論城市社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)自治與委托代理
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論城市社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)自治與委托代理
發(fā)布日期： 2012-04-13 發(fā)布：
2006年第11期目錄 本期共收錄文章20篇
摘 要：城市社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治。目前社區(qū)自治的困難不是自治基礎(chǔ)薄弱，而是自治可能導(dǎo)致基層的不穩(wěn)定。如果具體的建設(shè)和運(yùn)行由社區(qū)自己完成，而政府并沒有對(duì)基層在根本上失去控制，這其實(shí)就形成了政府與社區(qū)在職能轉(zhuǎn)變意義上的“委托一代理”關(guān)系。在可能的幾種委托代理模式中，政府和社區(qū)組織相互協(xié)作是最佳模式。
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關(guān)鍵詞：社區(qū)建設(shè)；社區(qū)自治；委托代理
中圖分類號(hào)：D669．3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1005―0892(2006)11―0024-04
發(fā)達(dá)國家現(xiàn)代化的經(jīng)驗(yàn)表明：從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)和后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變必須實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)、政府與公民的關(guān)系從一元從屬結(jié)構(gòu)向二元分立結(jié)構(gòu)和一體包容結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變；其關(guān)鍵是構(gòu)造以社區(qū)為單位組織起來的公民社會(huì)。社區(qū)作為社會(huì)的基礎(chǔ)，其建設(shè)的好壞對(duì)我國社會(huì)發(fā)展和人們生活都有著重大影響：良好的社區(qū)建設(shè)有利于增強(qiáng)城市居民的認(rèn)同感和歸屬感、滿足人的深層需求，也有利于加快城市化進(jìn)程、解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的諸多問題；反之亦然。
一、社區(qū)自治：社區(qū)建設(shè)的根本出路
(一)當(dāng)前我國政府與社區(qū)關(guān)系
社區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)需要政府、社團(tuán)和居民的共同協(xié)作以提高社區(qū)發(fā)展水平和生活質(zhì)量、建立良好的社區(qū)內(nèi)部人際關(guān)系、培養(yǎng)居民民主意識(shí)和自治能力的公共事業(yè)。要實(shí)現(xiàn)這項(xiàng)事業(yè)，就必須在城市中培育和發(fā)展多樣化的非政府、非盈利的民間自治組織，通過它們將居民組織起來成為社區(qū)建設(shè)的主要行動(dòng)者，并承擔(dān)起從企業(yè)轉(zhuǎn)移出來的大多數(shù)社會(huì)職能和紛繁復(fù)雜的社區(qū)事務(wù)。
遺憾的是，自社區(qū)建設(shè)開展以來，大量的城市管理職能逐步向社區(qū)轉(zhuǎn)移，以居委會(huì)為代表的各種社區(qū)組織逐漸被淹沒在政府交辦的各種事務(wù)中。原本屬于“自治”的社區(qū)組織被行政化、科層化；居委會(huì)委員日益官僚化、公務(wù)員化。為了滿足社區(qū)居民不斷增長的需求以取得社區(qū)管理的合法性認(rèn)同，政府幾乎包攬了社區(qū)公共品的供給。但由于政府財(cái)力有限，造成社區(qū)公共產(chǎn)品的供給嚴(yán)重不足�！叭绻f以往是單位辦社會(huì)，今天則有政府辦社會(huì)、政府辦社區(qū)之趨勢(shì)；如果說以往是單位社區(qū)化，而今天則有社區(qū)單位化的趨勢(shì)�！蔽覀儔�(mèng)寐以求的“小政府”沒有出現(xiàn)，真正自主、自治意義上的“大社會(huì)”也沒有出現(xiàn)。這的確讓人費(fèi)解：一方面學(xué)術(shù)界幾乎一致認(rèn)為政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變職能、還權(quán)于民；另一方面政府也在積極推進(jìn)居民自治。但作為“自治”的社區(qū)組織實(shí)際卻被納入政府管理的架構(gòu)，最終成為政府領(lǐng)導(dǎo)和指揮的、對(duì)居民加以管理和控制的基層行政單位；政府想通過社會(huì)自理使自己擺脫繁雜的社會(huì)事務(wù)，但最終卻是自己在辦社會(huì)，甚至自己辦經(jīng)濟(jì)。
(二)再論社區(qū)自治的必要性
既然那么積極地“主持”著社區(qū)工作，那么政府為何不直接在街道之下設(shè)立一級(jí)最基層的行政部門，而是要選擇居委會(huì)這一在法律地位上屬于“自治”的組織形式?而且政府還在城市中逐步推進(jìn)居委會(huì)直選這一具有政治改革符號(hào)意義的行動(dòng)?這可以從經(jīng)濟(jì)學(xué)的立場(chǎng)和政府管理的合法性兩個(gè)角度加以解釋。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的立場(chǎng)看，“民治”可以精簡機(jī)構(gòu)，節(jié)約開支。這在政府財(cái)力不足時(shí)顯得尤為重要。從政府管理的合法性看，任何社會(huì)的政府都要尋求民眾對(duì)治理者的合法性認(rèn)同，而且治理越是接近基層，越是直接與民眾打交道，治理者的合法性越重要。推進(jìn)基層“民治”可以最大限度地減少官民沖突，因而也更容易得到民眾的合法性認(rèn)同。
此外，從人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律來看，一個(gè)以社區(qū)為單位的基層自治既是現(xiàn)代化的結(jié)果，更是現(xiàn)代化的開始。隨著社會(huì)進(jìn)步和人們生活水平的提高，居民從豐富閑暇生活、追求個(gè)性表達(dá)等利益要求出發(fā)而產(chǎn)生出對(duì)社區(qū)事務(wù)的密切關(guān)注。這種關(guān)注必然會(huì)增加社區(qū)生活與社區(qū)服務(wù)的個(gè)體性、自主性和社群性，因而由政府來提供這些產(chǎn)品是失靈的�？傊�，從眼前的社區(qū)服務(wù)到長遠(yuǎn)的社會(huì)現(xiàn)代化，都呼喚著社區(qū)自治真正得以實(shí)現(xiàn)。
二、委托代理：社區(qū)自治的根本出路
(一)我國社區(qū)自治的真正難點(diǎn)
當(dāng)前，我國推進(jìn)社區(qū)自治的價(jià)值主要不在于政治改革方面。因?yàn)�，如果作為一種政治改革，居委會(huì)和其他社區(qū)組織的作用就不應(yīng)該僅僅只是“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”，它還應(yīng)該是一支代表居民利益、參與政府管理、監(jiān)督政府公共資源使用的力量，顯然居委會(huì)不具備后一種性質(zhì)。當(dāng)然，這是對(duì)社區(qū)自治的高階要求。但只要社區(qū)建設(shè)被當(dāng)作是政府的一項(xiàng)行政事業(yè)來開展，無論在組織形式上作什么樣的選擇，其目標(biāo)都必然是追求市政管理的效率，追求基層社會(huì)的穩(wěn)定和控制；它能給予社會(huì)自主、自治的生長空間是有限的，城市中的國家與社會(huì)關(guān)系就不會(huì)發(fā)生根本的變化。那么，突破點(diǎn)在哪里呢?
有人認(rèn)為，現(xiàn)階段我國公民素質(zhì)普遍不高、自主參與和自我管理能力欠缺，這決定了社區(qū)建設(shè)只能走“半官半民”的道路。從我國居委會(huì)活動(dòng)的實(shí)踐來看，居民的自主參與程度的確不高。但這并不意味著城市居民缺乏參與和自治意識(shí)。如果我們看看商品住宅小區(qū)的業(yè)委會(huì)，就會(huì)知道居民的參與程度有多高。為什么會(huì)有這種差別?其實(shí)回答很簡單。在商品住宅小區(qū)，相互依存的物業(yè)利益是業(yè)主委員會(huì)存在和業(yè)主積極參與的基礎(chǔ)。但居委會(huì)的參與基礎(chǔ)是什么?如果只是推選～些人來協(xié)助完成政府交辦的工作，人們?yōu)槭裁匆獏⑴c選舉?如果用來發(fā)展社區(qū)的一切公共資源都是由政府決定如何安排，而不是根據(jù)居民的意愿來安排，人們?yōu)槭裁匆リP(guān)注居委會(huì)的活動(dòng)?民主、自治不是抽象的，人們積極、主動(dòng)、自愿參與某個(gè)組織或某項(xiàng)活動(dòng)，一定是該組織能代表自己的利益或該活動(dòng)與實(shí)現(xiàn)自己的志趣和利益相關(guān)。
這些問題的產(chǎn)生，其背后隱藏著如下邏輯關(guān)系。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展要求政府轉(zhuǎn)變職能，實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”的治理模式。這導(dǎo)致一方面，政府權(quán)力下放，還權(quán)于民，，為維護(hù)社會(huì)秩序，基層應(yīng)該實(shí)行自治；另一方面，政府把公共福利推向社會(huì)化，為保障或增加必要的福利，基層則不得不實(shí)行自治�？紤]到我國目前自治基礎(chǔ)確實(shí)薄弱，尤其是考慮到自治可能導(dǎo)致社會(huì)底層出現(xiàn)動(dòng)蕩，政府很難做到撒手不管。于是，就有了政府主導(dǎo)社區(qū)建設(shè)、社區(qū)行政化傾向加強(qiáng)的現(xiàn)象。結(jié)果，一方面因政府財(cái)力不足而造成社區(qū)建設(shè)、社區(qū)服務(wù)質(zhì)量低下，另～方面還擠壓了社區(qū)組織生存與發(fā)展的空間。本就相當(dāng)脆弱的自治基礎(chǔ)又遭受到行政力量的壓制，這與我們希望通過民間自治來實(shí)現(xiàn)小政府、大社會(huì)的目標(biāo)背道而馳，并使社區(qū)建設(shè)陷入惡性循環(huán)的困境。
上述分析表明，社區(qū)未能完全自治的主要原因不是自治基礎(chǔ)薄弱，因?yàn)楸∪醯幕A(chǔ)是可以逐步加強(qiáng)和夯實(shí)的；主要原因在于自治可能導(dǎo)致政權(quán)在基層的動(dòng)蕩。正是由于這一根本性的原因，政府在社區(qū)建設(shè)中一直以一種矛盾的心理處于非常尷尬的境地：希望通過民間自治來減輕自己負(fù)擔(dān)的同時(shí)又害怕權(quán)利下放導(dǎo)致對(duì)基層失控。
(二)委托代理：構(gòu)建政府與社區(qū)的新型互動(dòng)
從理論上講，政府只要能提供社會(huì)滿意的公共物
社區(qū)建設(shè)中政府的作用是不可忽視的，但政府的角色是對(duì)社區(qū)建設(shè)作出規(guī)劃和指導(dǎo)、為社區(qū)建設(shè)提供必要的財(cái)政支持和政策關(guān)懷，而不是政府辦社區(qū)。例如我國香港，政府提供的經(jīng)費(fèi)占社區(qū)建設(shè)總經(jīng)費(fèi)的70％－80％；澳大利亞在老人服務(wù)資金中，政府占60％，在各種民間團(tuán)體的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)中，政府占56％；美國的城市則有專門的社區(qū)基金會(huì)負(fù)責(zé)籌款。社區(qū)建設(shè)既然是一項(xiàng)政府、居民、企業(yè)、非政府非盈利組織共同協(xié)作的社會(huì)事業(yè)，政府當(dāng)然有“話語權(quán)” (事實(shí)上它肩負(fù)著保障和促進(jìn)這一社會(huì)事業(yè)不斷完善的使命)，但它不具有惟一的“話語權(quán)”和決策權(quán)。社區(qū)建設(shè)應(yīng)該在一個(gè)多主體共同組成的機(jī)構(gòu)中得到規(guī)劃和指導(dǎo)。在這個(gè)問題上，人們很容易陷入誤區(qū)，即認(rèn)為只要是政府出錢，得到政府財(cái)政支持的組織就必須對(duì)政府負(fù)責(zé)，二者之間的關(guān)系就是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。其實(shí)，“在一個(gè)自主社會(huì)得到充分發(fā)育的國家里，各種自愿性組織是以自己合理、科學(xué)、完善的社區(qū)服務(wù)計(jì)劃向包括政府和各種捐贈(zèng)機(jī)構(gòu)以及個(gè)人爭取資金的；自愿性組織除了在自己承諾的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目上接受評(píng)估和審查外，并不接受政府或捐贈(zèng)者的領(lǐng)導(dǎo)，它必須以自己優(yōu)質(zhì)的社區(qū)服務(wù)爭取繼續(xù)生存的合法性和資源�！睋�(jù)此，筆者認(rèn)為可作如下認(rèn)識(shí)。
1．政府作為公共利益的代理人，是“社區(qū)建設(shè)”的保障和最終“所有者”。這是由個(gè)人與政府之間權(quán)力讓渡的關(guān)系決定的。當(dāng)然，這層權(quán)力讓渡意義上的委托代理不是筆者在此想要討論的，因?yàn)檫@已是公認(rèn)的道理。
2．由于上述原因，政府對(duì)于建設(shè)一個(gè)良好的社區(qū)負(fù)有不可推卸的責(zé)任。關(guān)鍵是政府怎樣才能夠建造一個(gè)良好的社區(qū)，而不是像現(xiàn)在這樣難以令人滿意的社區(qū)。
3．前面的闡述已經(jīng)足以得出這樣的結(jié)論：社區(qū)自治是解決社區(qū)建設(shè)一切問題的根本出路。而社區(qū)自治的出路又在哪里呢?其實(shí)很簡單：政府自己不能做或做不好的事情就交給社會(huì)去做。只要政府和社區(qū)組織之間在一定的條件下達(dá)成一定的協(xié)議，使政府在還權(quán)于民的同時(shí)并沒有對(duì)基層在根本上失去控制，那么社區(qū)自治就有了雄厚的基礎(chǔ)。當(dāng)具體的建設(shè)和運(yùn)行由社區(qū)自己完成時(shí)，這其實(shí)就形成了政府與社區(qū)在職能轉(zhuǎn)變意義上的“委托－代理”關(guān)系：政府作為公共代理人，將自己應(yīng)負(fù)的向民眾提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的責(zé)任委托給社區(qū)自治組織，而后者受到委托人(政府)以制度規(guī)章和經(jīng)費(fèi)劃撥為主要手段的各種監(jiān)督。
三、社區(qū)政府與社區(qū)組織委托代理的模式分析
在政府與社區(qū)組織的“委托一代理”關(guān)系中，社區(qū)組織在一定時(shí)期內(nèi)還將處于比較艱難的境地。一方面，他們必須得到政府的認(rèn)可和必要的支持，這事實(shí)上形成了政府對(duì)社區(qū)組織的身份治理；另一方面，作為自治組織，它們應(yīng)該有自己的利益要求，因而又具有契約治理的特征。結(jié)果是身份治理與契約治理常常產(chǎn)生沖突。這種沖突只有在社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷和社會(huì)職能重組的過程中才有可能化解。社區(qū)組織作為一個(gè)獨(dú)立的組織系統(tǒng)從政府內(nèi)部徹底分離出來，它們與政府之間不再是以前的命令與控制的關(guān)系，而是一種以分工為基礎(chǔ)的契約關(guān)系。換句話說，這實(shí)際上是一種內(nèi)部市場(chǎng)的關(guān)系，在這個(gè)市場(chǎng)內(nèi)它們共同生產(chǎn)社區(qū)公共產(chǎn)品。但是，作為承擔(dān)政府社區(qū)管理職能的各種社區(qū)組織在行政上依然受到政府的身份治理，并通過這種“身份”獲得政策資源和資金支持。由于內(nèi)部市場(chǎng)分工明確，政府和社區(qū)組織各自確立身份并扮好角色將變得更為重要，這無疑會(huì)使社區(qū)組織的契約精神得到極大鼓舞和發(fā)揚(yáng)。身份治理體現(xiàn)的是政府對(duì)資源的控制和分配，反映社區(qū)組織對(duì)政府的“組織化依賴”，社區(qū)組織需要與政府搞好合作關(guān)系才能夠獲得資源；契約治理則反映社區(qū)組織的自主性要求，政府應(yīng)該給社區(qū)以最大可能的自由空間。因此，“社區(qū)管理的機(jī)制就是協(xié)調(diào)自主性與合作性的關(guān)系�！彪m然在這個(gè)協(xié)調(diào)過程中沖突在所難免，但這種沖突解決的機(jī)制是一種由爭議雙方自行解決的機(jī)制。由于爭議雙方的取向不同，解決沖突的策略和機(jī)制就不同。一般會(huì)表現(xiàn)出如下圖所示的五種不同機(jī)制：
當(dāng)社區(qū)組織契約意識(shí)較弱而政府身份意識(shí)很強(qiáng)時(shí)，社區(qū)組織往往“逆來順受”，會(huì)盡可能與政府“合作”以便從政府獲得更多的資源。這是目前我國社區(qū)組織與政府關(guān)系最為常見的方式，但卻與社區(qū)自治的愿望相悖。當(dāng)社區(qū)組織與政府采取完全分工的方式時(shí)，政府將不得不降低其身份意識(shí)，它們之間便形成平等的契約關(guān)系。在目前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下，政府由于控制資源而處于優(yōu)勢(shì)，社區(qū)組織還無法與政府處于平等的地位。因此，這種模式可能是一種未來的理想模式。當(dāng)社區(qū)組織與政府雙方采取回避沖突的方式時(shí)，實(shí)際上是把現(xiàn)時(shí)矛盾暫時(shí)壓制或掩蓋下來，并沒有真正解決問題。所以這是一種無效或低效的沖突解決方法。當(dāng)社區(qū)組織與政府對(duì)兩難沖突采取讓步，或者謀求中立立場(chǎng)時(shí)，形成的是一種折中的解決策略和機(jī)制。這是一種半徹底的解決方案。當(dāng)社區(qū)組織和政府既關(guān)注各自身份，又關(guān)注契約分工時(shí)，形成的是協(xié)作性的解決策略和機(jī)制。該解決方案傾向于達(dá)成讓雙方都盡量滿意的結(jié)果。因而，這是社區(qū)建設(shè)所追求的最佳目標(biāo)模式。
四、結(jié)論
在新型的委托代理關(guān)系中，社區(qū)組織作為代理人，繼續(xù)承接委托人――社區(qū)政府的社區(qū)職能。與原來行政隸屬關(guān)系不同，社區(qū)組織與政府形成了合作伙伴的關(guān)系：它們共同開展社區(qū)管理和提供社區(qū)服務(wù)。社區(qū)組織運(yùn)行所需要的資源，可以是由政府直接提供而獲得，也可以是政府通過賦予社區(qū)組織特定的身份而獲得，還可以通過完成社區(qū)政府的委托任務(wù)和為社區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)而獲得。不管以哪一種方式出現(xiàn)，都會(huì)涉及到社區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的問題，社區(qū)政府將不能再以原來的行政命令的方式來控制社區(qū)組織，而是通過與社區(qū)組織交換的方式來實(shí)現(xiàn)其合作關(guān)系。由于在交換過程中雙方力量的大小不同，由此會(huì)形成不同的具體合作模式，如社區(qū)政府處于主導(dǎo)地位的模式、社區(qū)政府與社區(qū)組織分工協(xié)作的模式以及社區(qū)組織處于主導(dǎo)地位的模式等。這樣，政府與社區(qū)組織的關(guān)系就從縱向控制轉(zhuǎn)向橫行互動(dòng)。而政府只有做到對(duì)表現(xiàn)良好的社區(qū)組織給予更多支持和鼓勵(lì)，同時(shí)對(duì)“不那么好”的組織加以鞭策和促進(jìn)，這種“契約”才可能維持下去，社區(qū)的自治、自理也才可能真正實(shí)現(xiàn)。
責(zé)任編校：譚安華
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