本文關(guān)鍵詞：為了法律“立得住、行得通、真管用”，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

原標(biāo)題：為了法律“立得住、行得通、真管用”

8月25日，立法法修正案草案提交十二屆全國人大常委會第十次會議審議。 新華社記者 劉衛(wèi)兵攝

8月25日，隨著十二屆全國人大常委會第十次會議的舉行，立法法迎來了頒布施行14年后的第一次修改。

“立法法是一部憲法性的基本法律。它的修改涉及到立法與行政、立法與司法關(guān)系的調(diào)整，中央與地方關(guān)系的平衡，每一處改動(dòng)都很重要，也與我們的生活息息相關(guān)�！鼻迦A大學(xué)法學(xué)院教授林來梵說。

全國人大常委會法工委主任李適時(shí)在修法的說明中指出，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和全面深化改革的推進(jìn)，，立法工作中遇到一些新情況、新問題，對加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作提出了新要求。修改立法法的思路，一是認(rèn)真貫徹落實(shí)中央精神；二是以問題為導(dǎo)向，深入總結(jié)立法工作經(jīng)驗(yàn)；三是突出重點(diǎn)，著力圍繞提高立法質(zhì)量完善制度；四是積極穩(wěn)妥，分步推進(jìn)。

“要通過完善立法體制機(jī)制和程序，努力使制定和修改的法律能夠準(zhǔn)確體現(xiàn)黨的主張和人民意愿，立得住、行得通、真管用。”李適時(shí)強(qiáng)調(diào)。

部門利益法制化求解

“部門利益法制化”是近年來飽受詬病的問題。林來梵告訴記者，按照現(xiàn)行做法，大量法律案都是國務(wù)院各部門牽頭起草的，難免“夾帶私貨”。

為了健全起草機(jī)制，立法法修正案草案增加規(guī)定：全國人大有關(guān)的專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)可以提前參與有關(guān)方面的法律草案起草工作；涉及綜合性、全局性等事項(xiàng)的法律案，可以由有關(guān)的專委會或常委會工作機(jī)構(gòu)組織起草。

“將綜合性、全局性的法律案交由有關(guān)的專委會或常委會工作機(jī)構(gòu)起草，是解決問題的一個(gè)思路�！绷謥龛笳f，“不過‘綜合性、全局性’的表述比較抽象，我認(rèn)為應(yīng)具體明確為涉及三個(gè)及三個(gè)以上部門管理事項(xiàng)的法律案�！�

1991年10月，七屆全國人大常委會首次提出了立法規(guī)劃。此后，每屆全國人大常委會都制定了五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，加強(qiáng)對立法的統(tǒng)籌。吸收這一經(jīng)驗(yàn)，立法法修正案草案規(guī)定：全國人大常委會應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對立法的組織協(xié)調(diào)；通過每屆任期的立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃等形式，加強(qiáng)對立法的統(tǒng)籌安排。

“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，對加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作至關(guān)重要�！崩钸m時(shí)說。

不過，立法規(guī)劃、立法計(jì)劃要不要寫進(jìn)法條中，學(xué)術(shù)界一直有不同意見。根據(jù)2013年出版的《中華人民共和國立法統(tǒng)計(jì)》，五年立法規(guī)劃完成率并不理想，一般在50%左右，最高的不過62.92%。

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授朱景文表示，從以往經(jīng)驗(yàn)看，許多進(jìn)入立法規(guī)劃的項(xiàng)目并沒有完成，沒有進(jìn)入規(guī)劃的項(xiàng)目卻完成了�！坝�(jì)劃趕不上變化。我的意見是立法規(guī)劃不寫進(jìn)法條中。寫進(jìn)去就具有強(qiáng)制性，涉及到追究責(zé)任的問題；不寫進(jìn)去，并不妨礙開展工作�！�

地方立法權(quán)有限放開

2013年、2014年全國兩會上，溫州籍全國人大代表鄭雪君一直在為溫州獲得“較大的市”資格而奔走。

溫州的需求并非個(gè)例。根據(jù)現(xiàn)行立法法，較大的市即省會市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市，享有制定地方性法規(guī)的權(quán)力。

全國人大常委會法工委原副主任、中國立法學(xué)研究會會長張春生接受采訪時(shí)表示：“我國是統(tǒng)一的多民族國家，既要堅(jiān)決維護(hù)統(tǒng)一，也不能事事都統(tǒng)到中央，一定要發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。再一個(gè)，我國發(fā)展相當(dāng)不平衡，沿海與內(nèi)地，北方與南方，城市和鄉(xiāng)村，都不平衡。賦予地方立法權(quán)，就是為了解決這些問題�！�

國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，目前全國設(shè)區(qū)的市共有282個(gè)，其中有地方立法權(quán)的較大的市僅有49個(gè)，包括27個(gè)省會市、18個(gè)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市以及4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市。近些年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，出于城市管理、環(huán)境保護(hù)等方面的立法需求，許多城市都想爭取獲批為較大的市。2013年11月，黨的十八屆三中全會明確提出，逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量。

此次修改，立法法修正案草案作出重大突破，規(guī)定：除省會市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市以及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市以外，其他設(shè)區(qū)的市均享有地方立法權(quán)，可以就城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。同時(shí)，由省、自治區(qū)的人大常委會根據(jù)所轄設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況等因素，確定本省區(qū)設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間，并報(bào)全國人大常委會備案。

“這是立法法修改的一大亮點(diǎn)，意味著所有設(shè)區(qū)的市不需要爭取較大的市的資格，就直接獲得了地方立法權(quán)，對于加強(qiáng)地方治理將起到重要作用�！敝袊姓▽W(xué)研究會會長、中國政法大學(xué)副校長馬懷德評價(jià)說。

授權(quán)立法糾偏

每年的全國兩會上，收回稅收立法權(quán)的呼聲不絕于耳。我國現(xiàn)有的18個(gè)稅種中，只有企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和車船稅是依照國家法律征收的，其余的都以行政法規(guī)為征稅依據(jù)。

這種局面始于1985年。當(dāng)年全國人大作出決定，授權(quán)國務(wù)院對于有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放的問題可以制定暫行規(guī)定或者條例。根據(jù)這一授權(quán)，國務(wù)院制定了大量稅收暫行條例，構(gòu)成了我國現(xiàn)行的稅收體系。

2000年制定的立法法，又確認(rèn)了“授權(quán)立法”的做法，規(guī)定稅收制度只能由全國人大及其常委會立法，尚未制定法律的，可以授權(quán)國務(wù)院先制定行政法規(guī)。

“2000年制定立法法時(shí)因?yàn)榻?jīng)驗(yàn)不足，對授權(quán)立法寫得比較粗，授權(quán)的事項(xiàng)、期限、原則都沒有具體規(guī)定，所以運(yùn)作起來容易出偏差�！弊鳛橹贫⒎ǚǖ挠H歷者，張春生坦承：“稅收是普遍義務(wù)，應(yīng)該由權(quán)力機(jī)關(guān)立法。行政機(jī)關(guān)立法讓居民承擔(dān)普遍義務(wù)不合適�！�

立法法修正案草案明確：授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限，被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定的方式和應(yīng)當(dāng)遵循的原則等；授權(quán)的期限不得超過五年，但是授權(quán)決定另有規(guī)定的除外；被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在授權(quán)期限屆滿的六個(gè)月以前，向授權(quán)機(jī)關(guān)報(bào)告授權(quán)決定實(shí)施的情況，并提出是否需要制定、修改或者廢止法律的意見；需要繼續(xù)授權(quán)的，可以提出意見，由全國人大及其常委會決定。

林來梵認(rèn)為，授權(quán)立法是一種立法權(quán)限配置的例外形態(tài)，具有從屬性和有限性，必須受到嚴(yán)格而又明確的限制。立法法修改草案的規(guī)定，對于糾偏具有重大意義。

備案審查邁步

2009年12月初，在拆遷亂象引發(fā)全社會高度關(guān)注之際，北京大學(xué)五位法學(xué)教授向全國人大常委會發(fā)出書面建議，直指當(dāng)時(shí)尚在施行的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》與憲法、物權(quán)法相沖突，要求對其進(jìn)行審查。

12月26日，時(shí)任全國人大常委會法工委副主任的王勝明公開回應(yīng)，表示有關(guān)部門一直在推動(dòng)《拆遷條例》的修改。一年多以后的2011年1月，國務(wù)院宣布《拆遷條例》廢止，代之以新制定的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。

維護(hù)國家法制統(tǒng)一，是我國法律體系的一個(gè)基本原則。近些年來，人大代表、律師、學(xué)者和社會團(tuán)體多次對一些行政法規(guī)提出違憲違法審查建議。根據(jù)立法法，全國人大各專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)法規(guī)備案審查職責(zé)，但長期以來這項(xiàng)工作“只做不說”，2009年年底那種公開回應(yīng)并不多見。

對此，立法法修正案草案規(guī)定：全國人大有關(guān)專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)在審查過程中，可以將審查情況向提出審查建議的國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企事業(yè)組織以及公民予以反饋。

在馬懷德看來，明確規(guī)定審查情況“可以”反饋是一種進(jìn)步，但步子還應(yīng)邁得大一些：“建議規(guī)定審查情況‘應(yīng)當(dāng)’反饋，并向社會公布。我認(rèn)為法規(guī)備案審查不存在需要保密的情形，公開其實(shí)是對備案審查的支持。當(dāng)然，最理想的還是建立憲法委員會，專司違憲違法審查的職能�！�

朱景文也表示：“監(jiān)督機(jī)制的欠缺或不起作用是我國立法體制中不容忽視的一個(gè)問題。這次修改立法法，應(yīng)該使備案審查機(jī)制規(guī)范化、具體化，增強(qiáng)實(shí)效�！�

司法解釋更規(guī)范

2013年1月1日，修改后的刑事訴訟法正式施行。此前幾天，最高法院發(fā)布了關(guān)于新刑訴法的司法解釋，這部有史以來?xiàng)l文最多、篇幅最長的司法解釋共計(jì)548條、7萬余字，而新刑訴法本身不過才290條。

事實(shí)上，司法解釋過多過濫甚至成為“二次立法”，是一個(gè)突出問題。

針對這一問題，立法法修正案草案規(guī)定：最高法院、最高檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)主要針對具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意。同時(shí)明確，最高法院、最高檢察院以外的審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，不得作出具體應(yīng)用法律的解釋。

朱景文表示：“在法律規(guī)定比較抽象、原則的情況下，司法解釋可以起到彌補(bǔ)法律不足的作用，對審理案件具有較大的可操作性。但無論如何，司法解釋不能突破法律的規(guī)定，加以規(guī)范非常必要�！�

除了司法解釋，公檢法聯(lián)合制定文件的問題也受到學(xué)者關(guān)注。2013年10月，最高法院、最高檢察院、公安部和司法部曾聯(lián)合發(fā)文，嚴(yán)懲性侵未成年人犯罪。這一文件對嫖宿幼女罪作了新規(guī)定，引發(fā)了爭論。支持者認(rèn)為，嫖宿幼女罪已經(jīng)不符合時(shí)代需求，政法單位的做法值得贊賞；反對的聲音說，這一文件事實(shí)上凍結(jié)了刑法中嫖宿幼女罪的適用，挑戰(zhàn)了立法權(quán)威，破壞了法制統(tǒng)一。

記者了解到，立法法修改中原本打算對聯(lián)合發(fā)文的行為進(jìn)行限制，但有意見認(rèn)為，這并不屬于立法行為，所以沒有規(guī)定相關(guān)內(nèi)容。

“這種文件是司法解釋？行政解釋？還是行政規(guī)章？性質(zhì)上不倫不類。我建議，作為一個(gè)原則，立法法應(yīng)明確規(guī)定，司法機(jī)關(guān)不得與行政機(jī)關(guān)及其組成部門聯(lián)合發(fā)布有關(guān)法律適用方面的規(guī)范性文件�！瘪R懷德說。（記者 王逸吟 靳 昊）

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