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落實“人大主導”：讓立法不再“任性”

　 來源：法制網(wǎng)　 時間：2014年12月30日 　 作者：　字體： 【    】 

　　鄭赫南 

　　“現(xiàn)在對‘有法能不能依，有法可不可依’關注較少，就是對立法的質(zhì)量問題關注不夠。”鄭功成委員在分組審議立法法修正案草案(下稱草案二審稿)時表示，希望通過立法法修改，進一步明確國家立法機關對立法的主導職能。

　　通過修改立法法提高立法質(zhì)量，也是參加12月底召開的第十二屆全國人大常委會第十二次會議的常委會組成人員的共同期待。與會者圍繞人大主導立法、科學民主立法、稅收法定、規(guī)范地方立法等積極建言，為草案提交2015年全國人代會審議奠定基礎。

　　人大如何主導立法

　　“部門立法在‘治民’和‘治官’的關系上，往往強調(diào)‘治民’。”分組審議中，辜勝阻委員表示，現(xiàn)在存在‘國家權力部門化、部門權力利益化、部門利益法定化’現(xiàn)象，建議草案進一步吸納黨的十八屆四中全會強調(diào)的“人大主導立法”思想，防止部門在立法上爭權。

　　多位與會人員注意到，草案二審稿一些條款體現(xiàn)“人大主導立法”思想。如規(guī)定全國人大專門委員會、常委會工作機構可以提前參與有關方面法律草案起草工作;涉及綜合性、全局性、基礎性等事項的法律草案，可以由其組織起草;專業(yè)性較強的法律草案，可以吸收相關領域?qū)＜覍W者參與起草或者委托起草等。

　　對這一條款，委員們在肯定的同時提出建議。“建議將前兩處‘可以’改為‘應當’。”吳曉靈委員表示，人大在立法中的主導作用，除了制定立法規(guī)劃和計劃之外，更重要的是法案的起草。全國人大財經(jīng)委委員歐陽昌瓊建議，將3處“可以”均改為“應當”。

　　“‘專門委員會提前參與’寫得非常好，還可明確其可以對草案‘先行審議’。”沈春耀委員說，法律草案提到人大之后，人大專門委員會可以“先行審議”，提出一些修改完善意見和需要注意的問題。

　　在人大主導立法過程中，哪些法律草案應送到全國人代會審議?“有一些不該由全國人代會通過的法律如商業(yè)銀行法送到全國人代會上，但是比商業(yè)銀行法更基本的中國人民銀行法卻拿到常委會上審議通過。”尹中卿委員建議草案對全國人大與全國人大常委會的立法權限更明確地劃分。莫文秀委員建議草案對全國人大制定和修改“刑事、民事、國家機構和其他的基本法律”作出說明，以明確全國人大及其常委會各自的專屬立法權、立法范圍。

　　科學民主立法怎樣進行

　　“深入推進科學立法、民主立法”是黨的十八屆三中、四中全會對人大立法工作提出的明確要求。

　　對此，草案二審稿從多方面予以落實:舉行立法聽證會，要聽取“基層和有關群體代表、有關部門、人民團體、社會組織和有關專家等方面”的意見;對專業(yè)性較強的法律草案，可以吸收相關領域?qū)＜覍W者參與起草工作，或者委托起草;對草案表決稿交付常委會會議表決前，委員長會議可以決定將個別意見分歧較大的重要條款提請常委會會議單獨表決等。

　　“這些條款對提高立法質(zhì)量具有重要意義。”黃獻中委員建議在此基礎上增加規(guī)定，立法聽證、專家學者參與法律起草時，應審查草案與上位法、同位法是否矛盾，以及在新的法律實踐中是否有不適應的問題等。

　　為增強剛性，白志健委員建議，將草案中可以召開論證會、聽證會，可以吸收專家學者參與起草中的“可以”修改為“應當”。對“單獨表決”條款，賀一誠委員建議對“是否要過半數(shù)”應予以明確，全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會委員包克辛建議增加規(guī)定“常務委員會會議表決前，應安排分歧意見充分闡述”。

　　馮淑萍委員、叢斌委員等提出，草案二審稿規(guī)定了對常委會法律案審議中沒有采納的有關專門委員會的意見要予以反饋，“對常委會組成人員的意見，沒有采納的也要給予反饋。”叢斌委員表示，“這是在立法上的‘最后一公里’效應，也是提高立法質(zhì)量的關鍵環(huán)節(jié)。”

　　此外，草案二審稿還規(guī)定:法律規(guī)定要求有關國家機關對專門事項作出配套的具體規(guī)定的，有關國家機關要及時作出規(guī)定。“‘及時’是多長時間?建議時間要具體，以便法律能夠很好執(zhí)行。”朱靜芝委員說。列席會議的李亞蘭代表建議將“及時”改為“一年內(nèi)”。吳曉靈委員建議同步出臺或限期出臺配套規(guī)定。

　　“稅收法定”如何落實

　　2014年12月12日，財政部和國家稅務總局下發(fā)通知，分別上調(diào)汽油和柴油等成品油的消費稅。汽油消費稅單位稅額由1.12元/升提高到1.4元/升，柴油消費稅單位稅額由0.94元/升提高到1.1元/升。這是成品油消費稅半個月內(nèi)的第二次上調(diào)。對此，有評論認為:“燃油稅稅率半個月調(diào)兩回，不符合稅收的嚴肅性和穩(wěn)定性，，讓人對‘稅收法定’更為期盼。”

　　草案二審稿對此有所回應，其根據(jù)稅收法定原則，將稅收一項單列出來，明確“稅種、納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度”只能由法律規(guī)定。

　　審議中，與會人員普遍贊同立法法落實“稅收法定”原則，并對條文內(nèi)容也提出意見建議。郝如玉委員認為，可以將其內(nèi)容表述為“稅種基本要素和稅收征收管理等稅收基本制度”，并將該條款位置從第9項移至第6項，“因為稅收對居民財產(chǎn)權利的無償、強制性剝奪，決定了其與法律對居民政治權利、人身權利的剝奪一樣重要。”董中原委員進一步建議，將稅種稅率納入“不得授權立法”的范圍。

　　“稅收制度本身已包括稅種名稱、納稅人等內(nèi)容，不需要逐個要素制定法律。”謝旭人委員建議將上述內(nèi)容修改為“稅收和稅收征管的基本制度”，對一些非基本的單項征管制度，可由國務院或者稅務主管部門制定行政法規(guī)或部門規(guī)章。列席會議的全國人大代表游勸榮建議，只規(guī)定稅率變化和稅收減免的程序，如需要全國人大財經(jīng)委或者全國人大常委會批準等。

　　地方立法僅限城建城管環(huán)保?

　　目前，我國有49個較大的市和233個設區(qū)的市。草案二審稿在賦予地方立法權時對其是怎樣考量的?常委會會議組成人員又怎么看?

　　在賦予地方立法權方面，草案二審稿規(guī)定:將較大的市(包括設區(qū)的市)制定地方性法規(guī)的權限由一審稿的“可以制定地方性法規(guī)”修改為“可以對城市建設、城市管理、環(huán)境保護等方面的事項，制定地方性法規(guī)”，同時規(guī)定“法律對較大的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的除外”;對49個較大的市已經(jīng)制定的地方性法規(guī)規(guī)定，其涉及上述事項范圍以外的繼續(xù)有效;對賦予設區(qū)的市制定地方性法規(guī)的步驟和時間，在需要綜合考慮“人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展情況”外，增加了“立法需求、立法能力”等因素。

　　“只是對城市建設、城市管理、環(huán)境保護這些事項，教育、衛(wèi)生、社會保障等沒有加進去，面比較窄。”羅亮權委員認為，只要是市，無論其是否設區(qū)都應該有立法權。陳竺副委員長建議增加“公共服務”為立法內(nèi)容。竇樹華委員認為，對較大的市的立法權還是不限制為好。

　　“設區(qū)的市不僅管城市，還要管鄉(xiāng)村。”劉政奎、馬瑞文委員等建議，將較大的市立法內(nèi)容、范圍修改為“對轄區(qū)的城鄉(xiāng)建設、城鄉(xiāng)管理、環(huán)境保護的事項”。董中原委員建議將其修改為“地方建設、地方管理”。

　　為提高地方立法質(zhì)量，全國人大代表楊震建議構建地方性法規(guī)、規(guī)章立法前的評估制度，由立法機關或委托第三方，對立法項目的合法性、必要性、可行性進行評估。侯玉雯代表希望地方立法要開聽證會，讓更多人參與。

　　“只有良法才能善治，不能簡單地說‘有法可依’，更重要的是有‘良法可依’，那么立法法就是非常重要的法律。”辜勝阻委員的發(fā)言，表達了立法者的共同心愿。

[編輯：段宇翔]

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