本文關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

    2012年修改后的《民事訴訟法》增加了關(guān)于公益訴訟的規(guī)定:“對環(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為,有關(guān)機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟”。這是我國法律首次對公益訴訟作出明確規(guī)定,但是卻未對公益訴訟提起的主體、受案范圍、具體程序等事項(xiàng)做出規(guī)定。因此,檢察機(jī)關(guān)是否是法律授權(quán)的有關(guān)機(jī)關(guān)、能否作為公益訴訟的原告人行使起訴權(quán)，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟有哪些制度缺陷等問題都是我們目前亟待探討的。

　　一、公益訴訟的概念及特征

　　(一)公益訴訟概念

　　最高法研究室主任孫佑海認(rèn)為:公益訴訟應(yīng)該廣義理解,包括所有為維護(hù)社會公共利益提起的訴訟,即任何組織和個(gè)人都可以對侵害社會公共利益的行為,向法院起訴,由法院追究其法律責(zé)任的活動(dòng)。梁慧星教授認(rèn)為:公益訴訟針對的行為損害的是社會公共利益,而沒有直接損害原告的利益,因而是與起訴人自己沒有直接利害關(guān)系的訴訟。吳文翰先生認(rèn)為:“以私人資格發(fā)生的訴訟,以保護(hù)私人利益為目的,叫私益訴訟;以保護(hù)公益為目的的就叫公益訴訟�！惫P者個(gè)人認(rèn)為公益訴訟是指特定的國家機(jī)關(guān)或相關(guān)組織、個(gè)人,根據(jù)法律的授權(quán),對違反法律法規(guī),侵犯國家利益、社會利益或不特定的他人利益的行為,向法院起訴,由法院依法追究法律責(zé)任的活動(dòng)。

　　(二)公益訴訟特點(diǎn)

　　第一,公益訴訟的目的是保護(hù)國家利益和社會公共利益而非實(shí)現(xiàn)公民、法人及其他組織的個(gè)人利益;第二,公益訴訟案件中的受害人是不特定的多數(shù)人;第三,公益訴訟的權(quán)利主張者是法律規(guī)定或者授權(quán)的機(jī)關(guān)、組織,而非特定的受害人;第四,公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已經(jīng)造成了損害,也可以是尚未造成現(xiàn)實(shí)的損害,但有損害發(fā)生的可能。

　　二、我國現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的制度分析

　　  (一)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的依據(jù)

　　1)理論依據(jù)

　　(1)檢察權(quán)性質(zhì)。關(guān)于檢察權(quán)性質(zhì)爭論已久,有的學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)擁有偵查權(quán),偵查權(quán)是行政權(quán),故檢察權(quán)是行政權(quán);有的學(xué)者認(rèn)為檢察權(quán)是司法權(quán),因?yàn)闄z察官與法官同樣享有自由裁量權(quán);大部分學(xué)者認(rèn)為檢察權(quán)是法律監(jiān)督權(quán) ,因?yàn)槲覈鴳椃鞔_規(guī)定“人民檢察院是我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。在此筆者比較贊成檢察權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)的觀點(diǎn),因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),擔(dān)負(fù)著偵查、批準(zhǔn)逮捕、審查起訴、法律監(jiān)督等職責(zé),在享有偵查權(quán)、審查起訴權(quán)的同時(shí)更多享有的是監(jiān)督權(quán),即對偵查活動(dòng)監(jiān)督、審判活動(dòng)監(jiān)督、裁判執(zhí)行監(jiān)督等,故檢察權(quán)的內(nèi)容更多是“法律監(jiān)督”。

　　(2)訴權(quán)理論。傳統(tǒng)的民訴法對原告資格的認(rèn)定是:“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”,人民法院在立案審查時(shí)的內(nèi)容之一便是原告與案件是否有直接利害關(guān)系,認(rèn)為只有公民、法人或者組織在自己的民事權(quán)利受到侵害時(shí)才可以以原告的身份向法院提起訴訟。例如曾發(fā)生在杭州的案件,畫家狀告本市文化局不作為,放縱某錄像廳播放黃色錄像而影響周圍中小學(xué)生身心健康,法院則以“畫家與案件無直接利害關(guān)系,不具有原告資格”為由不受理案件。但是隨著社會的發(fā)展,這種原告一元的限制已無法滿足訴權(quán)的發(fā)揮和實(shí)際社會生活的需要,故2013年1月1日生效的民訴法對原告資格進(jìn)行放寬,第一次對公益訴訟問題作出了規(guī)定,確定提起公益訴訟的主體包括與損害沒有直接利害關(guān)系的“有關(guān)機(jī)關(guān)”和“社會團(tuán)體”,此規(guī)定為檢察機(jī)關(guān)今后的公益訴訟實(shí)踐提供了不可或缺的理論依據(jù)。

　　2)法律依據(jù)

　　(1)憲法第51條規(guī)定“中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利”；第129條規(guī)定“人民檢察院是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。由此，，檢察機(jī)關(guān)的憲法定位決定了其可以對損害國家利益、社會利益、不特定人利益的違法行為進(jìn)行監(jiān)督制約。這是檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對違法民事行為進(jìn)行干預(yù)的直接依據(jù)。

　　(2)刑訴法第77條第2款規(guī)定“如果是國家財(cái)產(chǎn)集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的,人民檢察院在提起公訴的時(shí)候,可以提起附帶民事訴訟”。因而當(dāng)國家利益、社會公共利益受到侵害時(shí)檢察機(jī)關(guān)必須履行職責(zé),行使檢察權(quán),以國家利益、社會公共利益的代表的身份提起訴訟,即“國家代表人”。

　　(3)民訴法第15條規(guī)定“機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為,可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴”,即當(dāng)公共利益和個(gè)人利益遭受不法侵害時(shí),賦予一切主體支持和幫助對受害主體進(jìn)行訴訟的權(quán)利,這里的“一切主體”當(dāng)然包括檢察機(jī)關(guān)。

　　(4)環(huán)境法第6條規(guī)定“任何組織和個(gè)人均具有保護(hù)環(huán)境不受破壞的法律義務(wù),均有權(quán)力對污染和破壞環(huán)境的組織和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”。條文中的一切單位當(dāng)然也包括檢察機(jī)關(guān)。

　　3)司法實(shí)踐

　　1997年河南省南陽市方城縣檢察院辦理了一起國有資產(chǎn)流失案,首開公益訴訟之先河,被專家們稱為“公益訴訟鼻祖”,此后山東、浙江、江蘇等地進(jìn)行探索實(shí)踐,時(shí)至今日檢察機(jī)關(guān)介入的公益訴訟案件已達(dá)上千件。如,2003年山東省樂陵市檢察院為了保障當(dāng)?shù)厝罕娚眢w健康,對金鑫化工廠環(huán)境污染案提起公益訴訟獲得勝利;江蘇省睢寧縣檢察院就該縣兩家“超市”違法收取職工“上崗保證金”一事提起公益訴訟維護(hù)了近千名勞動(dòng)者合法權(quán)益;近日廣東省白云區(qū)檢察院出庭支持的環(huán)保公益訴訟案在社會上引起強(qiáng)烈反響等等。除此之外我國部分地區(qū)檢察院通過公益訴訟在加強(qiáng)法律監(jiān)督、發(fā)揮檢察職能方面進(jìn)行了大膽嘗試。如,四川省人民檢察院于2004年率先建立了“公益訴訟人”制度。司法實(shí)踐證明,檢察機(jī)關(guān)是維護(hù)國家利益、社會公共利益的當(dāng)然之選,是完全可行的,是符合我國法治進(jìn)程發(fā)展方向的。

　　(二)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度缺陷

　　年修改后的《民事訴訟法》規(guī)定:“對環(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為,有關(guān)機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟”。此條文被認(rèn)為是我國建立公益訴訟制度的標(biāo)志,但我們在拍手稱快的同時(shí)不難發(fā)現(xiàn)該條文規(guī)定尚存在模糊與不足,該條文并沒有明確賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的主體資格,“法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)”可操作性不強(qiáng),造成實(shí)踐中許多損害社會公共利益的案件無人訴、不愿訴,而檢察機(jī)關(guān)沒有明確身份介入,履行職能困難重重。

　　種行為實(shí)施舉證責(zé)任倒置。司法實(shí)踐中由于舉證責(zé)任分配的限制,我國的公益訴訟除了檢察機(jī)關(guān)提起外,大部分被法院裁定駁回,究其原因便是公益訴訟的原告人不能完成舉證義務(wù),即便以上8類案件由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟且被法院立案審查,在庭審中檢察機(jī)關(guān)在舉證、質(zhì)證環(huán)節(jié)也明顯處于劣勢,原因便是此8類特殊案件在訴訟中有些證據(jù)具有很強(qiáng)的技術(shù)性和專業(yè)型,且一般為被告所掌握,證據(jù)搜集、舉證難度大。

　　三、域外立法借鑒

　　美國是世界上最早對現(xiàn)代公益訴訟立法的國家,1890年制定的《謝爾曼反托拉斯法案》和1914年制定的《克萊頓法》都是禁止壟斷、企業(yè)橫向聯(lián)合、價(jià)格歧視等破壞市場公平競爭秩序行為的法律。兩法均規(guī)定不僅受害人可以對托拉斯行為提起訴訟,司法部門、聯(lián)邦政府、社會團(tuán)體以及其他個(gè)人都可以提起訴訟要求法院追究違法者責(zé)任。明確規(guī)定可有檢察官代表國家提起民事訴訟,并且將公益訴訟范圍明確規(guī)定為7種,如環(huán)境、空氣、水、噪音等,美國推行全民訴訟模式,原告資格多元化。在舉證責(zé)任方面有“審判前證據(jù)開示制度”,規(guī)定一方當(dāng)事人可以要求另一方當(dāng)事人提供文件資料,如果當(dāng)事人拒絕提交或者銷毀文件資料,將會因藐視法庭罪被判處最高5年的監(jiān)禁。

　　德國的公益訴訟制度非常完善,有民眾訴訟、團(tuán)體訴訟、共同利益代表人訴訟和檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟等方式。其中筆者認(rèn)為最有特點(diǎn)的便是團(tuán)體訴訟,它指的是為了保護(hù)多數(shù)人的權(quán)益,在多數(shù)人同時(shí)受害,且損害數(shù)額相當(dāng)微薄,以致無能力或者無興趣起訴以獲取賠償或者防止違法的繼續(xù),而由某一有權(quán)利能力的法人團(tuán)體或經(jīng)認(rèn)可的機(jī)構(gòu)為維護(hù)公共利益,依法律規(guī)定就特定事項(xiàng)以自己名義對他人違反特定禁止性規(guī)定的行為,向法院請求命令他人終止或者撤回其行為的民事訴訟。同時(shí)《德國行政法院法》規(guī)定,聯(lián)邦最高檢察官、州高等檢察官、地方檢察官分別是聯(lián)邦、州、地方的公共利益代表人,為了保護(hù)公共利益,他們有權(quán)參加聯(lián)邦最高行政法院、州高等行政法院和地方行政法院的行政訴訟。德國《民事訴訟法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對無效婚姻案件、重大侵犯消費(fèi)者權(quán)益案件、重大環(huán)境污染案件、勞動(dòng)雇傭案件提起公益訴訟。還規(guī)定,檢察官如果敗訴,敗訴方的訴訟費(fèi)用將由國庫補(bǔ)貼,實(shí)行舉證責(zé)任倒置的舉證方式。

　　法國1804年《拿波侖法典》明確規(guī)定檢察官為了公共利益可以提起或者參與訴訟,并且規(guī)定了明確的參與程序、范圍等。1806年法國民事訴訟法第421條至425條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)代表公共利益參與訴訟，其所需的經(jīng)費(fèi)由國家財(cái)政統(tǒng)一撥付。

　　四、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度完善

　　(一)明確檢察機(jī)關(guān)公益訴訟主體資格。檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),進(jìn)行法律監(jiān)督體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)是國家、社會、公共利益維護(hù)者的身份,這與公益訴訟的目的是高度一致的,是提起公益訴訟最適格的主體。但是目前我國法律尚未對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的主體資格進(jìn)行明確規(guī)定,這不得不說是個(gè)很大的缺憾。筆者建議修改《人民檢察院組織法》,在職權(quán)中增加“對于損害公共利益的行為提起民事、行政訴訟”的內(nèi)容,且在時(shí)機(jī)成熟時(shí)修改《民事訴訟法》、《行政訴訟法》,明確檢察機(jī)關(guān)提起民事、行政公益訴訟的主體地位、適用范圍、訴訟程序等內(nèi)容。

　　(二)明確檢察機(jī)關(guān)公益訴訟受案范圍。 檢察機(jī)關(guān)之所以介入民事訴訟,主要是在民事訴訟主體缺失時(shí),將公權(quán)力介入民事糾紛,以維護(hù)國家、社會、公眾的利益,訴訟的實(shí)質(zhì)是公權(quán)力對私權(quán)力的干預(yù)。而當(dāng)事人法律地位平等、意識自治原則卻是我國民事訴訟的基石,如果檢察機(jī)關(guān)介入民事訴訟的范圍沒有得到限制,就會造成公權(quán)過度干涉私權(quán)自由的不良后果。借鑒世界各國檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的制度設(shè)計(jì)和做法,結(jié)合我國現(xiàn)階段國情,筆者認(rèn)為應(yīng)將我國檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的具體案件范圍做限定:

　　條規(guī)定:“社會主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯，禁止任何組織或個(gè)人用任何手段侵占或破壞國家和集體財(cái)產(chǎn)”,故筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將國有資產(chǎn)流失案件納入檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟范圍,維護(hù)國家利益,保護(hù)國有資產(chǎn)。

　　年4月山東省德州市樂陵市檢察院對環(huán)境污染的金鑫化工廠提起環(huán)境公益訴訟,同年5月9日,樂陵法院作出判決,要求金鑫化工廠自行拆除污染設(shè)施、停止侵害、消除妨礙、消除危險(xiǎn),這是檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的成功案例。

　　(三)細(xì)化公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)舉證責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)是我國法律監(jiān)督機(jī)關(guān),擁有法定的偵查權(quán),基于我國基本國情和現(xiàn)實(shí)情況,要想取得行政機(jī)關(guān)或者團(tuán)體組織、法人的資料,大多在出示公函的情況后絕大多數(shù)民眾都會配合,在收集證據(jù)方面,檢察機(jī)關(guān)以其特殊地位擁有較大優(yōu)勢和便利。因此筆者認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)在提起一般的民事公益訴訟時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循民訴法“誰主張、誰舉證”的原則,但是在對環(huán)境污染、高空作業(yè)等民訴法規(guī)定的8類特殊案件提起公益訴訟時(shí),檢察機(jī)關(guān)同其他訴訟主體一樣適用舉證責(zé)任倒置的證據(jù)規(guī)則。

　　(四)明確訴訟費(fèi)用及訴訟后果的承擔(dān)。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟費(fèi)用由誰繳納、敗訴后風(fēng)險(xiǎn)由誰承擔(dān)等問題在學(xué)術(shù)界引起巨大爭議。有的主張檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)預(yù)交訴訟費(fèi)用,并承擔(dān)敗訴的賠償責(zé)任;有的認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是為了維護(hù)國家、社會公共利益而介入民事糾紛,沒有必要繳納訴訟費(fèi),也不必承擔(dān)敗訴責(zé)任。筆者認(rèn)為,對于檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)不收取案件受理費(fèi),與案件相關(guān)的鑒定費(fèi)、勘驗(yàn)費(fèi)等費(fèi)用由公益訴訟專項(xiàng)資金支出,檢察機(jī)關(guān)只承擔(dān)必要的工作費(fèi)用支出;假如敗訴,費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由國庫承擔(dān)。理由為,第一,檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)均是國家機(jī)關(guān),本身沒有經(jīng)濟(jì)收入,其經(jīng)費(fèi)均由國家財(cái)政撥款。檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟時(shí)如果繳納訴訟費(fèi),那也是由國庫支付給檢察機(jī)關(guān),再由檢察機(jī)關(guān)繳納給審判機(jī)關(guān),審判機(jī)關(guān)再交回國庫,對國庫而言不過是“左口袋的錢進(jìn)了右口袋”,沒有任何意義。第二,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是為了維護(hù)國家、社會的公共利益,而非個(gè)人私益,無論勝訴還是敗訴獲得的利益均與自己無關(guān),如果敗訴責(zé)任由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān),必然導(dǎo)致權(quán)利義務(wù)的不對等�？疾煊蛲鈾z察機(jī)關(guān)提起公益訴訟做法后筆者認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟敗訴后責(zé)任由國家承擔(dān)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。第三,筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟如果勝訴,則可從獲得的賠償金中抽取部分建立公益訴訟專項(xiàng)基金,用公益訴訟專項(xiàng)資金來支付訴訟中的鑒定費(fèi)、勘驗(yàn)費(fèi)、律師費(fèi)等必要費(fèi)用。

　　(五)構(gòu)建符合中國特色的部門聯(lián)動(dòng)式公益訴訟模式。黨的十八屆四中全會作出了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》在第四章“保證公正司法,提高司法公信力”第二節(jié)“優(yōu)化司法職權(quán)配置”中,明確提出,“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”,此決定明確賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟職責(zé)。如何有效地利用現(xiàn)有的司法資源,充分發(fā)揮檢察職能,保護(hù)最大的社會利益是擺在所有檢察干警面前的一大課題。筆者認(rèn)為,新增設(shè)職能不必增設(shè)新的機(jī)構(gòu),在現(xiàn)有組織框架內(nèi)可以構(gòu)建一條以民行部門為主、多部門聯(lián)動(dòng)的檢察機(jī)關(guān)公益訴訟之路。如偵查監(jiān)督部門可以利用與行政機(jī)關(guān)建立的行政執(zhí)法與刑事司法“兩法銜接平臺”,通過與行政機(jī)關(guān)的交流、對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督來發(fā)現(xiàn)社會中涉及危害國家利益、社會公共利益的公益訴訟案件線索;公訴部門可以在辦理刑事案件中通過審查案件發(fā)現(xiàn)損害國家、社會利益的案件線索;綜合部門可以通過目前的“兩微一端”平臺發(fā)現(xiàn)涉及保護(hù)公共利益不到位、不及時(shí)線索。以上各部門干警發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索后要及時(shí)移交民行部門,并配合民行部門干警查閱、調(diào)取相關(guān)證據(jù),全院干警相互支持,緊密配合,形成整體聯(lián)動(dòng)的調(diào)查取證模式,建立全員公益訴訟信息共享制度。持此之外,庭審時(shí)也可允許發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索的偵查、公訴、宣傳、技術(shù)等部門干警參加庭審,保證訴訟的順利進(jìn)行。

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