本文關(guān)鍵詞：落實(shí)“人大主導(dǎo)”：讓立法不再“任性”，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

鄭赫南

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“現(xiàn)在對(duì)‘有法能不能依，有法可不可依’關(guān)注較少，就是對(duì)立法的質(zhì)量問(wèn)題關(guān)注不夠。”鄭功成委員在分組審議立法法修正案草案(下稱草案二審稿)時(shí)表示，希望通過(guò)立法法修改，進(jìn)一步明確國(guó)家立法機(jī)關(guān)對(duì)立法的主導(dǎo)職能。

通過(guò)修改立法法提高立法質(zhì)量，也是參加12月底召開(kāi)的第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議的常委會(huì)組成人員的共同期待。與會(huì)者圍繞人大主導(dǎo)立法、科學(xué)民主立法、稅收法定、規(guī)范地方立法等積極建言，為草案提交2015年全國(guó)人代會(huì)審議奠定基礎(chǔ)。

人大如何主導(dǎo)立法

“部門(mén)立法在‘治民’和‘治官’的關(guān)系上，，往往強(qiáng)調(diào)‘治民’。”分組審議中，辜勝阻委員表示，現(xiàn)在存在‘國(guó)家權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)權(quán)力利益化、部門(mén)利益法定化’現(xiàn)象，建議草案進(jìn)一步吸納黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的“人大主導(dǎo)立法”思想，防止部門(mén)在立法上爭(zhēng)權(quán)。

多位與會(huì)人員注意到，草案二審稿一些條款體現(xiàn)“人大主導(dǎo)立法”思想。如規(guī)定全國(guó)人大專門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以提前參與有關(guān)方面法律草案起草工作;涉及綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等事項(xiàng)的法律草案，可以由其組織起草;專業(yè)性較強(qiáng)的法律草案，可以吸收相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者參與起草或者委托起草等。

對(duì)這一條款，委員們?cè)诳隙ǖ耐瑫r(shí)提出建議�！敖ㄗh將前兩處‘可以’改為‘應(yīng)當(dāng)’�！眳菚造`委員表示，人大在立法中的主導(dǎo)作用，除了制定立法規(guī)劃和計(jì)劃之外，更重要的是法案的起草。全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委委員歐陽(yáng)昌瓊建議，將3處“可以”均改為“應(yīng)當(dāng)”。

“‘專門(mén)委員會(huì)提前參與’寫(xiě)得非常好，還可明確其可以對(duì)草案‘先行審議’�！鄙虼阂瘑T說(shuō)，法律草案提到人大之后，人大專門(mén)委員會(huì)可以“先行審議”，提出一些修改完善意見(jiàn)和需要注意的問(wèn)題。

在人大主導(dǎo)立法過(guò)程中，哪些法律草案應(yīng)送到全國(guó)人代會(huì)審議？“有一些不該由全國(guó)人代會(huì)通過(guò)的法律如商業(yè)銀行法送到全國(guó)人代會(huì)上，但是比商業(yè)銀行法更基本的中國(guó)人民銀行法卻拿到常委會(huì)上審議通過(guò)。”尹中卿委員建議草案對(duì)全國(guó)人大與全國(guó)人大常委會(huì)的立法權(quán)限更明確地劃分。莫文秀委員建議草案對(duì)全國(guó)人大制定和修改“刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)和其他的基本法律”作出說(shuō)明，以明確全國(guó)人大及其常委會(huì)各自的專屬立法權(quán)、立法范圍。

科學(xué)民主立法怎樣進(jìn)行

“深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法”是黨的十八屆三中、四中全會(huì)對(duì)人大立法工作提出的明確要求。

對(duì)此，草案二審稿從多方面予以落實(shí)：舉行立法聽(tīng)證會(huì)，要聽(tīng)取“基層和有關(guān)群體代表、有關(guān)部門(mén)、人民團(tuán)體、社會(huì)組織和有關(guān)專家等方面”的意見(jiàn);對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的法律草案，可以吸收相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者參與起草工作，或者委托起草;對(duì)草案表決稿交付常委會(huì)會(huì)議表決前，委員長(zhǎng)會(huì)議可以決定將個(gè)別意見(jiàn)分歧較大的重要條款提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議單獨(dú)表決等。

“這些條款對(duì)提高立法質(zhì)量具有重要意義。”黃獻(xiàn)中委員建議在此基礎(chǔ)上增加規(guī)定，立法聽(tīng)證、專家學(xué)者參與法律起草時(shí)，應(yīng)審查草案與上位法、同位法是否矛盾，以及在新的法律實(shí)踐中是否有不適應(yīng)的問(wèn)題等。

為增強(qiáng)剛性，白志健委員建議，將草案中可以召開(kāi)論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，可以吸收專家學(xué)者參與起草中的“可以”修改為“應(yīng)當(dāng)”。對(duì)“單獨(dú)表決”條款，賀一誠(chéng)委員建議對(duì)“是否要過(guò)半數(shù)”應(yīng)予以明確，全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)委員包克辛建議增加規(guī)定“常務(wù)委員會(huì)會(huì)議表決前，應(yīng)安排分歧意見(jiàn)充分闡述”。

馮淑萍委員、叢斌委員等提出，草案二審稿規(guī)定了對(duì)常委會(huì)法律案審議中沒(méi)有采納的有關(guān)專門(mén)委員會(huì)的意見(jiàn)要予以反饋，“對(duì)常委會(huì)組成人員的意見(jiàn)，沒(méi)有采納的也要給予反饋�！眳脖笪瘑T表示，“這是在立法上的‘最后一公里’效應(yīng)，也是提高立法質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。”

此外，草案二審稿還規(guī)定：法律規(guī)定要求有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)專門(mén)事項(xiàng)作出配套的具體規(guī)定的，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)要及時(shí)作出規(guī)定。“‘及時(shí)’是多長(zhǎng)時(shí)間？建議時(shí)間要具體，以便法律能夠很好執(zhí)行。”朱靜芝委員說(shuō)。列席會(huì)議的李亞蘭代表建議將“及時(shí)”改為“一年內(nèi)”。吳曉靈委員建議同步出臺(tái)或限期出臺(tái)配套規(guī)定。

“稅收法定”如何落實(shí)

2014年12月12日，財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局下發(fā)通知，分別上調(diào)汽油和柴油等成品油的消費(fèi)稅。汽油消費(fèi)稅單位稅額由1.12元/升提高到1.4元/升，柴油消費(fèi)稅單位稅額由0.94元/升提高到1.1元/升。這是成品油消費(fèi)稅半個(gè)月內(nèi)的第二次上調(diào)。對(duì)此，有評(píng)論認(rèn)為：“燃油稅稅率半個(gè)月調(diào)兩回，不符合稅收的嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性，讓人對(duì)‘稅收法定’更為期盼�！�

草案二審稿對(duì)此有所回應(yīng)，其根據(jù)稅收法定原則，將稅收一項(xiàng)單列出來(lái)，明確“稅種、納稅人、征稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度”只能由法律規(guī)定。

審議中，與會(huì)人員普遍贊同立法法落實(shí)“稅收法定”原則，并對(duì)條文內(nèi)容也提出意見(jiàn)建議。郝如玉委員認(rèn)為，可以將其內(nèi)容表述為“稅種基本要素和稅收征收管理等稅收基本制度”，并將該條款位置從第9項(xiàng)移至第6項(xiàng)，“因?yàn)槎愂諏?duì)居民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的無(wú)償、強(qiáng)制性剝奪，決定了其與法律對(duì)居民政治權(quán)利、人身權(quán)利的剝奪一樣重要�！倍性瘑T進(jìn)一步建議，將稅種稅率納入“不得授權(quán)立法”的范圍。

“稅收制度本身已包括稅種名稱、納稅人等內(nèi)容，不需要逐個(gè)要素制定法律�！敝x旭人委員建議將上述內(nèi)容修改為“稅收和稅收征管的基本制度”，對(duì)一些非基本的單項(xiàng)征管制度，可由國(guó)務(wù)院或者稅務(wù)主管部門(mén)制定行政法規(guī)或部門(mén)規(guī)章。列席會(huì)議的全國(guó)人大代表游勸榮建議，只規(guī)定稅率變化和稅收減免的程序，如需要全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委或者全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)等。

地方立法僅限城建城管環(huán)保？

目前，我國(guó)有49個(gè)較大的市和233個(gè)設(shè)區(qū)的市。草案二審稿在賦予地方立法權(quán)時(shí)對(duì)其是怎樣考量的？常委會(huì)會(huì)議組成人員又怎么看？

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