本文關(guān)鍵詞：立法法變通規(guī)定與單行法變通或補(bǔ)充規(guī)定的關(guān)系探討，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

立法法變通規(guī)定與單行法變通或補(bǔ)充規(guī)定的關(guān)系探討 投稿：姚蒞蒟

立法法變通規(guī)定與單行法變通或補(bǔ)充規(guī)定的關(guān)系探討 [摘 要]我國的刑法、婚姻法、民法通則等法律授權(quán)民族自治地方的自治機(jī)關(guān)制定變通或補(bǔ)充規(guī)定，立法法則規(guī)定自治條例和單行條例可以對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，根據(jù)法律效力位階和新法優(yōu)于舊法原則，應(yīng)該對(duì)…

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立法法變通規(guī)定與單行法變通或補(bǔ)充規(guī)定的關(guān)系探討

[摘 要]我國的刑法、婚姻法、民法通則等法律授權(quán)民族自治地方的自治機(jī)關(guān)制定變通或補(bǔ)充規(guī)定，立法法則規(guī)定自治條例和單行條例可以對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，根據(jù)法律效力位階和新法優(yōu)于舊法原則，應(yīng)該對(duì)其他法律規(guī)定的變通或補(bǔ)充規(guī)定進(jìn)行劃分，以與立法法的規(guī)定相統(tǒng)一，以保持法制的統(tǒng)一性。

[關(guān)鍵詞]單行法；變通或補(bǔ)充規(guī)定；立法法

我國《憲法》第115條規(guī)定:“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)可以根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國家的法律、政策。”《民族區(qū)域自治法》第6條第2款規(guī)定:“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)根據(jù)本地方的情況,在不違背憲法和法律的原則下,有權(quán)采取特殊政策和靈活措施,加快民族自治地方經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)的發(fā)展。”憲法第116條和民族區(qū)域自治法第19條共同規(guī)定:“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)氐恼�、�?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn),制定自治條例和單行條例。”

從以上規(guī)定可以看出，民族自治地方由于在民族構(gòu)成、語言文字、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰等方面不同于普通行政區(qū)域，在制定自治條例和單行條例時(shí),可以在內(nèi)容上對(duì)國家法律、法規(guī)作出一定程度上的變通。除此之外，我國的刑法、婚姻法、民法通則等法律在條文中授權(quán)民族自治地方的自治機(jī)關(guān)可以根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓恼�、�?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)和法律規(guī)定的基本原則，制定變通或補(bǔ)充規(guī)定，在報(bào)請(qǐng)有關(guān)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后施行。而2000年7月1日起施行的《立法法》第六十六第二款規(guī)定，自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對(duì)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定。立法法的規(guī)定與其他法律的授權(quán)規(guī)定是何種關(guān)系，是否意味著有了立法法的普遍授權(quán)后，其他法律的授權(quán)就沒有存在的必要，本文進(jìn)行梳理和探討。

一、單項(xiàng)法律中的變通或補(bǔ)充規(guī)定

部門法授權(quán)民族自治地方的有關(guān)機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)?shù)氐恼�、�?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)與法律規(guī)定的原則做變通補(bǔ)充規(guī)定，有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，迄今為止,先后共有12部法律對(duì)民族自治地方以特別授權(quán)可制定變通規(guī)定或補(bǔ)充規(guī)定。[1]它們是《中華人民共和國繼承法》(1985年4月10日發(fā)布)、《中華人民共和國民法通則》(1984年4月12日發(fā)布，2009年8月27修訂)、《中華人民共和國民事訴訟法》(1991年4月9日發(fā)布，2007年10月28修正)、《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》(1992年4月3日發(fā)布，2005年8月28日修正)、《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》(1996年8月29日發(fā)布，2009年8月27日修訂)、《中華人民共和國刑法》(1979年發(fā)布,1997年3月14日修改，后有八個(gè)修正案)、《中華人民共和國婚姻法》(1980年9月10日發(fā)布,2001年4月28日修改)、《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》(1982年3月8日發(fā)布,1991年4月由新法宣布廢止)、《中華人民共和國收養(yǎng)法》(1991年12月29日發(fā)布,1998年11月4日修改)、《中華人民共和國全民所有制工業(yè)企業(yè)法》(1988年4月13日發(fā)布2009年8月27日修改)、《中華人民共和國傳染病防治法》(1989年2月21日發(fā)布，2004年8月28日修訂后取消相關(guān)規(guī)定)、《中華人民共和國森林法》(1984年9月20日發(fā)布,1998年4月29日修改2009年8月27日修改)。

以上法律在作出授權(quán)規(guī)定時(shí)，在授權(quán)對(duì)象和變通或補(bǔ)充規(guī)定制定程序上存在一定的不足，表現(xiàn)在：

在授權(quán)對(duì)象即變通或補(bǔ)充規(guī)定的制定主體上，大多數(shù)法律只規(guī)定民族自治地方人民代表大會(huì)的制定權(quán)，但《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》、《中華人民共和國收養(yǎng)法》同時(shí)規(guī)定人大及其常委會(huì)的制定權(quán)，《中華人民共和國全民所有制工業(yè)企業(yè)法》、《中華人民共和國傳染病防治法》（2004年修訂前）只授予自治區(qū)人大常委會(huì)制定權(quán)，而《中華人民共和國森林法》則把制定權(quán)授予了民族自治地方的所有自治機(jī)關(guān)。顯然，后面的幾種規(guī)定與憲法和立法法的規(guī)定存在矛盾之處。如果變通或補(bǔ)充規(guī)定采取單行條例的形式，制定機(jī)關(guān)應(yīng)僅限于民族自治地方的人民代表大會(huì)，常委會(huì)無此項(xiàng)職權(quán)。如果自治區(qū)的變通或補(bǔ)充規(guī)定采取地方性法規(guī)的形式，則與立法法規(guī)定的不抵觸原則相矛盾。因?yàn)樽灾沃�、自治縣沒有地方性法規(guī)的制定權(quán)，如果授予該兩個(gè)層級(jí)的人大常委會(huì)變通或補(bǔ)充規(guī)定權(quán)力，實(shí)際上是創(chuàng)設(shè)了立法權(quán)，存在是否違憲的問題。

在制定程序上,自治區(qū)制定的變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定有的要報(bào)全國人大常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效,有的則只需上報(bào)備案。規(guī)定只需上報(bào)全國人大常務(wù)委員會(huì)備案的有:《中華人民共和國繼承法》、《中華人民共和國收養(yǎng)法》、《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》（已失效）、《中華人民共和國全民所有制工業(yè)企業(yè)法》，《中華人民共和國民法通則》規(guī)定報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)或者備案，《中華人民共和國傳染病防治法》（2004年修訂前）和《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》沒有報(bào)批和備案程序的規(guī)定，其余均是規(guī)定必須上報(bào)批準(zhǔn)后方可生效。自治州、自治縣制定變通規(guī)定或補(bǔ)充規(guī)定的，《中華人民共和國繼承法》、《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國民事訴訟法》、《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》《中華人民共和國婚姻法》、《中華人民共和國收養(yǎng)法》、《中華人民共和國森林法》規(guī)定需要省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效。

在授予對(duì)象的層級(jí)上，《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國全民所有制工業(yè)企業(yè)法》、《中華人民共和國傳染病防治法》沒有授權(quán)自治州、自治縣以變通規(guī)定或補(bǔ)充規(guī)定權(quán)，《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》、《中華人民共和國森林法》籠統(tǒng)規(guī)定為民族自治地方，其他法律明確規(guī)定了自治區(qū)、自治州、自治縣的相關(guān)權(quán)限。

二、立法法中變通規(guī)定與單項(xiàng)法律中變通與補(bǔ)充規(guī)定的關(guān)系

有關(guān)部門法授權(quán)民族自治地方的有關(guān)機(jī)關(guān)依據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓恼�、�?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)，在遵循法律的基本原則的前提下，制定變通或補(bǔ)充規(guī)定，而立法法作為憲法性法律，其第六十六條第二款規(guī)定，自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)對(duì)法律和行政法規(guī)作出變通規(guī)定的規(guī)定。對(duì)于二者之間的關(guān)系，學(xué)界存在不同的看法。有學(xué)者認(rèn)為二者是特別授權(quán)與普遍授權(quán)的關(guān)系，在普遍授權(quán)的基礎(chǔ)上針對(duì)某特定領(lǐng)域再給予特別授權(quán)，其實(shí)際意義在于創(chuàng)建一種法律地位相對(duì)獨(dú)立、適用特別指定程序的新法律形式。[2]其根據(jù)是二者適用范圍和立法程序不同，變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定既不能等同于單行條例，也不能等同于授權(quán)法本身，而是有著獨(dú)立的法律依據(jù)、調(diào)整范圍、法律地位和效力等級(jí)。有學(xué)者認(rèn)為，立法法施行后，變通法律制度取代了以前的“變通或補(bǔ)充法律制度”，因?yàn)樵诜尚问缴�，立法法�?guī)定的民族自治地方規(guī)范性法律文件形式只有自治條例、單行條例，因此只能采取自治條例或單行條例對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，而不能作出補(bǔ)充規(guī)定。[3]

筆者認(rèn)為，立法法施行后，應(yīng)該對(duì)其他法律規(guī)定的變通或補(bǔ)充規(guī)定進(jìn)行劃分，

以期與立法法的規(guī)定相統(tǒng)一，保持法制的統(tǒng)一性。理由如下：

1.按照新法優(yōu)于舊法的原則，立法法施行后，變通規(guī)定應(yīng)依據(jù)新法進(jìn)行。關(guān)于變通或補(bǔ)充規(guī)定的法律的施行是在《立法法》頒布之前,立法法施行后，按照“新法優(yōu)于舊法”的原則,應(yīng)該依據(jù)立法法只能制定變通的規(guī)定。有些法律在《立法法》實(shí)施后做了相應(yīng)修改，改去掉了“補(bǔ)充”二字，并在制定機(jī)關(guān)和制定程序上與立法法保持了一致。如，2001年修正的《婚姻法》把原來規(guī)定的制定主體“民族自治地方的人民代表大會(huì)和它的常務(wù)委員會(huì)”修改為“民族自治地方的人民代表大會(huì)”,取消了其常務(wù)委員會(huì)的制定權(quán);把原來規(guī)定可“制定變通規(guī)定或補(bǔ)充規(guī)定”修改為可“制定變通規(guī)定”,取消了制定補(bǔ)充規(guī)定的授權(quán)；把原來規(guī)定自治區(qū)制定變通規(guī)定或補(bǔ)充規(guī)定只須報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案,修改為“制定的變通規(guī)定報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效”。對(duì)于其他尚未修改的法律，應(yīng)據(jù)此進(jìn)行清理。

2.《立法法》的規(guī)定沒有縮小民族自治地方立法權(quán)的范圍。 “變通”這一概念本身在一定程度上對(duì)“補(bǔ)充”具有包容性,許多變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定在內(nèi)容上幾乎是一樣的。從制定主體來看，依據(jù)立法法，自治區(qū)的變通規(guī)定主體是人民代表大會(huì)，其既具有制定自治條例和單行條例的權(quán)力，也具有制定地方性法規(guī)的權(quán)力，變通規(guī)定完全可以通過自治法規(guī)的形式進(jìn)行。在自治州、自治縣層面，由于沒有地方性法規(guī)的制定權(quán)，其作出變通規(guī)定只能通過自治條例和單行條例，而其內(nèi)容如前所述，既可以是變通法律、法規(guī)的立法形式,也可以是補(bǔ)充細(xì)化法律、法規(guī)的立法形式。

3.有學(xué)者認(rèn)為，在《民法通則》、《刑法》等法律未明確去掉“補(bǔ)充”二字前,民族自治地方依然享有補(bǔ)充規(guī)定制定權(quán)。[4]對(duì)此，筆者認(rèn)為，在自治區(qū)層面，人民代表大會(huì)及其常委會(huì)雖然有制定地方性法規(guī)的權(quán)力，但如果根據(jù)法律的特別授權(quán)以此形式作出變通或補(bǔ)充規(guī)定，則與立法法規(guī)定的不得與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的原則矛盾。授權(quán)自治州、自治縣制定變通或補(bǔ)充規(guī)定，如果不采用自治條例或單行條例的形式，則實(shí)際上是為這兩個(gè)層級(jí)的權(quán)力機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)了另外的立法權(quán)，違反了憲法的相關(guān)規(guī)定。

[參考文獻(xiàn)]

[1][2]鄧建民.論變通或補(bǔ)充規(guī)定與單行條例的區(qū)別[J].西南民族學(xué)院學(xué)報(bào)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版.總23卷， 2002,(7).

[3]吳宗金.中國民族區(qū)域自治法學(xué)（第二版）[M].法律出版社,2004:392.

[4]康耀坤.民族自治地方立法權(quán)問題研究[J].民族研究,2005,(2).

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