本文關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟立法研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

我國環(huán)境公益訴訟立法研究

　　摘要：通過對國外環(huán)境公益訴訟立法的考察，對我國立法現(xiàn)狀的分析以及對我國立法可行性的研究，我國環(huán)境公益訴訟立法的條件已經(jīng)成熟。我國應(yīng)該借鑒各國的通行做法，同時立足本國實際;既要保障訴權(quán)的行使，又要規(guī)制訴權(quán)的濫用;環(huán)境行政公益訴訟要引入“禁令判決”，還應(yīng)當設(shè)立國家治理責任。

　　關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟;禁令判決;國家治理責任

　　環(huán)境公益訴訟是指特定的國家機關(guān)、相關(guān)的組織和個人作為公共利益的代表人，在環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護環(huán)境公益不受損害，對行為人提起民事、行政訴訟的訴訟活動。對此新型訴訟制度，各國稱呼不一，如環(huán)境民眾訴訟、環(huán)境公民訴訟但其內(nèi)涵基本一致。[1]在這種訴訟中，被訴行為侵害的是某一社會群體的集體環(huán)境權(quán)益，而不是直接損害某個人的私人利益。[2]環(huán)境公益訴訟包括環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境民事公益訴訟兩種模式。

　　一、國外立法的考察

　　公益訴訟起源于古羅馬，而且有公益訴訟和私益訴訟之分，以私人資格發(fā)生的訴訟，以保護私人權(quán)益為目的，僅特定人才能提起，叫私益訴訟;以保護社會公益為目的，除法律有特別規(guī)定者外，凡市民均可提起，叫做公益訴訟。[3]

　　(一)英美法系

　　1.美國

　　美國《國家環(huán)境政策法》要求所有的聯(lián)邦機關(guān)在對“一切對人類環(huán)境有影響的聯(lián)邦行動”中應(yīng)充分考慮環(huán)境利益。聯(lián)邦機關(guān)的此類行動均可進入司法審查的對象范圍，若它們沒有遵守《國家環(huán)境政策法》所規(guī)定的環(huán)境影響評價程序，公民或社會團體就可以此為由請求司法審查�！肚鍧嵖諝夥ā愤�首創(chuàng)了著名的 “公民訴訟條款”，以此建立了公民訴訟制度。[1]美國公民訴訟不論是針對排污者的訴訟還是針對行政機關(guān)的訴訟，目的都在于維護公共利益。公民訴訟雖然以“公民”為名，但實際上任何個人、團體、包括企業(yè)、州政府，都可以提起訴訟。[4]

　　2.英國

　　在英國，公民可以借助檢舉人訴訟制度尋求對環(huán)境等社會公益的司法救濟，只有法務(wù)長官才能代表公眾提起訴訟以倡導公眾權(quán)利，阻止公共性不正當行為。但是，如果該問題能夠引起司法長官的注意而他拒絕行使其職權(quán)，個人就可請求司法長官由自己去督促訴訟。如果司法長官允許，就可以由他提起訴訟。這種為公民用來尋求環(huán)境等公益司法救濟的檢舉人訴訟制度可以認為是公益訴訟的一種過渡型形態(tài)。[1]

　　(二)大陸法系

　　1.德國

　　德國法院對團體訴訟傾向于保守的態(tài)度，僅在幾個特定的法律領(lǐng)域內(nèi)賦予團體以團體名稱起訴的權(quán)利。1976年原西德在制定《自然保護法》時，曾有人提出為將團體訴訟制度適用于環(huán)境保護領(lǐng)域，應(yīng)在該法中肯定民間環(huán)境保護組織的團體訴訟地位，但因諸種原因遭到否決。近些年，隨著環(huán)境保護的呼聲日高，這一問題再次被重視，學界不滿足于團體訴訟制度的現(xiàn)狀，開始探索新的途徑，以解決環(huán)境損害賠償?shù)娜后w訴訟問題。[5]

　　2.意大利

　　在意大利，團體訴訟最初僅適用于不正當競爭訴訟，后來被擴大到勞動訴訟中，最后又被擴大至環(huán)境法的范圍。1986 年7月8日發(fā)布的第349號法令規(guī)定，如果行政行為的許可、拒絕或者不作為違反了對自然的保護及對自然景觀的維護，那么某些被認可的團體，即便其權(quán)利并未受到侵害，也有權(quán)對該行政行為提起訴訟。[6]

　　二、我國環(huán)境公益訴訟的立法現(xiàn)狀

　　(一)實體法上規(guī)定的不明確

　　《憲法》第12條規(guī)定：“國家保護社會主義的公共財產(chǎn)，禁止任何組織或個人用任何手段侵占或破壞國家或集體的財產(chǎn)”�！睹穹ㄍ▌t》第5條規(guī)定：“公民、法人的合法民事權(quán)益受法律保護，任何組織和個人不得侵犯”�！度嗣駲z察院組織法》第4條規(guī)定：“人民檢察院通過行使檢察權(quán)，保護社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體的財產(chǎn)，保護公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利”�！董h(huán)境保護法》第6條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染環(huán)境和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告”。雖然這些零星的規(guī)定與環(huán)境公益訴訟有關(guān)，但由于這些規(guī)定過于抽象，，缺乏可操作性，使得這些零星的與環(huán)境公益訴訟相關(guān)的規(guī)定在實踐中無法充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

　　(二)訴訟法上規(guī)定的缺陷

　　民事訴訟方面，《民事訴訟法》第108條規(guī)定：“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”，這就要求提起環(huán)境民事訴訟者必須是人身或財產(chǎn)權(quán)益直接受到他人民事不法行為侵害的人。行政訴訟方面，《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”，這就排除了與具體行政行為無關(guān)的其他人或組織為他人或公共利益提起訴訟的可能性�！睹袷略V訟法》第15條規(guī)定：“機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家集體和個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或個人向人民法院起訴”，但這僅是支持起訴的體現(xiàn)，檢察機關(guān)并不能以此為依據(jù)提起環(huán)境公益訴訟。

　　由于我國民事訴訟法和行政訴訟法采用的是當事人適格或正當當事人理論，為限制當事人訴訟權(quán)利的濫用，要求訴訟實施權(quán)的基礎(chǔ)為訴的利益。訴的利益有直接利益和間接利益，個人利益和超個人利益之分。而環(huán)境利益是一種以公益為主兼有私益，個人利益和超個人利益相互結(jié)合的利益。這種將訴訟資格限于具有足夠利益的本人的理念難以適應(yīng)社會的發(fā)展，特別是在環(huán)境問題等涉及公共利益方面顯得蒼白無力。

　　三、我國環(huán)境公益訴訟立法的可行性

　　(一)理論準備日趨成熟

　　1.實體上公眾環(huán)境權(quán)理論

　　法律并不創(chuàng)設(shè)利益，法律主要通過賦予利益主體一定的權(quán)利來達到保護利益的目的。當環(huán)境公益的維護日益成為主流社會價值時，迫切要求賦予一定的主體以權(quán)利來實現(xiàn)對環(huán)境公益的保護，這種權(quán)利就是我們所說的“公眾環(huán)境權(quán)”。 [6]環(huán)境公益訴訟是公眾環(huán)境權(quán)從理論到實踐，從立法保障到法律實施的基本標志，特別是政府機關(guān)侵害了環(huán)境公共利益時，為有效地維護公眾環(huán)境權(quán)，要求我們在法律上必須有所突破，賦予公眾提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。雖然現(xiàn)行法律僅限于規(guī)定國家的環(huán)境管理權(quán)力和公民的環(huán)境保護義務(wù)，但學界就創(chuàng)立公眾環(huán)境權(quán)已基本形成共識。

　　2.程序上信托理論

　　信托理論包括公共信托理論和訴訟信托理論。“公共信托”理論來源于羅馬法，是指:空氣、水流、海岸、荒地等均是人類的共同財產(chǎn)，為了公共利益和公眾利用之目的而通過信托方式由國王或政府持有。[7]美國學者Jose Sax于1970年在《密執(zhí)安法律評論》上發(fā)表題為《自然資源法中的公共信托理論:有效的司法干預(yù)》的文章，將公共信托理論用于環(huán)保領(lǐng)域。[8]公共信托理論是建立訴訟信托理論的基礎(chǔ)，當全體國民交給國家信托管理的財產(chǎn)受到侵害時，國家就有義務(wù)保護信托的財產(chǎn)不受損害，于是產(chǎn)生訴訟信托。

　　信托理論對我國環(huán)境公益訴訟立法有重要借鑒意義�！缎磐蟹ā返诹聦ｉT規(guī)定了“公益信托”，第60條第6款規(guī)定：“為發(fā)展環(huán)境保護事業(yè)，維護生態(tài)環(huán)境可以設(shè)立公益信托”;第61條規(guī)定：“國家鼓勵發(fā)展公益信托”，公益信托解決了公民個人主張權(quán)利的依據(jù)問題，該條規(guī)定可以視為環(huán)境公益訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)。國家或政府作為受托人對于環(huán)境資源依法行使所有權(quán)和環(huán)境行政管理權(quán)，承擔環(huán)境保護的義務(wù)。如果國家或政府濫用權(quán)力或損害受托人的利益，公民可以主張權(quán)利。

　　(二)法律依據(jù)基本到位

　　1.國內(nèi)法中的法律依據(jù)

　　我國《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)利屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事務(wù)，管理社會事務(wù)”。該條規(guī)定從根本上明確了公民在環(huán)境保護方面的基本民主權(quán)利，其中的“通過各種途徑和形式”從理論上分析應(yīng)當包括“訴訟”的途徑和形式;《憲法》第129條又規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”。既然是法律監(jiān)督機關(guān)，對于行政機關(guān)違法侵犯環(huán)境公益的行政行為，當然就有權(quán)實施監(jiān)督。只是對監(jiān)督方式未作明確規(guī)定，既然檢察機關(guān)在維護環(huán)境公益方面的效用是明顯的，當然應(yīng)該確立訴訟方式。

　　2.國際法上的法律依據(jù)

　　1998年的《公眾在環(huán)境事務(wù)中獲得信息，參與決策，訴諸司法權(quán)利的奧胡斯公約》規(guī)定：“公眾的環(huán)境知情權(quán)、決策參與權(quán)受到有關(guān)公共機構(gòu)的不當處理時，有權(quán)訴諸法院和其他獨立的公正的機構(gòu)”，同時要求各國的“法律和制度必須保證這個問題是可訴的”，并且“國家應(yīng)該為這一權(quán)利的實現(xiàn)提供程序保證，在環(huán)境問題上訴諸司法，獲得救濟的權(quán)利成為環(huán)境權(quán)實現(xiàn)的最后的法律保障”;1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過的《里約宣言》規(guī)定：“各國應(yīng)廣泛傳播信息，促進和鼓勵公眾知情和參與。應(yīng)使公眾能夠有效地利用司法和行政程序包括補償和補救程序。”

　　(三)社會基礎(chǔ)已經(jīng)具備

　　1.我國民主和法制的發(fā)展和完善

　　環(huán)境公益訴訟立法的社會基礎(chǔ)在于民主的發(fā)展和法治的進步，在一個法律不完善，法律制度、機構(gòu)、設(shè)施不健全，國民和政府官員法治觀念淡薄的國度，要進行環(huán)境公益訴訟立法無疑是在建造華而不實的空中樓閣。我國自改革開放以來，法律日臻完善，法律制度、機構(gòu)、設(shè)施逐步健全，國民和政府官員的法治觀念不斷提高，這為環(huán)境公益訴訟立法奠定堅實的根基。

　　2.民眾素質(zhì)的提高和環(huán)保團體的發(fā)展

　　公民法律意識的提高是市場經(jīng)濟的伴生物，隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟在我國的確立，人們不在停留在滿足于物質(zhì)生活的富足，更要求享有健康安全的環(huán)境;人們法律意識的提高又催生出以維護環(huán)境公益為宗旨的團體組織，通過這些團體，人們可以更有效地以法律為武器與侵犯環(huán)境權(quán)益的行為作斗爭。目前我國的環(huán)保社團約有1600余個，隨著小政府大社會格局的形成，將為環(huán)境公益訴訟立法創(chuàng)造了良好的條件。

　　四、對我國環(huán)境公益訴訟立法的設(shè)想

　　(一)如何在法律上規(guī)定環(huán)境公益訴訟

　　將環(huán)境公益訴訟分別納入民事訴訟法、行政訴訟法，還是將其規(guī)定在環(huán)境保護法里面是值得關(guān)注的問題。在實體法中規(guī)定提起訴訟的權(quán)利在我國并不鮮見，是否能以修改環(huán)境保護法為契機將環(huán)境公益訴訟加以規(guī)定呢?筆者認為不可。其一，環(huán)境保護法是實體法，對環(huán)境公益訴訟程序作出詳細規(guī)定，將使環(huán)境保護法不倫不類;其二，環(huán)境保護法是義務(wù)本位法，主要規(guī)定國家的保護環(huán)境責任，而環(huán)境公益訴訟則是權(quán)利本位，二者性質(zhì)不相容。因此，筆者認為環(huán)境公益訴訟的訴訟程序應(yīng)主要規(guī)定在民事訴訟法中，對環(huán)境行政訴訟的特殊部分在行政訴訟法中加以規(guī)定，行政訴訟法沒有規(guī)定的，則適用民事訴訟法;環(huán)境保護法僅作宣示性的原則規(guī)定，明確公民、環(huán)保組織和特定國家機關(guān)有起訴的權(quán)利。

　　(二)如何保障訴權(quán)的行使和規(guī)制訴權(quán)的濫用

　　如何界定原告資格和規(guī)制訴權(quán)的濫用是環(huán)境公益訴訟的核心問題。環(huán)境公益訴訟的目的是維護環(huán)境公益，原告的資格自然不應(yīng)限于與案件的直接利害關(guān)系者，各國環(huán)境公益訴訟的實踐，都反映出為了糾正公共性不當行為采取的管理不再是過度強調(diào)當事人適格理論，因此，原告資格范圍是不斷擴大的趨勢。[9]學界爭論的焦點是原告資格應(yīng)該擴展到什么程度，是無所不包覆蓋全體公民、環(huán)保組織和檢察機關(guān)，還是有所保留呢?大致有三種思路：第一，提起公益訴訟的主體只能是檢察機關(guān);第二是將提起公益訴訟的權(quán)利賦予全體公民、環(huán)保組織和檢察機關(guān)，但對公民和相關(guān)組織設(shè)置前置程序;第三是公民、環(huán)保組織既可以先向檢察機關(guān)提出，要求后者起訴，未果時可以以自己的名義向法院提出，檢察機關(guān)也可直接向法院提起環(huán)境公益訴訟，一旦檢察機關(guān)向法院提起環(huán)境公益訴訟，法院則必須無條件地開庭審理。

　　筆者認為第二種思路最為合適，環(huán)境公益訴訟是訴權(quán)多元化的必然結(jié)果，國家權(quán)力社會化的重要表現(xiàn)就是訴權(quán)的社會化，在國家沒有能力擔任社會保姆的現(xiàn)代社會，應(yīng)該由社會來保護自己。第一、三種思路之所以強調(diào)檢察機關(guān)的作用，目的就是為防止訴權(quán)的濫用，卻阻礙了公民和環(huán)保組織訴權(quán)的行使，不利于及時制止環(huán)境危害行為和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)。設(shè)置窮盡行政救濟、設(shè)立保證金、嚴格限定立案受理等前置程序足以避免訴權(quán)的濫用。

　　(三)環(huán)境行政公益訴訟“禁令判決”的引入

　　我國《行政訴訟法》和司法解釋規(guī)定了維持判決、撤銷判決、履行判決、變更判決、確認判決和駁回訴訟請求判決等六種判決種類;針對環(huán)境行政公益訴訟的特點和有利于保護環(huán)境公益的原則，建議增加禁令判決這一新的判決形式， 禁令判決是指法院作出的禁止行政主體實施某種違法行為的判決，英國用禁令禁止行政當局超越權(quán)限和濫用權(quán)力的行為，特別是禁止許可證發(fā)放單位制定違反法律的規(guī)定或發(fā)放允許違法行為的許可證。[10]

　　(四)環(huán)境行政公益訴訟“國家治理責任”的設(shè)立

　　依照現(xiàn)行環(huán)境法學理論，在侵害者存在主觀過錯、超標排污等違法行為時，對受害者人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的侵害，侵害者要承擔責任，即使在侵害者無主觀過錯，符合污染物排放標準時，也要對造成的損害承擔責任。而對環(huán)境利益的侵害，除非已經(jīng)達到損害人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的程度，往往無從救濟，特別是在排污者無主觀過錯、合法排污，由于環(huán)境的容量有限導致環(huán)境污染時，通常認為這是國家和社會利益衡量的結(jié)果，公民應(yīng)當負有忍受限度的義務(wù)。這樣，排污者即便對人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的損害承擔法律責任，對環(huán)境利益的侵害，依然可以置身事外。實踐中由侵害者治理污染，恢復生態(tài)的也并不多，特別是對于大規(guī)模污染，需要綜合治理的，則由污染者繳納相當于治理所需的治理費，由地方政府和環(huán)保部門統(tǒng)一使用、綜合治理，即把“誰污染誰治理”改變?yōu)?ldquo;污染者付費”。

　　環(huán)境責任的主體事實上是加害者與公團體并存，加害者則由直接變成間接，由于環(huán)境問題的復雜性，公團體往往會被轉(zhuǎn)嫁為“代履行”的主導力量。在環(huán)境質(zhì)量標準范圍內(nèi)，是公民應(yīng)當忍受限度的范疇;超出環(huán)境質(zhì)量標準，對環(huán)境利益造成侵害的，國家就要承擔治理責任。具體的責任主體應(yīng)為對特定環(huán)境負有保護職責的特定政府，并且采用嚴格責任原則，只要超出環(huán)境質(zhì)量標準，對環(huán)境利益造成侵害，有關(guān)政府就應(yīng)該負責治理，但國家的治理責任也是有限度的，可把環(huán)境質(zhì)量標準作為衡量的客觀依據(jù)，“只要恢復到原有的功能即可”。[11]

　　參考文獻：

　　[1] 張明華.環(huán)境公益訴訟制度芻議[J].法學論壇，2002，(6).

　　[2] (意)莫諾·卡佩萊蒂.福利國家與接近正義[M].北京：法律出版社，2000.82.

　　[3] 周楠.吳文翰.羅馬法[M].北京:群眾出版社，1983.354.

　　[4] 李艷芳.美國的公民訴訟制度及其啟示——關(guān)于建立我國公益訴訟制度的借鑒性思考[J].中國人民大學學報，2003，(2).

　　[5] 宋波，梁遠.西方國家環(huán)境群體訴訟之考察 [J].北京行政學院學報，2003(1).

　　[6] 胡靚. 環(huán)境行政公益訴訟——公眾環(huán)境權(quán)的程序法保障[C]. 中國法學會環(huán)境資源法學研究會年會論文集，2003，9，16.

　　[7] Gerry Bates.Environmental Law in Australia (3).Butterworths，1992，p.373.

　　[8] Joseph Sax.The “Public Trust Doctrine”in Natural Resources Law: Effective Judicial Intervention Michigan Law Review，1970，p.471.

　　[9] 常英，王云紅.民事公訴制度研究[J].國家檢察官學院學報，2002，(8).

　　[10] [英]威廉·韋德.《行政法》[M].徐炳等譯.北京：中國大百科全書出版社，1997(288).

　　[11]王燦發(fā).環(huán)境法學教程[M].北京：中國政法大學出版社.1997.135.

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