發(fā)布時間：2015-02-04 17:54

　　論文摘要 1989年4月，第一部《行政訴訟法》的頒布，其中，第50條明確規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。”從1990年該法實(shí)施至今已24年之久，社會生活的飛速發(fā)展和法律理論研究的進(jìn)步，使得這個規(guī)定已然成為很多法院審理行政訴訟案件的絆腳石。隨著人們法制意識的提高，越來越多的行政訴訟案件不斷出現(xiàn)，各種涉及行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的案件同樣激增，如果不引入高效的調(diào)解機(jī)制，將會使得大量的行政案件的判決合法不合理。文章通過四個部分來分析引入調(diào)解制度的合理性，旨在健全行政訴訟糾紛解決模式。

　　論文關(guān)鍵詞 公權(quán) 行政訴訟 調(diào)解

　　一、相關(guān)概念解析

　　（一）調(diào)解
　　調(diào)解，是指在居中第三人的主持下，對糾紛雙方當(dāng)事人勸服疏導(dǎo)，引導(dǎo)雙方當(dāng)事人通過自愿協(xié)商，互讓互諒以解決糾紛的活動。訴訟調(diào)解，是指在訴訟過程中，法院依當(dāng)事人的申請或者依自己的職權(quán)，在遵循自愿、合法的基礎(chǔ)上，以調(diào)解方式解決當(dāng)事人之間糾紛的一種訴訟制度。
　�。ǘ┬姓V訟調(diào)解
　　長期以來，我國的訴訟調(diào)解制度主要體現(xiàn)在民事訴訟中，故理論界對行政訴訟調(diào)解制度的概念界定還有許多爭議，難以達(dá)成一致。有的學(xué)者認(rèn)為：行政訴訟中的調(diào)解是在法官的主持指導(dǎo)下，以不損害國家、集體或他人利益為前提，在被告的法定職權(quán)范圍內(nèi)，經(jīng)過協(xié)商達(dá)到合意的一系列活動。 也有的學(xué)者認(rèn)為：行政訴訟調(diào)解是指在行政訴訟中，在法官主持下，依據(jù)自愿合法原則，行政主體和相對人針對某些特定的行政爭議，在互諒互讓、平等協(xié)商基礎(chǔ)上達(dá)成協(xié)議，部分或者全部地終結(jié)訴訟的一種法律行為。 筆者認(rèn)為，行政訴訟調(diào)解是指在行政訴訟過程中，行政機(jī)關(guān)和行政相對人及有法律上利害關(guān)系的第三人在人民法院的主持下，基于自愿平等的原則，協(xié)商解決糾紛的一種方式。

　　二、法學(xué)界認(rèn)為不適用行政訴訟調(diào)解制度的原因

　�。ㄒ唬┕珯�(quán)力不可處分說
　　行政機(jī)關(guān)沒有對國家權(quán)力的處分權(quán)，基于此，“不適用調(diào)解”的原則是避免行政相對人為規(guī)避訴訟而與行政機(jī)關(guān)惡意串通，損害社會公共利益。其主要考慮了以下幾點(diǎn)原因：（1）行政權(quán)是公權(quán)力，它來源于法律的授權(quán)，沒有法律的授權(quán)，行政機(jī)關(guān)本身沒有與相對人協(xié)商處置其行政權(quán)利的權(quán)利。如果允許調(diào)解，就意味著行政主體可以任意處分自己的權(quán)力，這不僅違背了行政權(quán)力不能隨意處分的原則，還可能使行政機(jī)關(guān)犧牲公共利益以此獲取相對人的諒解，從而避免敗訴。（2）司法權(quán)與行政權(quán)是互相獨(dú)立的兩種國家權(quán)力，均由最高權(quán)力機(jī)關(guān)賦予。如果允許調(diào)解，意味著法院在某種程度上可以干預(yù)行政權(quán)力，這也違反了國家機(jī)關(guān)權(quán)力的分工原則�；谏鲜鲆蛩兀嗣穹ㄔ涸趯徖硇姓V訟案件時不得以調(diào)解的方式結(jié)案。
　　（二）當(dāng)事人在訴訟中的法律地位的不平等
　　根據(jù)前述對行政訴訟調(diào)解的定義，行政訴訟調(diào)解是在自愿平等的基礎(chǔ)上達(dá)成，而當(dāng)事人雙方一方是行政機(jī)關(guān)、另一方是行政相對人，二者具有天然的地位不平等性。
　　（三）現(xiàn)實(shí)考慮
　　有學(xué)者認(rèn)為：“在我國行政審判的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，一旦在實(shí)體法上規(guī)定調(diào)解原則，調(diào)解本身所具有的弊端可能彰顯無遺。而且目前的撤訴制度事實(shí)上已起到調(diào)解作用，因此不宜在立法上規(guī)定行政訴訟調(diào)解原則。” 持這一條理由的反對者，反對的并不是調(diào)解制度本身，而是擔(dān)心調(diào)解制度在實(shí)際運(yùn)用中會被濫用、被異化，成為行政機(jī)關(guān)打壓公民、排除異己的工具。

　　三、對上述理由的質(zhì)疑

　�。ㄒ唬┕珯�(quán)不可處分
　　1.“公權(quán)不可處分”這句話本身概念太絕對，適用起來困難，它沒有區(qū)分公權(quán)力的種類，實(shí)際上公權(quán)力有多種，行政權(quán)、司法權(quán)、立法權(quán)等都是公權(quán)力，其各自在相應(yīng)領(lǐng)域都有相應(yīng)的處分性。
　　2.行政裁量的廣泛存在，是當(dāng)代行政法的基本特點(diǎn)。行政裁量理論最早是由德國憲法與行政法學(xué)者提出的，建立在承認(rèn)不確定法律概念存在的基礎(chǔ)上，在德國法概念中稱為裁量余地。 其實(shí)任何一個行政行為，既是立法者意圖的實(shí)現(xiàn)，又是執(zhí)法者主觀實(shí)踐的結(jié)果。而為這種裁量的自由性，理論的理想狀態(tài)是：法律對行政機(jī)關(guān)的所有行為都作出明確規(guī)定。但這永遠(yuǎn)是一種理想，由于行政事務(wù)的復(fù)雜、多變等因素，決定了立法者不可能對所有事務(wù)進(jìn)行周全立法，只能賦予行政機(jī)關(guān)自由裁量的權(quán)力。
　　既然行政機(jī)關(guān)可以自由決定實(shí)施行政行為的強(qiáng)度及方式，那在出現(xiàn)爭議訴諸法院的時候，行政機(jī)關(guān)完全可以依據(jù)其自由裁量權(quán)更改自己的處理方式及強(qiáng)度，與行政相對人進(jìn)行充分溝通，這種解決行政糾紛的方法，節(jié)約了社會矛盾的產(chǎn)生，應(yīng)當(dāng)是處理行政爭議所努力追求的。因此，所謂“公權(quán)不可處分”的理論不能對建立行政訴訟調(diào)解制度構(gòu)成阻礙。
　�。ǘ┊�(dāng)事人地位天然不平等性
　　這是概念混淆的問題。首先適用調(diào)解的前提條件是雙方地位平等，但行政爭議中雙方地位的不平等并不等于行政訴訟法律關(guān)系中原被告地位不平等，而實(shí)質(zhì)上根據(jù)《行政訴訟法》第7條 的規(guī)定，這兩個法律關(guān)系分別歸屬于行政管理與司法訴訟程序，性質(zhì)截然不同，混淆了概念。
　�。ㄈ┈F(xiàn)實(shí)考慮
　　調(diào)解制度本身適不適合我國的國情，不是只有行政訴訟中存在，而是整個行政和司法環(huán)境的共問，既不能說調(diào)解制度的正確性，也不能證明調(diào)解制度是錯誤的。實(shí)質(zhì)上調(diào)解制度是一項(xiàng)著眼于個案正義，符合以ADR為代表的新型爭議解決機(jī)制的發(fā)展趨勢的一種糾紛解決方式，強(qiáng)調(diào)個案的公平公正，追求案件的社會實(shí)際效果。

　　四、行政訴訟調(diào)解的合理性分析

　　從實(shí)踐中看，行政訴訟調(diào)解制度已經(jīng)被人民法院廣泛地運(yùn)用于行政審判實(shí)踐，并且取得了良好效果。所以實(shí)踐證明，調(diào)解制度運(yùn)用于行政訴訟中有其合理性及可操作性，筆者下面從幾個方面對行政訴訟調(diào)解的合理性進(jìn)行分析：

 

　�。ㄒ唬�“服務(wù)行政”理念的構(gòu)建為行政訴訟調(diào)解制度提供了理論前提
　　目前構(gòu)建服務(wù)型政府已經(jīng)是我國行政改革的目標(biāo)。 行政機(jī)關(guān)不再是橫行霸市的大佬，本身服務(wù)意識增加。同時大量的非政府組織、社會中介機(jī)構(gòu)以及非營利性組織也承擔(dān)起公共管理職能。實(shí)踐中出現(xiàn)了一些新的行政行為如行政合同等。由于這類行政行為本身的強(qiáng)制性非常弱，它的實(shí)現(xiàn)必須依賴行政主體與行政相對人之間的合作與協(xié)商。而調(diào)解作為解決糾紛的方式，，其最突出的優(yōu)點(diǎn)就在于它是通過原、被告雙方的協(xié)商來尋求一個雙方都能接受的方案，這與當(dāng)今服務(wù)行政觀念相吻合 。因此，服務(wù)行政觀念的建立使得傳統(tǒng)的行政權(quán)力不得處分觀點(diǎn)受到了挑戰(zhàn)，為行政訴訟調(diào)解制度的建構(gòu)提供了理論前提。
　�。ǘ┬姓V訟法律地位的平等為建構(gòu)行政訴訟調(diào)解制度提供了法理依據(jù)
　　我國《行政訴訟法》第 7 條的規(guī)定是我國行政訴訟法的一項(xiàng)基本原則，為行政訴訟調(diào)解制度提供了法理依據(jù)。
　　（三）國內(nèi)豐富的司法實(shí)踐為構(gòu)建行政訴訟調(diào)解制度提供了實(shí)踐支撐
　　最高人民法院從2007年以來發(fā)布了一系列司法解釋，逐步推動行政訴訟調(diào)解在實(shí)踐中不斷嘗試開展：例如《關(guān)于為構(gòu)建社會主義和諧社會提供司法保護(hù)的若干意見》中提出了要“探索構(gòu)建行政訴訟和解制度”；《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》旨在鼓勵雙方當(dāng)事人通過合意協(xié)商最終以撤訴的方式結(jié)案；《關(guān)于進(jìn)一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見》中明確要求把調(diào)解、和解和協(xié)調(diào)案件范圍擴(kuò)展到行政案件，并對相關(guān)具體工作做出了安排。這一系列相關(guān)司法解釋的出臺，以及自2007年開始的行政訴訟調(diào)解制度的試點(diǎn)工作，已經(jīng)取得了一些實(shí)際效果，可以說調(diào)解作為一種糾紛解決的方式，在化解官民矛盾、解決行政紛爭、促進(jìn)社會和諧上起到了重要的作用。
　　（四）調(diào)解制度特有的價值功能為構(gòu)建行政訴訟調(diào)解制度提供了實(shí)效性基礎(chǔ)
　　現(xiàn)行的行政訴訟裁判制度其固有的弊端：程序的僵化；結(jié)果的唯一性但卻不合理性；行政訴訟過高的訴訟成本等等，而調(diào)解卻有以下特有的價值可以彌補(bǔ)行政訴訟固有弊端：
　　1.能夠有效定紛止?fàn)帲瑢?shí)現(xiàn)法律與社會的效果的統(tǒng)一。《行政訴訟法》之所以規(guī)定行政訴訟不適用調(diào)解，主要是要強(qiáng)調(diào)司法權(quán)與行政權(quán)的對抗，但這卻從本質(zhì)忽略了訴訟本身解決糾紛的基本功能，這是訴訟古老也是最重要的功能。 既然行政訴訟具有定紛止?fàn)幍墓δ�，法律就�?yīng)當(dāng)賦予法院多種解決行政爭議手段和方式，使司法途徑能起到切實(shí)可行的效果。而調(diào)解制度則正是這樣一種有效解決問題的方式，通過調(diào)解當(dāng)事人能夠快速進(jìn)入行政爭議問題的核心，實(shí)現(xiàn)行政爭議的快速處理和圓滿解決。
　　2.有利于節(jié)約行政訴訟成本。降低訴訟成本就意味著如何在訴訟過程中盡量減少人力、物力、財力的消耗，爭取以最低的成本取得最大的效益。而實(shí)質(zhì)上，訴訟的判決對解決某些爭議而言并不是最理想的方式，它繁瑣的程序延遲了爭議解決的時間，從而達(dá)不到節(jié)約訴訟成本的目標(biāo)。而調(diào)解以其方便快捷的程序有效的降低訴訟成本，緩解了對抗。
　　3.可以解決行政行為的合理性問題。在行政復(fù)議制度不完善的今天，更多人熟知訴訟方式解決糾紛。而行政訴訟所要解決的主要是爭議的合法性問題，很少涉及爭議的合理性。實(shí)踐中，行政相對人往往是對行政行為的實(shí)施力度有質(zhì)疑，所以行政訴訟不能從實(shí)質(zhì)上解決當(dāng)事雙方的矛盾，反而會由于解決的不及時導(dǎo)致矛盾的激化。而行政訴訟調(diào)解則能夠解決行政行為合理性問題，更接近實(shí)質(zhì)正義的要求，雙方為最大實(shí)現(xiàn)個人利益，積極參與問題的解決。
　　將調(diào)解制度引入行政訴訟，可從多方面保障行政爭議中雙方當(dāng)事人權(quán)利的有效實(shí)現(xiàn)，同時有利于實(shí)現(xiàn)社會秩序的穩(wěn)定，降低訴訟成本，提高結(jié)案率，也是司法為民原則的具體體現(xiàn)，使行政相對人的訴求得到全面考慮，真正實(shí)現(xiàn)在行政訴訟過程中，雙方地位的平等，社會矛盾充分解決。

 

本文編號：13863