、監(jiān)管的具體規(guī)則存在缺陷、監(jiān)管機構(gòu)與小額貸款公司責(zé)權(quán)利的 模糊以及風(fēng)險監(jiān)管的弱化等具體問題。 這樣的監(jiān)管現(xiàn)狀制約了小額貸款公司的發(fā) 展，本文旨在探究適合我國小額貸款公司發(fā)展的法律監(jiān)管，以期對未來小額貸款 公司的監(jiān)管提供借鑒。

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一、小額貸款公司概述
（一）小額貸款公司的基本含義
1．小額貸款公司的界定
根據(jù)中國銀監(jiān)會、 中國人民銀行出臺的 《關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》 （以下簡稱《指導(dǎo)意見》 ）中對小額貸款公司所作定義。小額貸款公司是由自然 人、企業(yè)法人與其他社會組織投資設(shè)立，不吸收公眾存款，經(jīng)營小額貸款業(yè)務(wù)的 有限責(zé)任公司或股份有限公司。于是，對小額貸款公司我們可以從以下幾方面進 行界定： 一是為低收入群體和微型企業(yè)提供小額貸款業(yè)務(wù)。 低收入群體和微型企業(yè)在 借款時，由于自身能力的限制無法向銀行等正規(guī)金融機構(gòu)所提供相應(yīng)的擔(dān)保、抵 押或質(zhì)押，難以符合正規(guī)的貸款標(biāo)準，因而無法從正規(guī)金融體系取得所必須的資 金。小額貸款公司的設(shè)立初衷就是專門為低收入群體和微型企業(yè)提供金融服務(wù)， 滿足這類群體的資金需求。 《指導(dǎo)意見》對小額貸款公司的規(guī)定反映了這一重要 特征。1 二是有靈活的利率定價機制和較高的利率水平。 小額貸款公司主營業(yè)務(wù)是貸 款業(yè)務(wù)，但是其在經(jīng)營過程中往往面臨著無貸可放的局面，導(dǎo)致小額貸款公司具 有較高的交易成本和風(fēng)險損失。 國際上達成的共識是逐步放開對小額信貸的利率 限制。實踐證明，小額信貸客戶即使承擔(dān)了較高的利率水平，他們也能從借貸和 隨后的生產(chǎn)生活中獲得超過借貸成本的收益。更重要的是，小額貸款公司較高的 利率水平可以有效的將鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)中的有權(quán)階層排斥在外， 保證了低收入群體和微 型企業(yè)對小額貸款的可獲得性。 實踐中小額信貸的貸款利率一般高于正規(guī)金融機 構(gòu)和非政府組織小額信貸利率，低于民間借貸平均利率，利率分布無明顯的檔次 特征。不過，基于小額信貸的扶貧性質(zhì)，小額貸款公司在不超過司法部門規(guī)定的 上限與中國人民人民銀行公布的基準利率的 0.9 倍下限內(nèi)，對不同的貸款類型設(shè)

《關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》 （銀監(jiān)發(fā) 200823 號）規(guī)定：小額貸款公司在堅持為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng) 村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的原則下自主選擇貸款對象。小額貸款公司發(fā)放貸款，應(yīng)堅持“小額、分散”的原則，鼓 勵小額貸款公司面向農(nóng)戶和微型企業(yè)提供信貸服務(wù)，照例擴大客戶數(shù)量和服務(wù)覆蓋面。 6

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定了不同的貸款利率。2 三是努力實現(xiàn)可持續(xù)性和擴大業(yè)務(wù)覆蓋面。小額貸款公司是盈利性企業(yè)法 人，營利性為其首要目標(biāo)。可持續(xù)性，是一個質(zhì)的指標(biāo)，，指的是在扣除通貨膨脹 的影響后，小額貸款公司的業(yè)務(wù)收入能夠覆蓋公司運行成本，從而實現(xiàn)盈利。而 業(yè)務(wù)覆蓋面是一個量的概念， 主要是指小額貸款公司拓展目標(biāo)客戶即低收入群體 和微型企業(yè)的廣度和深度，這是由小額信貸的扶貧性社會功能決定的。商業(yè)性的 可持續(xù)性和扶貧性社會功能并不矛盾。3我國的商業(yè)性的小額信貸也必須堅持使 商業(yè)性有助于實現(xiàn)扶貧性社會功能的原則。

2．小額貸款公司與村鎮(zhèn)銀行的比較
就我國小額貸款公司實踐而言， 吸收存款、 取得金融機構(gòu)牌照是民間資本 “陽 光化”進入金融市場重要動力。其中，轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行是小額貸款公司最具可行 性的發(fā)展方向。依照《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》 、 《村鎮(zhèn)銀行組建審批工作指引》 、 《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》 的明確規(guī)定小額貸款公司在股東自 愿的基礎(chǔ)上， 滿足依法合規(guī)經(jīng)營、 沒有不良信用記錄的條件， 可轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行。 正是小額貸款公司與村鎮(zhèn)銀行這種轉(zhuǎn)制可能性的關(guān)系， 筆者將簡單介紹我國村鎮(zhèn) 銀行及其與小額貸款公司之間的區(qū)別。 自銀監(jiān)會 2007 年 1 月 22 日發(fā)布《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》 、 《村鎮(zhèn)銀行組建 審批工作指引》以來，截止 2011 年一季度末，全國有 400 家村鎮(zhèn)銀行掛牌開業(yè)， 資本規(guī)模由幾百萬元到上億元不等，設(shè)立主體包括政策性銀行、城市商業(yè)銀行和 外資銀行。 《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》的第 2 條規(guī)定， “村鎮(zhèn)銀行是指經(jīng)中國銀行 業(yè)監(jiān)督管理委員會依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)批準，由境內(nèi)外金融機構(gòu)、境內(nèi)非金融機 構(gòu)企業(yè)法人、境內(nèi)自然人出資，在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的，主要為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng) 村經(jīng)濟發(fā)展提供金融服務(wù)的銀行業(yè)金融機構(gòu)” 。 小額貸款公司與村鎮(zhèn)銀行的最根本的區(qū)別在于是否為金融機構(gòu)。 村鎮(zhèn)銀行是 經(jīng)銀監(jiān)會批準設(shè)立的金融機構(gòu)， 而小額貸款公司是經(jīng)銀監(jiān)會批準設(shè)立的銀行業(yè)金 融機構(gòu)，也正是由于村鎮(zhèn)銀行為正規(guī)的金融機構(gòu)，才對小額貸款公司有巨大的吸 引力。因為小額貸款公司與正規(guī)的金融機構(gòu)本質(zhì)區(qū)別在于不能吸收公眾存款。小
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一般來說農(nóng)業(yè)貸款、養(yǎng)殖業(yè)貸款的利率明顯低于工商、運輸業(yè)和服務(wù)業(yè)的貸款利率，商業(yè)貸款利率低于 工業(yè)貸款利率。 3 陳岱松： 《小額貸款公司法律制度研究—上海的實踐與探索》 ，北京：法律出版社，2010 年，第 17 頁。 7

額貸款公司若能夠轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行， 就可以合法的吸收公眾存款， 可以降低成本， 提高股東的資本收益率，這也是解決小額貸款公司資金困難的根本出路。但是小 額貸款公司與村鎮(zhèn)銀行的區(qū)別不僅限于是否能夠吸收存款， 還包括法律對發(fā)起人 的要求和持股比例的限制不同。 《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》第 25 條規(guī)定，村鎮(zhèn)銀 行的發(fā)起人必須是銀行業(yè)金融機構(gòu)。 該銀行業(yè)金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)是村鎮(zhèn)銀行的最大股 東或者唯一股東， 且持股比例不得低于村鎮(zhèn)銀行股本總額的 20%。 除發(fā)起人之外 的單個自然人股東及關(guān)聯(lián)方或單一非銀行金融機構(gòu)股東及關(guān)聯(lián)方持股比例不得 超過村鎮(zhèn)一行股本總額的 10%。而根據(jù)《指導(dǎo)意見》的規(guī)定，小額貸款公司單一 股東及其關(guān)聯(lián)方持有的股份不得超過其注冊資本總額的 10%。 由于法律法規(guī)對村 鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司發(fā)起人及其股東持股比例的限制性規(guī)定， 小額貸款公司若 轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行，其原有股東即喪失控制權(quán)，這也是目前小額貸款公司轉(zhuǎn)制道路 上的難題。

（二）小額貸款公司的現(xiàn)實意義
1．加快農(nóng)村金融的改革創(chuàng)新
從 2004 年至 2009 年連續(xù)六年的中央一號文件中， 強調(diào)加快農(nóng)村金融改革的 迫切性和緊迫性。我國目前的農(nóng)村金融體系主要體現(xiàn)在小額信貸體系的發(fā)展，農(nóng) 村金融體系主要包括商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社的小額貸款產(chǎn)品、 小額貸款公司的信 貸服務(wù)和民間借貸。 而小額貸款公司的改革我國農(nóng)村金融結(jié)構(gòu)中不可或缺的組成 部分，有利于農(nóng)村金融改革的推進。我國的農(nóng)村金融改革，經(jīng)歷著由傳統(tǒng)型向創(chuàng) 新型轉(zhuǎn)變的過程。這種改革的過程使農(nóng)村金融格局由農(nóng)村信用社壟斷的局面，向 多元化主體的金融競爭格局轉(zhuǎn)變。以小額信貸為核心的新型金融格局，逐漸將低 收入群體和微型企業(yè)納入金融體系中，建立起一種“普惠制金融體系” 。小額貸 款公司是以小額信貸為核心的“普惠制金融體系” 可持續(xù)發(fā)展的重要載體。

2．健全、完善我國金融體系
小額貸款公司的設(shè)立為引導(dǎo)民間資本向正規(guī)化轉(zhuǎn)移、 引導(dǎo)民間資本進入金融 市場提供了出路。 據(jù)中國人民銀行推算， 2005 年我國民間融資規(guī)模為 9500 億元，

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占 GDP 的 6.96%左右，占本外幣貸款的 5.92%左右。4但是由于無法進入正規(guī)金 融體系及民間資本的逐利性，導(dǎo)致這些民間資本絕大部分進入地下借貸市場。雖 然我國目前小額貸款公司只占民間資本不到 1%，但是小額貸款公司進入我國金 融體系標(biāo)志著民間資本陽光化的開端。目前我國民間借貸市場環(huán)境的惡化，為小 額貸款公司吸納民間資本進入資本市場提供了發(fā)展的機遇。 作為商業(yè)性小額信貸組織， 小額貸款公司的出現(xiàn)將改善農(nóng)村金融服務(wù)狀況， 完善農(nóng)村金融體系。正規(guī)金融機構(gòu)不愿將貸款發(fā)放給低收入群體和微型企業(yè)，是 因為他們認為開發(fā)農(nóng)村金融市場面臨著過高的風(fēng)險和經(jīng)營成本。 這種局面為小額 貸款公司在農(nóng)村開展業(yè)務(wù)提供了廣闊的空間。 小額貸款公司具有貼近農(nóng)村和微型 企業(yè)的優(yōu)勢，這為小額貸款公司開展業(yè)務(wù)節(jié)約了開發(fā)成本，能夠及時準確的收集 信息和各種社會資源。同時，小額貸款公司具有寬松的借貸條件和靈活的市場利 率，能夠滿足低收入群體和微型企業(yè)對資金需求量小、期限靈活的現(xiàn)狀，因而能 為低收入群體和微型企業(yè)提供適合自身特點的金融服務(wù)。此外，小額貸款公司的 發(fā)展能發(fā)揮其應(yīng)有的 “鯰魚效應(yīng)” ， 5這種效應(yīng)能夠在農(nóng)村金融市場中沖擊農(nóng)村 信用社的壟斷格局，逐漸形成農(nóng)村金融市場的良性競爭環(huán)境，有利于健全、完善 我國的農(nóng)村金融體系。

3．促進微型企業(yè)的長遠發(fā)展
微型企業(yè)承擔(dān)著重要的社會責(zé)任。微型企業(yè)在促進就業(yè)、保持整個社會正常 的運轉(zhuǎn)等方面都發(fā)揮了重要作用。小額貸款公司開展小額信貸具有不強調(diào)抵押、 擔(dān)保，發(fā)放信用貸款，且發(fā)放條件寬松的優(yōu)勢。小額貸款公司實行市場化利率， 可自行靈活確定貸款利率。這些優(yōu)勢使小額貸款公司更適合實施小額信貸業(yè)務(wù)。 發(fā)展小額貸款公司，微型企業(yè)是重點目標(biāo)客戶之一。根據(jù)銀監(jiān)會統(tǒng)計，2008 年 第一季度各大商業(yè)銀行貸款余額超過 2.2 萬億，其中只有約 3000 億落實到中小 企業(yè)，占了全部商業(yè)貸款的 15%比 2007 年同期減少 300 億元，中小企業(yè)面臨著 巨大融資難題。6中小企業(yè)難以從商業(yè)銀行取得貸款，面臨著發(fā)展的難題，不得 不走向民間借貸。而小額貸款公司正是民間資本進入金融市場的首選渠道。以上

王芳艷： “小額貸款公司滄桑突圍路” ， 《21 世紀經(jīng)濟報道》 ，2008 年 12 月 5 日 J11 版。 “鯰魚效應(yīng)”即采取一種手段或措施，刺激一些企業(yè)活躍起來投入到市場中積極參與競爭，從而激活市場 中同行業(yè)企業(yè)。 6 王艷芳： “小額貸款公司滄桑突圍路” ， 《21 世紀經(jīng)濟報道》 ，2008 年 12 月 5 日 J11 版。
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海為例，首批八家小額貸款公司的設(shè)立，將有超過 8.6 億的資金流向微型企業(yè)。 隨著各地試點的展開，微型企業(yè)將得到更多可貸資源，必將促進微型企業(yè)的長遠 發(fā)展。7

二、國際小額信貸監(jiān)管的比較研究
小額貸款公司是商業(yè)性的小額信貸的存在形式和重要載體。 國際上既有通過 設(shè)立專門的商業(yè)性小額信貸機構(gòu)， 也有在原有的金融體系的基礎(chǔ)上開展小額信貸 的經(jīng)驗。實踐證明這些小額信貸組織機構(gòu)和模式的成功，固然有其產(chǎn)品、制度和 管理等方面的原因，但是不可否認的是其所在地區(qū)的合理、適當(dāng)、有效的監(jiān)管發(fā) 揮了決定性的作用。因此，我們有必要對國際上小額信貸監(jiān)管的成功經(jīng)驗進行研 究、分析，取其精華，去其糟粕，找到適合我國小額貸款公司監(jiān)管的法律框架， 為我國完善我國小額貸款公司的監(jiān)管法律制度提供借鑒。

（一）國際小額信貸的監(jiān)管制度
孟家拉國鄉(xiāng)村銀行、印度尼西亞人民銀行等成功經(jīng)驗，使國際社會尤其是第 三世界國家逐漸意識到，小額信貸是減少貧困的有效手段。但是從小額信貸的持 續(xù)性和業(yè)務(wù)覆蓋面來看，小額信貸還沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。要想提高小額信貸 的的深度和廣度，關(guān)鍵是擴大小額信貸規(guī)模，而完全依賴于捐贈資金和政府財政 資金來達到這個目的是無法實現(xiàn)的。8對此，國際上達成的共識是：應(yīng)當(dāng)允許小 額貸款機構(gòu)吸收公眾存款或者向商業(yè)銀行獲取資金， 應(yīng)當(dāng)允許小額信貸機構(gòu)通過 執(zhí)行合理的利率水平覆蓋經(jīng)營成本，實現(xiàn)其可持續(xù)性。因此，必須對小額信貸機 構(gòu)的活動進行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管， 以防范監(jiān)管失位而導(dǎo)致的經(jīng)營風(fēng)險， 甚至是金融風(fēng)險。 國際小額信貸的監(jiān)管存在其必要性， 才可能為我們研究國際小額信貸的監(jiān)管 制度和監(jiān)管實踐提供基本的前提。國際小額信貸的監(jiān)管應(yīng)該有合理、透明的監(jiān)管 制度，應(yīng)該將這些合理、透明的監(jiān)管制度付諸監(jiān)管實踐。這些制度為國際小額信 貸的監(jiān)管實踐提供基本規(guī)則。國際小額信貸的所指的合理、透明的監(jiān)管制度主要
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陳岱松： 《小額貸款公司法律制度研究—上海的實踐與探索》 ，北京：法律出版社，2010 年，第 21 頁。 武翔宇、吳東立、張英： “小額信貸監(jiān)管的國際經(jīng)驗及對我國的啟示” ， 《金融經(jīng)濟》 （理論版）2006 年 11 期。 10

包括： 一是清晰的機構(gòu)設(shè)立標(biāo)準。監(jiān)管制度必須明確規(guī)定小額信貸機構(gòu)的設(shè)立標(biāo) 準、設(shè)立條件以及程序，并予以公開。這也是法的基本要求，清晰的機構(gòu)設(shè)立制 度能夠保證設(shè)定人的權(quán)利，明確其義務(wù)。 二是合理的業(yè)務(wù)經(jīng)營制度。為了保證小額信貸組織機構(gòu)的規(guī)范、有效經(jīng)營， 監(jiān)管制度必須對其經(jīng)營做出一定的安排和設(shè)定。 這種合理的業(yè)務(wù)經(jīng)營制度是滿足 監(jiān)管的要求的，但是絕對不是對小額信貸機構(gòu)組織的正常經(jīng)營進行干預(yù)的理由。 比如，小額信貸組織機構(gòu)的變更與終止、相關(guān)的經(jīng)營管理指標(biāo)以及業(yè)務(wù)操作規(guī)范 等。 三是有效的風(fēng)險防范措施。為了有效防范小額信貸的風(fēng)險，應(yīng)該在監(jiān)管制度 中安排一定的風(fēng)險防范措施。比如限制小額信貸組織機構(gòu)對外投資、限制貸款額 度與利率等。有效的風(fēng)險防范措施不僅能夠防范小額信貸組織機構(gòu)的風(fēng)險，也能 夠降低監(jiān)管成本，節(jié)約社會公共資源。 四是明確的風(fēng)險處置制度。監(jiān)管制度還應(yīng)明確風(fēng)險出現(xiàn)時，監(jiān)管當(dāng)局對小額 信貸組織機構(gòu)的風(fēng)險處置權(quán)限程序及措施。 比如監(jiān)管制度應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定小額信貸 組織機構(gòu)出現(xiàn)違規(guī)時的責(zé)任追究制度，同時賦予相關(guān)部門相應(yīng)的職權(quán)，并且規(guī)定 正確行使這些職權(quán)的程序。再比如，賦予監(jiān)管當(dāng)局對小額信貸組織機構(gòu)的董事等 高級管理人員追究責(zé)任的權(quán)力。

（二）國際小額信貸的監(jiān)管實踐
世界各國對小額信貸監(jiān)管實踐， 將為我國小額貸款公司監(jiān)管的實踐提供了借 鑒。由于我國處在社會主義制度的重要轉(zhuǎn)型機遇期，我國的法律制度尚不健全， 我們在這個時期能夠借鑒的是發(fā)展中或欠發(fā)達國家的經(jīng)驗。

1．小額信貸監(jiān)管主體
一是政府當(dāng)局的直接監(jiān)管。國際上，一般各國通過立法授予中央銀行、財政 部門或者銀監(jiān)會相應(yīng)的監(jiān)管職權(quán)和立法權(quán)。 這種直接監(jiān)管就如同國際上普遍對銀 行業(yè)等金融機構(gòu)監(jiān)管那樣，有一個明確的政府監(jiān)管主體，該監(jiān)管主體對小額信貸 組織機構(gòu)的風(fēng)險負責(zé)。 但是直接監(jiān)管一般適用于對金融體系有重大影響的金融機
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構(gòu)上。9目前玻利維亞采用這種方式。 二是代理監(jiān)管。代理監(jiān)管是民法上的代理在監(jiān)管上的表現(xiàn)形式。采用代理的 方式對小額信貸的監(jiān)管是政府在保留干預(yù)權(quán)力的前提下， 將監(jiān)管職能通過法律委 托的方式將監(jiān)管的法定程序和內(nèi)容委托給非政府組織。目前，南非采用代理監(jiān)管 的模式。 三是自我監(jiān)管。自我監(jiān)管即同類機構(gòu)之間相互監(jiān)督和約束。一般情況下，自 我監(jiān)管不能取代政府對吸收存款的小額信貸組織的監(jiān)管。 由于自我監(jiān)管中的成員 是自愿加入的，各成員之間的地位平等，如果缺乏法律的支持和授權(quán)，自我規(guī)則 的遵守和對違規(guī)行為的吃法均不具有強制力。到目前為止，自我監(jiān)管尚沒有成功 的先例，但是，這種自我約束機制的建立健全有助于對小額信貸機構(gòu)的監(jiān)管。

2．小額信貸監(jiān)管的對象和范圍
通過對小額信貸監(jiān)管必要性的論述，國際社會普遍認為，對小額信貸的適當(dāng) 監(jiān)管是必要的。 監(jiān)管的必要性并不成為對所有的小額信貸組織機構(gòu)進行監(jiān)管的正 當(dāng)理由。在選擇監(jiān)管對象、劃定小額信貸的范圍時應(yīng)考慮小額信貸機構(gòu)的運作模 式、組織形式、風(fēng)險特征的不同，從而區(qū)分出不同的監(jiān)管程度。是否將小額信貸 組織納入監(jiān)管范圍，除了考慮上述因素外，還應(yīng)該考慮與本國金融體系的適用程 度。國際上對于僅發(fā)放貸款、不吸收公眾存款的小額信貸組織機構(gòu)是否納入監(jiān)管 范圍存在分歧：一是支持監(jiān)管的一方認為，如果小額信貸組織機構(gòu)在對低收入群 體或微型企業(yè)提供貸款時使用了政府的信用額度和政府資源， 就需要對小額信貸 組織機構(gòu)進行必要、適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管。反對監(jiān)管的一方認為，政府應(yīng)該將公共資源用 到對能夠?qū)鹑隗w系產(chǎn)生重大影響的金融機構(gòu)的監(jiān)管上，而不是這些小機構(gòu)，即 使小額信貸組織機構(gòu)的資金來源于公共資金。二是支持監(jiān)管的一方認為“只貸不 存”的小額貸款組織機構(gòu)可能發(fā)展成為正規(guī)金融機構(gòu)，因此監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)對其進 行監(jiān)管，充分了解小額信貸組織機構(gòu)的運營狀況和抵御風(fēng)險的能力，以防范金融 風(fēng)險。反對的一方認為支持者的理由過于理想化，是不現(xiàn)實的。沒有一個監(jiān)管當(dāng) 局會愿意把閑置的公共資源浪費在一個不會對金融體系造成威脅的小機構(gòu)。10

武翔宇、吳東立、張英： “小額信貸監(jiān)管的國際經(jīng)驗及對我國的啟示” ， 《金融經(jīng)濟》 （理論版） ，2006 年底 11 期。 10 黃毅： “中國小額信貸研究” （下） ， 《銀行家》 ，2006 年第 1 期。 12

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3．小額信貸監(jiān)管方式
國際上對如何監(jiān)管小額信貸組織達成的共識是， 監(jiān)管制度應(yīng)當(dāng)與小額信貸的 業(yè)務(wù)的特性相適應(yīng)，對小額信貸的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)側(cè)重于理解小額信貸客戶、產(chǎn)品和服 務(wù)的風(fēng)險狀況，從而建立適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管原則和程序去防范小額信貸的風(fēng)險，而不是 規(guī)定只適應(yīng)于某一類型小額信貸組織機構(gòu)的制度。11 一是利用現(xiàn)有的金融監(jiān)管制度進行監(jiān)管。 這種監(jiān)管方式要求小額信貸組織機 構(gòu)所在的地區(qū)有成熟健全的金融立法，根據(jù)小額信貸的風(fēng)險特征和業(yè)務(wù)特點，修 改現(xiàn)有的金融監(jiān)管法律規(guī)則，將小額信貸的監(jiān)管納入金融監(jiān)管制度的調(diào)整范圍。 二是頒發(fā)特別許可證獨立監(jiān)管。 由于商業(yè)銀行不對低收入群體和微型企業(yè)負 有貸款義務(wù)，必須發(fā)展新的機構(gòu)來滿足此類客戶的需求。同時，在發(fā)展中國家， 由于金融立法體系不完善，金融監(jiān)管法律框架不健全，這樣在一定程度上阻礙了 對小額信貸進行有針對性的監(jiān)管，因而，利用原有的金融監(jiān)管法律制度進行監(jiān)管 并不可行， 必須對小額信貸組織機構(gòu)采取頒發(fā)特別許可證的方式進行相對獨立的 監(jiān)管。 三是層級監(jiān)管方法。層級監(jiān)管方法是指根據(jù)小額信貸業(yè)務(wù)特點和風(fēng)險類別， 將小額信貸組織機構(gòu)劃分不同的層次， 不同層次的機構(gòu)對應(yīng)著不同的監(jiān)管機構(gòu)和 監(jiān)管要求。這種監(jiān)管方式能實現(xiàn)監(jiān)管的體系化，形成完整的監(jiān)管框架。

4．監(jiān)管的國別差別
（1）孟加拉國 孟加拉國遵循對不吸收公眾存款的小額信貸組織機構(gòu)實行非審慎監(jiān)管的基 本原則，并在此基礎(chǔ)上在制定小額信貸的監(jiān)管制度。這種非審慎監(jiān)管的監(jiān)管原則 能夠使小額信貸組織機構(gòu)在一個寬松的環(huán)境中發(fā)揮其積極性。12孟加拉國在監(jiān)管 原則的基礎(chǔ)上以立法設(shè)立了一個專門負責(zé)監(jiān)管小額信貸組織機構(gòu)的機構(gòu)。 中央銀 行對該監(jiān)管機構(gòu)在業(yè)務(wù)上進行指導(dǎo)，但是不對其人事等具體制度進行領(lǐng)導(dǎo)13。與 此同時，孟家拉國對監(jiān)管原則、相關(guān)監(jiān)管程序和內(nèi)容做出明確、清晰的規(guī)定。 （2）菲律賓
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陳娟： “我國小額信貸監(jiān)管法律問題研究” ，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007 年，32 頁。 杜曉山： “孟加拉國的小額信貸及其啟示” ，http:∥?Article?kf?523.html。 白澄宇： “諾貝爾和平獎得主尤納斯 22 日在北京演講內(nèi)容” ，http:microfinance.bokee.com?5783611.html。 13

是否吸收公眾存款和資金的來源方式不同是菲律賓劃分監(jiān)管類型和監(jiān)管對 象的依據(jù)。依據(jù)這種基本的劃分依據(jù)，菲律賓將小額信貸組織機構(gòu)劃分為受國家 審慎性監(jiān)管的機構(gòu)和不受國家審慎性監(jiān)管兩種主要的類型。菲律賓規(guī)定，節(jié)儉銀 行、 農(nóng)村銀行、 合作銀行、 私人借貸投資和典當(dāng)?shù)扔山鹑诒O(jiān)管當(dāng)局進行審慎監(jiān)管； 非政府組織、信貸聯(lián)盟的儲蓄與信貸組織、循環(huán)儲蓄與貸款協(xié)會等則排除在金融 監(jiān)管當(dāng)局的審慎監(jiān)管之外。此外，菲律賓還通過修改銀行法，具體確定對小額信 貸的審慎性監(jiān)管標(biāo)準，從而將小額信貸組織機構(gòu)納入統(tǒng)一的金融監(jiān)管體系。 （3）南非 南非對小額信貸的監(jiān)管沒有采用孟加拉國或者菲律賓的方法對提供小額信 貸的機構(gòu)進行劃分。 南非對小額信貸組織機構(gòu)的監(jiān)管由國家金融業(yè)監(jiān)管部門統(tǒng)一 負責(zé)。南非維護為了金融市場的穩(wěn)定，對不同規(guī)模的貸款和超期貸款規(guī)定了不同 的利率限制，這有利于保護貸款人的合法權(quán)益。此外，南非比較重視對不吸收公 眾存款的小額信貸組織機構(gòu)的合規(guī)性監(jiān)管。為此，南非成立了小額信貸管理委員 會， 并且賦予該委員會采取現(xiàn)場檢查等方式檢查小額信貸的資金流向和風(fēng)險處置 的權(quán)力。14

三、我國小額貸款公司監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的問題分析
通過對國際小額信貸的監(jiān)管制度與監(jiān)管實踐的分析來審視我國對小額貸款 公司的監(jiān)管存在的法律問題，是非常有必要的。我國對小額貸款公司監(jiān)管依據(jù)有 《指導(dǎo)意見》及地方政府或其他部門聯(lián)合出臺的有關(guān)規(guī)定。地方政府依據(jù)這些規(guī) 范性文件，積極探索適合本地方的實踐路徑。但是，在監(jiān)管過程中出現(xiàn)了不能滿 足小額貸款公司的可持續(xù)發(fā)展的法律問題。

（一）監(jiān)管的法律制度不健全
目前，我國小額貸款公司監(jiān)管法律階位較低，最高的是中國人民銀行、中國 銀監(jiān)會等部委出臺的規(guī)范性文件，其余的以地方政府規(guī)章為主。這些監(jiān)管依據(jù)不
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羅平、陳穎： “小額信貸機構(gòu)的監(jiān)管” ， 《中國金融》 ，2005 年第 20 期。 14

是更有強制性和約束性的法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)。這種現(xiàn)狀導(dǎo)致小額貸 款公司的監(jiān)管效果受到制約。我國沒有統(tǒng)一、成熟的法制和法律體系，不能采取 如同美國等發(fā)達國家那樣的監(jiān)管方式，即利用原有的金融監(jiān)管制度進行監(jiān)管。于 是，我國的監(jiān)管實踐正是只能在原有的法律、法規(guī)的基礎(chǔ)上對小額貸款公司進行 的一般性監(jiān)管。 從各地出臺的小額貸款公司試點意見或試點辦法來看，其設(shè)定了警告、責(zé)令 整改、罰款撤銷審批文件、暫緩年檢、停止年檢、責(zé)令關(guān)閉和吊銷營業(yè)執(zhí)照等行 政處罰。但是，根據(jù)《立法法》 、 《行政處罰法》關(guān)于行政處罰權(quán)的規(guī)定，國務(wù)院 部委制定的規(guī)范性文件不得設(shè)定任何行政處罰， 省級政府及較大的市政府制定的 規(guī)章僅可以設(shè)定警告和一定數(shù)量的罰款的行政處罰。這導(dǎo)致撤銷審批文件、暫緩 年檢、停止年檢、責(zé)令關(guān)閉等“行政處罰”措施缺乏立法權(quán)作為依據(jù)，與行政處 罰權(quán)設(shè)定的規(guī)定相抵觸。這些所謂的“行政處罰權(quán)”不屬于《立法法》 、 《行政處 罰法》法定的行政處罰權(quán)，只是作為監(jiān)管的一般手段。法律沖突的現(xiàn)狀會導(dǎo)致所 謂的“行政處罰”無效，更嚴重的是會導(dǎo)致對小額貸款公司監(jiān)管的混亂或無效， 并可能引發(fā)行政復(fù)議、行政訴訟或國家賠償。15

（二）監(jiān)管體制有待完善
《指導(dǎo)意見》規(guī)定，省級政府主管部門負責(zé)對小額貸款公司的監(jiān)管。而各地 在進行小額貸款公司試點時， 一般都成立了由多部門聯(lián)合組成的工作小組或聯(lián)席 會議作為小額貸款公司的監(jiān)管機構(gòu)對小額貸款公司進行監(jiān)管， 同時規(guī)定由金融辦 等部門負責(zé)督促縣級政府或相關(guān)部門對小額貸款公司進行具體的監(jiān)管。 由于法律、法規(guī)沒有對監(jiān)管部門的責(zé)權(quán)力做出明確規(guī)定，政府或相關(guān)部門只 能在原有法律、法規(guī)的基礎(chǔ)上對小額貸款公司實施一般性監(jiān)管。一般性監(jiān)管針對 的是監(jiān)管的一般性問題， 而無法對小額貸款公司這種特殊企業(yè)進行有針對性的監(jiān) 管，導(dǎo)致監(jiān)管不到位，同時造成政府部門之間相互推脫監(jiān)管責(zé)任的現(xiàn)象。我國目 前試點的是商業(yè)性小額貸款公司， 這種商業(yè)性的運作模式?jīng)Q定了地方政府主導(dǎo)的 監(jiān)管的非正當(dāng)性。 這種非正當(dāng)性是由于地方政府為主導(dǎo)的監(jiān)管存在著不可忽視的 弊病導(dǎo)致的。這種弊病體現(xiàn)在政府主導(dǎo)的監(jiān)管效率低下，主體責(zé)任不明，監(jiān)管科
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蘇躍龍： “小額貸款公司試點政策制定應(yīng)注意的問題” ，http：∥article1.chinalawinfo.com?article?user? article_display?ArticleID＝45168。 15

學(xué)化和專業(yè)化程度有限等，政府主導(dǎo)的監(jiān)管缺乏專業(yè)性和有效的商業(yè)性監(jiān)管。通 過對成熟的小額信貸國家的考察， 我們可以看出在這些國家的監(jiān)管體制有一個統(tǒng) 一的責(zé)任主體。我國目前的監(jiān)管體制，缺乏上行的信息傳遞渠道，這不利于形成 全國統(tǒng)一的小額貸款公司的發(fā)展格局。于是，完善小額貸款公司監(jiān)管體制，明確 監(jiān)管主體及其權(quán)責(zé)勢在必行。

（三）監(jiān)管過度與監(jiān)管不足并存
國際上對小額信貸的監(jiān)管內(nèi)容分為審慎性監(jiān)管和非審慎性監(jiān)管，16雖然中國 銀監(jiān)會不對小額貸款公司實施審慎監(jiān)管， 但各地實踐中幾乎都是參照中國銀監(jiān)會 對銀行業(yè)即溶機構(gòu)的審慎監(jiān)管原則和標(biāo)準對小額貸款公司進行監(jiān)管， 同時政府部 門又在其原有職能基礎(chǔ)上進行非審慎監(jiān)管， 而沒有針對小額貸款公司的業(yè)務(wù)和風(fēng) 險特點規(guī)定適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管內(nèi)容。這種審慎性監(jiān)管和非審慎性監(jiān)管的并存，使得小額 帶跨公司處于監(jiān)管過度與監(jiān)管不足的矛盾中。

1．監(jiān)管過度
地方政府在對小額貸款公司進行監(jiān)管時，首先考慮的是控制風(fēng)險，這導(dǎo)致在 制定和實施小額貸款公司的監(jiān)管內(nèi)容和措施時慎之又慎。 為了防范和控制小額貸 款公司的經(jīng)營風(fēng)險，不允許小額貸款公司吸收存款，因此自有資金是小額貸款公 司最重要的資金來源， 但部分地方卻對小額貸款公司注冊資本的上限作出明確限 制，同時規(guī)定小額貸款公司必須滿足合規(guī)經(jīng)營 1 年的強制性條件后方可增資擴 股，這不適當(dāng)?shù)南拗屏诵☆~貸款公司的經(jīng)營，小額貸款公司在提供貸款業(yè)務(wù)時面 臨著無貸可放的局面。 這種局面對于致力于放貸業(yè)務(wù)才能生存的小額貸款公司是 不能接受的。小額貸款公司為了實現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)營，增加可貸資金來源，存在極強 的非法集資動機，可能導(dǎo)致小額貸款公司實施金融犯罪。為了保證發(fā)起人以自有 資金出資，各地均對發(fā)起人的財務(wù)狀況做出了明確的規(guī)定，但是這種要求應(yīng)以證 明發(fā)起人擁有足夠的自有資金用于出資為主， 而不必對發(fā)起人的盈利情況等財務(wù) 指標(biāo)做出過嚴的規(guī)定，否則只會限制小額貸款公司的發(fā)展。

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審慎性監(jiān)管的內(nèi)容包括：注冊資本、資本充足率、貸款分類、損失準備計提與壞賬沖銷、存款準備金與 流動性要求、風(fēng)險集中度及限制內(nèi)部人借貸；非審慎性監(jiān)管內(nèi)容包括：信貸業(yè)務(wù)準入、貸款人保護、防止 金融犯罪、利率限制及稅務(wù)和會計處理。 16

這是對小額貸款公司監(jiān)管過嚴的表現(xiàn)， 更深層次的是監(jiān)管機構(gòu)沒有及時的轉(zhuǎn) 變政府的經(jīng)濟職能， 沒有正確行使其對小額貸款公司的監(jiān)管權(quán)或者監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān) 管權(quán)本身設(shè)定的非合理性。我國處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，更處在政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變 的關(guān)鍵時期。監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)正確理解監(jiān)管權(quán)的內(nèi)涵和本質(zhì)，發(fā)揮監(jiān)管應(yīng)有的存進 小額貸款公司可持續(xù)發(fā)展的作用。作為市場主體的小額貸款公司，在過于嚴格的 監(jiān)管環(huán)境中發(fā)展必然受到限制。 監(jiān)管當(dāng)局在對小額貸款公司進行監(jiān)管時要嚴格按 照法定的權(quán)限和程序進行。這種過嚴的監(jiān)管是與服務(wù)性政府的宗旨相違背的。政 府的監(jiān)管權(quán)不能視作是政府對小額貸款公司進行干預(yù)的權(quán)力。

2．監(jiān)管不足
法律監(jiān)管的核心是權(quán)力與權(quán)利的此消彼長， 監(jiān)管過度會限制小額貸款公的權(quán) 利，而監(jiān)管不足又會導(dǎo)致監(jiān)管當(dāng)局不能適當(dāng)?shù)穆男斜O(jiān)管職責(zé)。由于小額貸款公司 與銀行業(yè)金融機構(gòu)等無論在業(yè)務(wù)上還是在風(fēng)險特征上，都存在著較大的差異，完 全參照銀行業(yè)金融機構(gòu)的監(jiān)管措施，又使得小額貸款公司的監(jiān)管存在著不足。例 如各地均對小額貸款公司的資產(chǎn)分類和撥備制度做了規(guī)定，17但基本上是照搬商 業(yè)銀行的相關(guān)制度， 而沒有對小額貸款公司的業(yè)務(wù)上和風(fēng)險特征作出相應(yīng)的資產(chǎn) 分類和撥備制度，這樣的規(guī)定勢必會導(dǎo)致對小額貸款公司沒有針對性。再如，監(jiān) 管當(dāng)局為了降低小額貸款公司非法吸收資金的可能性， 《指導(dǎo)意見》及各地的試 點辦法或意見均規(guī)定小額貸款公司只能向兩個銀行進行融資活動， 并且融資比例 不得超過其資本凈額的 50%， 但是沒有明確規(guī)定針對小額貸款公司融資比例限制 的監(jiān)管措施，也沒有明確規(guī)定違反限制性比例的責(zé)任。在諸如此類方面上，監(jiān)管 機構(gòu)對小額貸款公司的監(jiān)管顯得沒有強制力和約束力。

（四）風(fēng)險監(jiān)管制度尚不健全18
風(fēng)險監(jiān)管是監(jiān)管機構(gòu)對金融機構(gòu)進行監(jiān)管的技術(shù)術(shù)語， 我國金融業(yè)監(jiān)管逐漸 從合規(guī)性監(jiān)管向風(fēng)險監(jiān)管轉(zhuǎn)變。 雖然國際上對小額信貸的監(jiān)管還沒有明確提出風(fēng)
資產(chǎn)分類和撥備制度是指根據(jù)審慎性監(jiān)管要求，對小額貸款公司的資產(chǎn)（貸款）進行準確的分類，充分 計提呆賬準備金的制度。貸款主要分為：正常、關(guān)注、次級、可疑、損失等五類，依據(jù)不同的分類，計提 不同比例的呆賬準備金。 18 風(fēng)險監(jiān)管是西方發(fā)達國家自 70 年代以來普遍運用的用以管理銀行風(fēng)險的科學(xué)而系統(tǒng)的管理方法。 美國著 名學(xué)者威廉姆斯和漢斯在《風(fēng)險監(jiān)管與保險》一書中對風(fēng)險監(jiān)管做了如下定義：風(fēng)險監(jiān)管是通過對風(fēng)險的 識別、衡量與控制，以最少的成本將風(fēng)險導(dǎo)致的各種不利后果減少到最低限度的科學(xué)管理方法。 17
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險監(jiān)管的概念， 但是我們應(yīng)該在充分審視我國監(jiān)管環(huán)境的基礎(chǔ)上來對我國小額貸 款公司進行清晰、明確的監(jiān)管。我國地方政府在制定監(jiān)管政策的過程中，首先考 慮的是對風(fēng)險的控制，但是，在進行具體的操作中沒有規(guī)章可循，導(dǎo)致地方政府 在進行風(fēng)險監(jiān)管時不能做出適當(dāng)、有針對性的決策。

1．內(nèi)部風(fēng)險監(jiān)管不到位
就小額貸款公司的內(nèi)部風(fēng)險監(jiān)管而言， 主要是小額貸款公司的公司治理結(jié)構(gòu) 的問題。小額貸款公司的治理結(jié)構(gòu)是根據(jù)《公司法》的規(guī)定確立的。公司治理結(jié) 構(gòu)基本的框架是股東大會、董事會與監(jiān)事會的關(guān)系。小額貸款公司是以多名發(fā)起 人投入的自有資金對外提供貸款業(yè)務(wù)， 因此， 在小額貸款公司的日常經(jīng)營過程中， 必須確保公司意志的獨立， 不會因大股東或部分股東的聯(lián)合而侵犯其他股東的利 益。在此背景下，強調(diào)董事會的規(guī)范和有效運作就顯得尤為重要。但是，從已經(jīng) 設(shè)立的兇惡貸款公司來看， 多數(shù)小額貸款公司的董事會成員與自然人股東或法人 股東的法定代表人完全一致。全體股東進入董事會，使得董事會的職責(zé)不能有效 的發(fā)揮，公司的獨立性受到大股東或部分股東聯(lián)合的挑戰(zhàn)。雖然 2005 年修改的 《公司法》引入了“獨立董事”制度，但是《公司法》明確要求必須設(shè)立獨立董 事的僅限于上市公司。這樣就把小額貸款公司排除在必須設(shè)立“獨立董事”的范 圍之外。 雖然，有一些小額貸款公司大膽創(chuàng)新，由股東以外的第三人擔(dān)任公司董事， 但是，由于這些公司在股東會和董事會職權(quán)劃分上，完全遵循了《公司法》的規(guī) 定，并無任何創(chuàng)新，導(dǎo)致小額貸款公司雖然有一定的職權(quán)，但是沒有可以直接由 董事會行使的權(quán)力，在行使職權(quán)時嚴重的受制于股東會或大股東。這就是說雖然 小額貸款公司設(shè)立了《公司法》規(guī)定治理結(jié)構(gòu)，但是這種結(jié)構(gòu)在目前的小額貸款 公司的實踐中是無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用的。

2、外部風(fēng)險監(jiān)管不完善
由于我國小額貸款公司尚處在起步摸索階段， 我國對小額貸款公司的風(fēng)險的 外部監(jiān)管的法律制度尚不健全， 監(jiān)管機構(gòu)在對小額貸款公司進行外部風(fēng)險監(jiān)管的 主要依據(jù)有《指導(dǎo)意見》 、 《關(guān)于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸 款公司有關(guān)政策》 的通知、 關(guān)于印發(fā) 《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》
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的通知和財政部關(guān)于小額貸款公司執(zhí)行《金融企業(yè)財務(wù)規(guī)則》的通知等。除了前 文論述的監(jiān)管法律階位低的缺陷外，這些監(jiān)管依據(jù)還存在著互相矛盾，法制不統(tǒng) 一的弊端。 更嚴重的是還有很多具體的監(jiān)管規(guī)則不能適應(yīng)小額貸款公司的可持續(xù) 發(fā)展，甚至是具體規(guī)則的缺失。 我國對小額貸款公司的風(fēng)險外部監(jiān)管存在這以下幾方面的問題： 一是外部風(fēng) 險監(jiān)管的法律、法規(guī)還很不健全，前文已經(jīng)有了詳盡的闡述，在此不再贅述；二 是有些外部風(fēng)險監(jiān)管要么沒有指導(dǎo)監(jiān)管實踐的具體實施細則要么有細則但是缺 乏可操作性；三是對作為重要的外部風(fēng)險監(jiān)管手段的現(xiàn)場監(jiān)管的方法和程序，僅 有原則性的規(guī)定，而沒有具體內(nèi)容。四是將加強外部風(fēng)險監(jiān)管的方法，比如很多 不屬于行政處罰范疇的一般監(jiān)管手段，沒有納入到統(tǒng)一法制的層面，這導(dǎo)致監(jiān)管 的強制性和約束性受到影響。小額貸款公司進行風(fēng)險監(jiān)管，其本身內(nèi)部的監(jiān)管的 固然重要，但是外部風(fēng)險監(jiān)管也是不可或缺的。

（五）未明確規(guī)定小額貸款公司的法律救濟機制
監(jiān)管機構(gòu)在對小額貸款公司進行監(jiān)管時，是在行使國家的行政權(quán)力。由于這 種權(quán)力具有強制性和不可逆性，針對權(quán)力的行使產(chǎn)生的法律后果，小額貸款公司 必須有利益訴求和法律救濟機制。 我國各地方政府在進行試點時制定的規(guī)范性文 件，幾乎都規(guī)定了對小額貸款公司的懲罰機制。19但是并沒有規(guī)定小額貸款公司 在受到處罰后應(yīng)采取怎么樣的救濟措施。而在《商業(yè)銀行法》中則是明確規(guī)定了 商業(yè)銀行的法律救濟途徑， 《商業(yè)銀行法》第 91 條規(guī)定，商業(yè)銀行及其工作人員 對國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)、中國人民銀行的處罰決定不服的，可以依照《中 華人民共和國行政訴訟法》的規(guī)定向人民法院起訴。小額貸款公司法律救濟機制 的缺失導(dǎo)致其在利益受到損害是，無法及時有效維護自身權(quán)益，小額貸款公司的 權(quán)利受到了不應(yīng)有的限制。

如《浙江省小額貸款公司試點暫行管理辦法》規(guī)定小額貸款公司違反本辦法規(guī)定，各級金融、工商、銀 監(jiān)、人行等職能部門，根據(jù)各自職能，有權(quán)采取警告、公示、風(fēng)險提示約見小額貸款公司董事或高級管理 人員談話、質(zhì)詢、責(zé)令停辦停業(yè)、取消高級管理人員從業(yè)資格等措施，督促其整改。 19

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四、完善我國小額貸款公司監(jiān)管法律制度的對策
（一）完善我國小額貸款公司監(jiān)管的立法
如上文所述，我國小額貸款公司監(jiān)管法律制度的不完善，是制約我國小額貸 款公司健康發(fā)展的障礙，也是監(jiān)管機構(gòu)在對小額貸款公司進行風(fēng)險監(jiān)管的難題。 目前，在國家層面上，小額貸款公司的監(jiān)管依據(jù)僅為中國銀監(jiān)會和中國人民銀行 發(fā)布的規(guī)范性文件；在地方層面上，僅是地方政府出臺的規(guī)章等。這些都造成了 小額貸款公司的定位不清、性質(zhì)不明。因此，有必要將中國人民銀行和中國銀監(jiān) 會的規(guī)范性文件上升法律， 將各地方試點中成熟的制度上升為行政法規(guī)或地方性 法規(guī)，并明確小額貸款公司性質(zhì)、準入條件、經(jīng)營規(guī)則、風(fēng)險處置及退出等具體 內(nèi)容。對小額貸款公司進行立法也是實現(xiàn)有效監(jiān)管的需要。監(jiān)管制度的實施離不 開一定的監(jiān)管手段，尤其是具有法律效力的行政處罰措施的保障。前文已經(jīng)闡述 了有些所謂的“行政處罰”措施只是一般的監(jiān)管手段。監(jiān)管手段的缺失，可能導(dǎo) 致監(jiān)管部門對小額貸款公司的無效監(jiān)管。 中國人民銀行起草的《放貸人條例》草案已經(jīng)提交國務(wù)院法制辦。條例將允 許個人和企業(yè)在不非法吸收存款、借貸利率不超過基準利率 4 倍的前提下，通過 合法注冊從事放貸業(yè)務(wù)；放貸人的準入門檻將參照《指導(dǎo)意見》的規(guī)定，并可適 當(dāng)放寬。 《放貸人條例》的出臺將有利于完善當(dāng)前小額信貸業(yè)務(wù)的法律環(huán)境，有 利于促使民間借貸的陽光化。但是，由于與小額貸款公司在很多方面都有較大的 相似之處， 放貸人制度將對小額貸款公司產(chǎn)生消極影響。 有 “中國小額信貸之父” 之稱的杜曉山表示“小額貸款公司和放貸人條例在諸多規(guī)定上可能有重疊和交 叉，但是不能完全等同。如果個人開辦借貸業(yè)務(wù)，個體放貸人放貸的客戶群體和 放貸規(guī)模應(yīng)該在小額貸款公司和村鎮(zhèn)銀行之下，而在農(nóng)村資金互助社之上，多種 借貸形式存在，形成多種選擇的局面” 。20但是這種局面導(dǎo)致小額貸款公司的角 色定位更加困難，因此，建議細化《放貸人條例》 ，使小額貸款公司與放貸人呈 現(xiàn)出差異化， 這種差異化必須建立在促進民間借貸的陽光化進程和小額貸款公司 的發(fā)展的基礎(chǔ)上。

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張小樂： “小額貸款公司的角色難度” ， 《解放日報》 ，2008 年 11 月 28 日第 10 版。 20

（二）明確分層監(jiān)管的主體及其權(quán)責(zé)
如前文所述，我國對小額貸款公司的監(jiān)管體制存在缺陷。小額貸款公司屬于 地方金融創(chuàng)新的產(chǎn)物，是服務(wù)地方三農(nóng)和微型企業(yè)的主要力量。小額貸款公司的 監(jiān)管必須依據(jù)地方的特色與具體情況。中央不斷出臺文件促進地方金融創(chuàng)新，以 帶動地方經(jīng)濟發(fā)展，中央就應(yīng)該把監(jiān)管權(quán)力下放。雖然我國小額貸款公司的主管 機構(gòu)是各個地方的金融辦，但是地方金融辦在進行監(jiān)管時的主要依據(jù)《指導(dǎo)意 見》 ，地方政府出臺的規(guī)章也只是對《指導(dǎo)意見》的一種解釋，而沒有突破《指 導(dǎo)意見》的框架。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，地方政府應(yīng)該抓住機遇，切實實現(xiàn)地方金融地 方管， 促進小額貸款公司的發(fā)展。 也就是說實行中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分層管理體制。

1．中央層面的監(jiān)管
筆者雖然建議中央將對小額貸款公司的監(jiān)管權(quán)下放， 但是并不意味著中央放 棄對小額貸款公司的監(jiān)管。 在中央設(shè)立一個小額貸款公司管理委員會， 職能部門， 定規(guī)則、出政策。主要是制定關(guān)于小額貸款公司原則性的政策，這個委員會的主 要作用是根據(jù)國際國內(nèi)形勢，收集各地小額貸款公司監(jiān)管信息以及暴露出的問 題，適時的調(diào)整監(jiān)管政策。

2．地方政府層面的監(jiān)管
地方政府在對小額貸款公司進行監(jiān)管時， 監(jiān)管機構(gòu)主要是地方則主要是做市 場、做產(chǎn)業(yè)。地方上有了更多的監(jiān)管權(quán)力，可以充分利用監(jiān)管權(quán)根據(jù)地方的具體 情況制定具體的監(jiān)管政策。 鑒于實踐中各地均規(guī)定由各部門在原有職權(quán)的基礎(chǔ)上 進行監(jiān)管， 或者由工作小組或聯(lián)席會議以書面建議的方式要求相關(guān)部門對小額貸 款公司進行監(jiān)管和處置。這種多頭的監(jiān)管模式，如果協(xié)調(diào)不好，就可能造成監(jiān)管 的無序以及各部門相互推脫監(jiān)管責(zé)任。因此，地方政府有必要構(gòu)建一個統(tǒng)一的監(jiān) 管機構(gòu)負責(zé)對小額貸款公司進行日常監(jiān)管，在賦予地方更多監(jiān)管權(quán)的基礎(chǔ)上，授 權(quán)省級政府在工作小組或聯(lián)席會議的基礎(chǔ)上組建有中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的隸屬于省級 金融辦的小額貸款公司管理委員會，負責(zé)小額貸款公司進行監(jiān)管的日常機構(gòu)，并 明確其對小額貸款公司的監(jiān)管職責(zé)，賦予其必要的規(guī)則制定權(quán)、行政處罰權(quán)和風(fēng) 險處置權(quán)，同時，小額貸款公司管理委員會在業(yè)務(wù)上受中國銀監(jiān)會和中國人民銀
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行的指導(dǎo)。為了實現(xiàn)對設(shè)在縣（區(qū)）的小額貸款公司進行有效的監(jiān)管，可以設(shè)立 直接向省級小額貸款公司管理委員會負責(zé)的市級派出機構(gòu)。 目前， 我國理論界對小額貸款公司的監(jiān)管研究焦點是小額貸款公司的法律定 位和監(jiān)管主體。筆者認為只要改革監(jiān)管體制，地方政府是有促進小額貸款公司等 地方金融發(fā)展的動力的。這樣小額貸款公司的監(jiān)管主體就會明確，也就不存在到 底由中國人民銀行還是銀監(jiān)會或者其他機構(gòu)擔(dān)任監(jiān)管主體角色的爭議了。

（三）完善具體的監(jiān)管規(guī)則
1．完善市場準入機制
市場準入監(jiān)管主要包括機構(gòu)準入監(jiān)管、業(yè)務(wù)準入監(jiān)管和從業(yè)人員準入監(jiān)管。 根據(jù)金融市場準入監(jiān)管理念， 金融市場失靈的客觀存在性為政府干預(yù)金融活動創(chuàng) 造了前提，但市場機制自身作用卻是政府職能無法替代的，所以不能完全用金融 監(jiān)管權(quán)取代金融市場的自我調(diào)節(jié)。特別是在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，我國的金融市場準入 監(jiān)管的最佳選擇就是達到金融監(jiān)管與金融自由之間的動態(tài)平衡。 機構(gòu)準入監(jiān)管是監(jiān)管機構(gòu)對小額貸款公司進行監(jiān)管的起點。 注冊資本是對小 額貸款公司進行監(jiān)管的最原始的準入標(biāo)準。 為了保證小額貸款公司的風(fēng)險承受能 力法律應(yīng)當(dāng)對小額貸款公司的注冊資本的最低限額作出合理規(guī)定， 但是最低限額 不宜規(guī)定過高，并應(yīng)授權(quán)監(jiān)管當(dāng)局自行確定和調(diào)整。同時，小額貸款公司注冊資 本越大意味著小額貸款公司的抗拒風(fēng)險的能力越強。目前，小額貸款公司是按照 《公司法》的有關(guān)規(guī)定進行運營的， 《指導(dǎo)意見》不應(yīng)該對小額貸款公司注冊資 本的最高限額作出規(guī)定，只有這樣才能盡可能發(fā)揮小額貸款公司的作用。即使小 額貸款公司擁有巨大的注冊資本， 也不必擔(dān)心小額貸款公司在向銀行進行融資時 對銀行產(chǎn)生的風(fēng)險， 因為隨著有關(guān)小額貸款公司相關(guān)制度尤其是風(fēng)險監(jiān)管制度的 完善而抵消。作為一種從事金融業(yè)務(wù)的特殊公司，法律法規(guī)應(yīng)該明確規(guī)定作為小 額貸款公司股東資格的條件。小額貸款公司作為從事信貸業(yè)務(wù)的公司，信譽和信 用尤為重要，法律應(yīng)當(dāng)要求小額貸款公司的股東沒有犯罪記錄和不良信用記錄。 國家進行小額貸款公司的試點，主要是考慮到我國有著巨大的民間資本，為了讓 這些閑散的民間資本正當(dāng)?shù)倪M入金融市場領(lǐng)域，增加貨幣市場上的融資渠道。為 保證股東以自有資金出資， 法律還應(yīng)當(dāng)要求小額貸款公司股東的財務(wù)狀況能支持
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其出資數(shù)額，但是不應(yīng)該對股東的盈利狀況等作出強制性規(guī)定。 業(yè)務(wù)準入監(jiān)管也是市場準入監(jiān)管的重要方面。 小額貸款公司開展的業(yè)務(wù)有發(fā) 放貸款業(yè)務(wù)和其他業(yè)務(wù)。對于其他業(yè)務(wù)各個地方的規(guī)定不盡相同，例如上海市規(guī) 定的為相關(guān)咨詢活動；浙江、云南、甘肅等省規(guī)定，小額貸款公司的其他業(yè)務(wù)為 辦理小企業(yè)發(fā)展、管理、財務(wù)等咨詢業(yè)務(wù)。 《指導(dǎo)意見》并未對小額貸款公司能 否開展其他業(yè)務(wù)做出明確規(guī)定，也沒有任何禁止性規(guī)定。這就導(dǎo)致小額貸款公司 在開展其他業(yè)務(wù)時面臨著一定的法律風(fēng)險。 法律法規(guī)必須對小額貸款公司開展的 “其他業(yè)務(wù)” 做出明確規(guī)定， 包括從事業(yè)務(wù)的條件、 資質(zhì)以及參照的法律依據(jù)等。

2．加強對小額貸款公司的合規(guī)性監(jiān)管
合規(guī)性監(jiān)管從嚴格意義上講屬于小額貸款公司的市場運營監(jiān)管范疇， 并且我 國目前的金融監(jiān)管主要還是以合規(guī)性監(jiān)管為主。 對小額貸款公司的合規(guī)性監(jiān)管應(yīng) 該適合小額貸款公司的經(jīng)營特點和業(yè)務(wù)特征。 依據(jù) 《指導(dǎo)意見》 我國小額貸款公司的貸款對象主要是 “三農(nóng)” 和微型企業(yè)， 監(jiān)管部門也相應(yīng)的規(guī)定了小額貸款公司在堅持為農(nóng)民、 農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù) 的原則自主選擇貸款對象。監(jiān)管當(dāng)局可以通過評價、鼓勵、補貼等激勵機制引導(dǎo) 小額貸款公司的貸款流向。為了保證小額貸款公司的財務(wù)獨立性和可持續(xù)性，法 律應(yīng)當(dāng)允許小額貸款公司使用較高的貸款的利率，但是，更應(yīng)該加強對小額貸款 利率的監(jiān)控， 防止 “高利貸” 的出現(xiàn)， 這也是對小額貸款公司合規(guī)性監(jiān)管的重點。 依據(jù)我國小額貸款公司地域性強的現(xiàn)狀， 各地在制定政策是應(yīng)充分考慮本地融資 成本的具體情況來規(guī)定小額貸款公司適用的利率水平。 小額貸款公司不能吸收公眾存款，因此，資金來源是困擾小額貸款公司發(fā)展 的難題。小額貸款公司的資金來源有：增資擴股；接受捐贈資金；向金融機構(gòu)計 入資金。 法律在一定程度上對小額貸款公司的資金補充機制做出可相應(yīng)的規(guī)定和 安排。但是，政府監(jiān)管當(dāng)局不應(yīng)過多的限制和干預(yù)小額貸款公司的資金補充，監(jiān) 管機構(gòu)應(yīng)改變運營滿一年后方可增資款擴股的硬性規(guī)定； 監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)取消小額貸 款公司向銀行融資不超過小額貸款自有資金 50%的規(guī)定， 應(yīng)該擴大小額貸款公司 向銀行融資的比例。股權(quán)的過分集中會導(dǎo)致風(fēng)險集中及公司治理結(jié)構(gòu)的弱化，法 律限制了小額貸款公司的股權(quán)轉(zhuǎn)讓，同時，應(yīng)該規(guī)定轉(zhuǎn)讓后特定股東的持股比例 不得高于法定的最高持股比例。 同時， 小額貸款公司作為民事主體， 對于除董事、
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監(jiān)事與經(jīng)理等高級管理人員以外的股東的股權(quán)轉(zhuǎn)讓限制，應(yīng)在試點后逐漸取消。

3.完善非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場檢查制度
非現(xiàn)場監(jiān)管， 是指監(jiān)管機構(gòu)通過收集小額貸款公司的經(jīng)營管理信息和財務(wù)數(shù) 據(jù)，運用一定的方法對小額貸款公司的業(yè)務(wù)活動及其風(fēng)險狀況進行分析和評價。 現(xiàn)場檢查，是指監(jiān)管機構(gòu)通過實地查閱各類財務(wù)報表、文件檔案、原始憑證和規(guī) 章制度等業(yè)務(wù)資料，對小額貸款公司的業(yè)務(wù)活動及其風(fēng)險狀況進行檢查。通過非 現(xiàn)場監(jiān)管，能夠及時、連續(xù)地檢測小額貸款公司的經(jīng)營和風(fēng)險狀況，并能夠為現(xiàn) 場檢查提供依據(jù)和指導(dǎo)。通過現(xiàn)場檢查，了解小額貸款公司的經(jīng)營和風(fēng)險狀況， 判斷和評價其合法經(jīng)營和風(fēng)險狀況。因此，有必要在借鑒銀監(jiān)會對銀行業(yè)金融機 構(gòu)監(jiān)管經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)小額貸款公司的業(yè)務(wù)特點和風(fēng)險特征，進一步完善對 小額貸款公司的非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場檢查制度。 小額貸款公司的監(jiān)管制度應(yīng)當(dāng)明確 小額貸款公司上報各類數(shù)據(jù)的責(zé)任，并根據(jù)其經(jīng)營狀況、風(fēng)險特點的不同而規(guī)定 不同的監(jiān)管措施。

4.健全分類評價、差別監(jiān)管制度
分類評價、差別監(jiān)管是指為了更有針對性的對小額貸款公司進行監(jiān)管，對小 額貸款公司的分類評價，并根據(jù)評價結(jié)果而對小額貸款公司實施差別化管理。這 種制度有助于監(jiān)管機構(gòu)對針對不同的小額貸款公司進行有的放矢的監(jiān)管。 分類評 價、差別監(jiān)管制度的健全必須本著統(tǒng)一標(biāo)準、規(guī)范分類的基本原則，21進行動態(tài) 跟蹤、適時調(diào)整的動態(tài)監(jiān)管。

5.建立銀行代理監(jiān)管制度
由于政府部門可能沒有足夠的專業(yè)能力和監(jiān)管資源， 加上小額貸款公司的數(shù) 量大、規(guī)模小，致使無法進行全方位的監(jiān)管。為了發(fā)揮監(jiān)管的有效性，有必要委 托專業(yè)的第三方來行使一定的監(jiān)管權(quán)。銀行不僅具有監(jiān)測資金流向的經(jīng)驗和技 術(shù)，控制和管理風(fēng)險的能力，而且銀行也是小額貸款公司開展業(yè)務(wù)所需資金的重 要提供者。因此，監(jiān)管當(dāng)局可以委托銀行行使部分監(jiān)管權(quán)。建立健全銀行代理監(jiān)
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統(tǒng)一標(biāo)準、規(guī)范分類是分類的標(biāo)準要盡可能統(tǒng)一、規(guī)范、科學(xué)、透明。對小額貸款公司進行分類評價的 標(biāo)準，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過反復(fù)論證和測試，并力求使分類的標(biāo)準的設(shè)計盡可能科學(xué)、合理。進行分類的目的是為了 使得對小額貸款公司的監(jiān)管更具針對性。 24

管制度，可以從確定監(jiān)管代理的銀行、代理銀行的職權(quán)范圍、監(jiān)管的內(nèi)容與措施 等方面加以細化，并根據(jù)實踐中出現(xiàn)的問題不斷調(diào)整。

6．完善風(fēng)險防范和處置
結(jié)合各地方政府對小額貸款公司的監(jiān)管實踐， 對于小額貸款公司風(fēng)險防范和 處置，應(yīng)該從以下幾方面加以完善。 （1）完善資產(chǎn)分類和撥備制度 資產(chǎn)分類和撥備制度在監(jiān)管內(nèi)容上屬于審慎性監(jiān)管內(nèi)容， 對于審慎性監(jiān)管內(nèi) 容監(jiān)管機構(gòu)在制定監(jiān)管政策是必須有針對性的考量。 小額貸款公司最主要的資產(chǎn) 是貸款，審慎規(guī)范的資產(chǎn)分類和撥備制度是對小額貸款公司進行監(jiān)管的有效手 段。這種監(jiān)管手段能準確地對小額貸款公司進行分類，進行分類管理。審慎規(guī)范 的資產(chǎn)分類和撥備制度能夠保證小額貸款公司計提充分的呆賬準備金， 全面覆蓋 小額貸款公司的風(fēng)險。 世界各國在實踐中對小額貸款的主要分類標(biāo)準是小額貸款 的逾期天數(shù)。但是，將貸款逾期次數(shù)作為反映小額貸款違約風(fēng)險的方法更適合小 額貸款主要采用的“整借零還”的貸款模式。22因此，有必要將逾期次數(shù)納入小 額貸款公司的資產(chǎn)分類標(biāo)準。 （2）完善風(fēng)險處置制度 根據(jù)國際小額信貸的監(jiān)管經(jīng)驗， 監(jiān)管制度應(yīng)當(dāng)明確風(fēng)險出現(xiàn)時監(jiān)管當(dāng)局對小 額信貸組織機構(gòu)的風(fēng)險處置權(quán)限、程序及措施。比如，監(jiān)管制度可以規(guī)定發(fā)現(xiàn)違 規(guī)后的責(zé)任追究制度，并賦予監(jiān)管部門適當(dāng)?shù)臋?quán)力，監(jiān)管當(dāng)局可以依據(jù)自己的職 權(quán)采取相應(yīng)的行動。因此，風(fēng)險處置制度是小額貸款公司監(jiān)管制度的重要組成部 分，更是其他監(jiān)管制度能夠得到執(zhí)行的保障。法律應(yīng)當(dāng)對與風(fēng)險處置有關(guān)的事項 作出明確規(guī)定，這些事項包括風(fēng)險處置主體、風(fēng)險處置主體享有的職權(quán)、風(fēng)險處 置措施以及應(yīng)予處置的情形等。由于小額貸款公司是從事小額信貸的公司，不能 吸收存款，同時，面臨著無款可放的境地，小額貸款公司為了擴大業(yè)務(wù)量或利用 小額貸款公司進行金融犯罪，小額貸款公司可能進行非法集資，因此監(jiān)管機構(gòu)必 須加強對小額貸款公司的資金來源、資金流向，實施及時、有效的檢測，嚴格禁
22

整借零還指一次性取得貸款全額，在一定期限內(nèi)，分期償還（周）的貸款模式。小額貸款公司的整借零 還模式優(yōu)于傳統(tǒng)銀行整借整還，到期還本付息的模式，這也符合小額貸款公司貸款對象的特征。 25

止小額貸款公司從事非法集資活動。23

（四）加強對小額貸款公司的風(fēng)險監(jiān)管
風(fēng)險監(jiān)管理念是國際上對金融金融機構(gòu)的先進監(jiān)管理念， 隨著我國對金融監(jiān) 管理念逐漸由合規(guī)性監(jiān)管向風(fēng)險監(jiān)管的轉(zhuǎn)變， 對小額貸款公司的監(jiān)管應(yīng)該趁著這 股強大的東風(fēng)，將風(fēng)險監(jiān)管的理念引入到小額貸款公司的監(jiān)管中，當(dāng)然引入風(fēng)險 監(jiān)管是一個循序漸進的過程，不是說就應(yīng)該以風(fēng)險監(jiān)管模式為主，就當(dāng)前我國小 額貸款公司的監(jiān)管，合規(guī)性監(jiān)管仍然是主要的。這里所說的引入風(fēng)險監(jiān)管理念更 多的是一種嘗試和探索。

1．加強內(nèi)部風(fēng)險監(jiān)管
小額貸款公司的運營及制度的執(zhí)行， 需要通過小額貸款公司合理的公司治理 機構(gòu)和內(nèi)部控制保障體系， 并通過強有力的監(jiān)督機制， 使內(nèi)部控制成為自律行為。 前文已經(jīng)敘述可了小額貸款公司在公司治理結(jié)構(gòu)上面臨的困境。筆者認為，在我 國目前的《公司法》的基礎(chǔ)上，小額貸款公司的公司治理機構(gòu)應(yīng)該有其特殊的模 式。部分發(fā)起人進入董事會、監(jiān)事會，同時聘請獨立董事、獨立監(jiān)事進入公司。 采用獨立董事、獨立監(jiān)事的模式，應(yīng)該擴大獨立董事和獨立監(jiān)事的席位，并縮小 董事會和監(jiān)事會中股東代表的席位，增強獨立董事和獨立監(jiān)事的話語權(quán)。同時規(guī) 定董事和監(jiān)事的輪換制度，明確小額貸款公司董事、監(jiān)事的任期和選舉制度。在 制定輪換制度時，必須考慮小額貸款公司經(jīng)營政策的穩(wěn)定性和持續(xù)性。 建立了合理的公司治理結(jié)構(gòu)后，小額貸款公司應(yīng)該建立健全各項管理制度， 這其中最重要的是建立內(nèi)部控制體系。 監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)該通過外部風(fēng)險監(jiān)管督促小額 貸款公司建立適合自己發(fā)展和業(yè)務(wù)特征的內(nèi)部控制體系。 小額貸款公司應(yīng)該確保 內(nèi)部控制獨立性，我國小額貸款公司根據(jù)《指導(dǎo)意見》和地方政府出臺的地方性 規(guī)章建立的內(nèi)部控制，但是存在嚴重的制度虛位問題，即規(guī)定的實際執(zhí)行情況不 佳。 或者是有的小額貸款公司只是為了應(yīng)付監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管而建立的行使上的內(nèi) 部控制。因此，監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)該加強對小額貸款公司內(nèi)部控制設(shè)立及運行的監(jiān)管， 督促小額貸款公司建立有效的內(nèi)部控制并切實有效的運行。

23

陳岱松： 《小額貸款公司法律制度研究—上海的實踐與探索》 ，北京：法律出版社，2010 年，第 135 頁。 26

我國目前的《指導(dǎo)意見》和地方政府規(guī)章沒有明確規(guī)定小額貸款公司的內(nèi)部 稽核制度。小額貸款公司在建立內(nèi)部稽核制度時，最重要的是保證內(nèi)部稽核的獨 立性，這種獨立性是建立在完善的公司治理機構(gòu)的基礎(chǔ)上的，應(yīng)該保證內(nèi)部稽核 人員可直接向最高層管理當(dāng)局報告， 保障內(nèi)部稽核人員的自由表達和內(nèi)部稽核部 門的獨立地位，同時應(yīng)該嚴格限定內(nèi)部稽核人員的人員構(gòu)成，轉(zhuǎn)變內(nèi)部稽核的理 念，不單單是偵查舞弊，更重要的是運用其專業(yè)知識促進小額貸款公司的金融效 率。

2．加強外部風(fēng)險監(jiān)管
外部風(fēng)險監(jiān)管注重要的就是健全我國對小額公司監(jiān)管的法律體系， 這是監(jiān)管 機構(gòu)對小額貸款公司進行監(jiān)管的基礎(chǔ)，也是有效進行外部風(fēng)險控制的前提。關(guān)于 健全法律體系的問題前文已有詳述，在此不再贅述。金融機構(gòu)的審慎監(jiān)管制度本 質(zhì)上屬于對金融風(fēng)險的外部控制措施， 它是激勵金融機構(gòu)將其社會成本內(nèi)化的必 要手段。24雖然小額貸款公司沒有如同銀行等金融機構(gòu)那樣強的“外部性” ，但 是小額貸款公司在向銀行等進行融資的時候， 小額貸款公司也具有了一定的外部 性。我國在對小額貸款公司進行審慎監(jiān)管時應(yīng)當(dāng)覆蓋三個方面的具體內(nèi)容：決策 制度、監(jiān)督制度和管理制度。監(jiān)管當(dāng)局為了使小額貸款公司達成一定的審慎性經(jīng) 營目標(biāo)，增強其對風(fēng)險的抵御能力，而提供相應(yīng)的資本充足率、流動性、貸款集 中性等制度規(guī)則，但是對小額貸款公司來說，這種制度規(guī)則應(yīng)該是建立在小額貸 款公司的外部性的基礎(chǔ)上設(shè)定的。小額貸款公司不吸收公眾存款，這種審慎性的 規(guī)則在實行是存在很大的爭議的，因此，對小額貸款公司外部風(fēng)險監(jiān)管應(yīng)該首要 考慮的是小額貸款公司的可持續(xù)性發(fā)展。 監(jiān)管當(dāng)局通過積極靈活的現(xiàn)場檢查與非 現(xiàn)場監(jiān)督等方式對小額貸款公司的經(jīng)營進行評價， 督促小額貸款公司制定出控制 風(fēng)險、損失的措施和辦法。小額貸款公司制定的控制風(fēng)險的制度和規(guī)則屬于小額 貸款公司自身的風(fēng)險控制的范疇，這些制度和規(guī)則的制定，監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)該加以督 促，從小額貸款公司外部進行監(jiān)督檢查。對小額貸款公司進行的審慎性監(jiān)管，目 前最缺少的是監(jiān)管當(dāng)局對可能出現(xiàn)問題的小額貸款公司的經(jīng)營活動進行必要的 指導(dǎo)和管理。小額貸款公司屬于新型的商業(yè)行小額信貸機構(gòu)，監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)該制定 相關(guān)的針對出現(xiàn)經(jīng)營困難的小額貸款公司加以必要地指導(dǎo)，制定相關(guān)的處理制
24

盛學(xué)軍： 《全球化背景下的金融監(jiān)管法律問題研究》 ，北京：法律出版社，200 年，229 頁。 27

度，形成對小額貸款公司進行指導(dǎo)和管理的機制。

（五）強化對監(jiān)管機構(gòu)權(quán)力約束
監(jiān)管機構(gòu)或者是行政機關(guān)或者是受行政機關(guān)授權(quán)或者是受行政機關(guān)委托， 它 們都有行政權(quán)。在公權(quán)力領(lǐng)域，它們的權(quán)力具有國家的強制力和效力的普遍性。 如果不對其權(quán)力加以約束，將會產(chǎn)生嚴重后果。強化對監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力約束關(guān)鍵 在于實現(xiàn)政府監(jiān)管職能由管理者向服務(wù)者的轉(zhuǎn)變。 小額信貸的發(fā)展的哲學(xué)包含著 政府角色的重新構(gòu)建。鑒于小額信貸的民間性，政府應(yīng)該作為小額信貸組織的促 進者，而不是操縱者。但這不是否定監(jiān)管機構(gòu)對小額貸款公司的監(jiān)管的合理性和 適當(dāng)性， 監(jiān)管機構(gòu)的服務(wù)職能是為了更好地在監(jiān)管的基礎(chǔ)上促進小額貸款公司的 發(fā)展。 這里的對監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力約束，除了明確小額貸款公司監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)責(zé)外， 主要是賦予小額貸款公司維護自己合法權(quán)益的救濟途徑。 法律法規(guī)已經(jīng)明確了監(jiān) 管機構(gòu)對小額貸款公司進行監(jiān)管的合理性， 法律法規(guī)更應(yīng)該明確小額貸款公司的 法律救濟權(quán)利。小額貸款公司作為特殊的公司，不能僅僅適用于《行政訴訟法》 和《行政復(fù)議法》一般性的救濟途徑。小額貸款公司具有規(guī)模小、業(yè)務(wù)分散的特 征，應(yīng)該賦予其快捷、方便的法律救濟途徑，而進行行政復(fù)議或者行政訴訟，不 僅消耗政府的公共資源，而且不利于小額貸款公司權(quán)益的及時救濟，這會極大的 限制小額貸款公司靈活經(jīng)營模式帶來的效應(yīng)。 小額貸款公司的法律救濟應(yīng)該適合 其經(jīng)營特點和業(yè)務(wù)特征，在實踐中探索出在現(xiàn)有法律框架下的靈活、便捷的救濟 途徑。

28

結(jié)語
小額貸款公司是我國對商業(yè)性小額信貸的一種嘗試與創(chuàng)新， 其顯示出強大的 生命力和廣闊的市場發(fā)展空間，為解決我國“三農(nóng)”問題與微型企業(yè)的融資難題 提供了出路。但是，在監(jiān)管制度的設(shè)計與相關(guān)法律的建設(shè)方面阻礙了小額貸款公 司的可持續(xù)發(fā)展。本文在分析與借鑒國際上成功的小額信貸的監(jiān)管經(jīng)驗的基礎(chǔ) 上，分析我國對小額貸款公司監(jiān)管方面存在的法律問題，針對這些問題提出了解 決的思路。這種解決的思路從宏觀到微觀，從抽象到具體，既包括法律制度制度 建設(shè)的細化，也包括對小額貸款公司進行監(jiān)管的具體制度層面。本文分析起點是 小額貸款公司的監(jiān)管體制，進而推進到小額貸款公司的監(jiān)管主體及其權(quán)責(zé)、監(jiān)管 內(nèi)容的明確，提出了風(fēng)險監(jiān)管的理念，有針對性地解決小額貸款公司監(jiān)管的法律 問題，實現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展。

29

參考文獻
（一）著作類： [1]【孟】穆罕默德·尤努斯：《窮人的銀行家》（吳士宏譯），上海：上海三聯(lián)書店，2005 年版。 [2]陳岱松：《小額貸款公司法律制度研究》，北京：法律出版社，2010 年版。 [3]陳天本：《行政法對金融規(guī)制的調(diào)控》，北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2007 年版。 [4]盛學(xué)軍等：《全球化背景下的金融監(jiān)管法律問題研究》，北京：法律出版社，2008 年版 [5]杜曉山：《小額信貸十年》，上海：社會科學(xué)文獻出版社，2005 年版。 [6]程恩江、劉西川：《中國非政府小額信貸和農(nóng)村金融》，浙江：浙江大學(xué)出版社，2007 年版。 [7]任長青、樸之水：《中國特色小額信貸》，上海：社會科學(xué)文獻出版社，2002 年版。 [8]曹子娟：《中國小額信貸發(fā)展研究》，北京：中國時代經(jīng)濟出版社，2006 年版。 [9]孫同全：《扶貧小額信貸與公益信托制度研究》，上海：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2006 年版。 [10]施天濤：《公司法論》，北京：法律出版社，2006 年版。

（二）論文類： [1]武翔宇等：“小額信貸監(jiān)管的國際經(jīng)驗及對我國的啟示”，《金融經(jīng)濟》,2006（11）。 [2]王曙光：“中國小額信貸立法和監(jiān)管框架的初步設(shè)想”，《中國經(jīng)濟時報》，2007。 [3]徐忠：“小額信貸：國際經(jīng)驗及其對我國啟示”，《上海金融》，2006(08)。 [4]羅平、陳穎：“小額信貸機構(gòu)的監(jiān)管”，《中國金融》，2005(20)。 [5]李曉文：“印尼小額信貸的發(fā)展”，《中國金融半月刊》，2006(14)。 [6]陳穎、王勝邦： “小額信貸機構(gòu)監(jiān)管的國際經(jīng)驗和中國實踐”， 《新金融》，2006（07）。 [7]李綱：“我國小額信貸機構(gòu)監(jiān)管法律問題研究”華僑大學(xué),2008(3). [8]李文政,唐羽：“國內(nèi)外小額信貸理論與實踐研究綜述”.金融經(jīng)濟,2008(16). [9]武翔宇，董運來：“中國小額信貸監(jiān)管研究”.經(jīng)濟縱橫,2007(06). [10]徐忠，袁國良：“中國非政府組織小額信貸的實踐與評價”.上海金融,2007，(03). [11]焦瑾璞：“小額信貸在中國”.中國金融家,2007(04). [12]吳安斌: “小額信貸:國外成功經(jīng)驗的啟示”.武漢金融,2007(02).

30

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（三）法律法規(guī)及司法解釋 [1]關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見(2008 年) [2]中華人民共和國公司法（2005 年修訂） [3]貸款通則（1996 年） [4]中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法（2006） [5]中華人民共和國商業(yè)銀行法（2003 年修訂）

31

致

謝

感謝我的導(dǎo)師盛學(xué)軍教授。作為一名法律碩士學(xué)生，在畢業(yè)的最關(guān)鍵時刻， 能夠得到盛老師指導(dǎo)，我感到十分榮幸。由于沒有法學(xué)本科背景，我的法學(xué)基本 理論和法學(xué)思維達不到一名合格的碩士畢業(yè)生的要求， 在盛老師的諄諄教導(dǎo)和幫 助下，我努力學(xué)習(xí)法學(xué)基本理論和法律實踐，深化了我的法律人思維。盛老師的 教導(dǎo)之恩，難以言報，惟有謹記教誨。 感謝所有的任課老師慷慨的將知識與我分享， 您們的各具特色的教學(xué)風(fēng)格讓 我受益匪淺，這將成為我人生道路上的寶貴財富。

32



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