本文關(guān)鍵詞：《立法法》修改建議及理由，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

　　作者簡介：

　　馮玉軍，男，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授，甘肅政法學(xué)院“飛天學(xué)者”特聘教授，博士生導(dǎo)師，主要從事立法學(xué)研究，北京 100018

　　內(nèi)容提要：

　　在全面推進依法治國的新時期，《立法法》的修改是完善法律體系和立法體制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。全國人大法工委提請審議的《立法法修正案(草案)》總結(jié)了改革開放三十多年來立法工作的經(jīng)驗教訓(xùn)，著力提高立法質(zhì)量，促進科學(xué)民主立法，回應(yīng)了人民群眾的重大關(guān)切和學(xué)界關(guān)注的熱點問題，比現(xiàn)行《立法法》有很大進步。但其中也存在一些不足之處。作者在對現(xiàn)行《立法法》和《立法法修正案(草案)》對比分析的基礎(chǔ)上，以立法法編列章節(jié)為序，對相關(guān)內(nèi)容深入研究，提出了一系列具體修改建議及理由。

　　In the new era of comprehensively promoting the rule of law,to revise "Legislation Law" is the key role to improve the legal system and the legislative system.The Legislative Affairs Commission of the NPC Standing Committee drew the "Legislation Law Amendment(Draft)",which summed up the experiences and lessons learned from the legislative work in the past thirty years since reform and opening up,striving to improve the quality of legislation,promoting scientific and democratic legislation,responding to the people's important concerns and hot issues in academia.It got a greater progress than the current "legislation Law".But there are also some shortcomings.Based on the comparative analysis of the "Legislation Law" and "Legislation Amendment Act(draft)",the author makes a deep research on the relative content in the chapter order of provisions of "Legislation Law",and points out a series of concrete reasons for the proposed revision.

　　關(guān) 鍵 詞：

　　立法法/修改建議/理由　　Legislation Law/proposed revisions/reasons

　　標(biāo)題注釋：

　　2011年教育部“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計劃”；2014年人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院內(nèi)部招標(biāo)課題《S04中國法律體系與立法體制的完善》。

　　《中華人民共和國立法法》是規(guī)定國家立法制度的一部重要法律，自2000年頒布施行以來，對規(guī)范立法活動，推動形成和完善中國特色社會主義法律體系，保障和發(fā)展社會主義民主發(fā)揮了重要作用。但是隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和全面深化改革的推進，法治中國建設(shè)面臨著一系列新形勢、新要求，中央和地方立法工作也遭遇不少新情況、新問題，需要認(rèn)真考慮、著力解決。[1]

　　2013年10月，新一屆全國人大常委會發(fā)布的《立法規(guī)劃》將修改《立法法》確定為第一項重要任務(wù)，同時也適應(yīng)推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，全國人大常委會法工委深入總結(jié)立法經(jīng)驗，提出了《立法法修正案(草案)》(以下稱《草案》)。8月25日，草案首度提請十二屆全國人大常委會第十次會議審議。筆者認(rèn)為，《草案》貫徹了黨的十八大報告、十八屆二中全會決定和習(xí)近平書記系列重要講話精神，，將改革開放以來的立法工作經(jīng)驗同當(dāng)前立法重點工作和需要解決的突出問題結(jié)合起來，著力圍繞科學(xué)民主立法，提高立法質(zhì)量完善制度，較好地實現(xiàn)了十二屆全國人大《五年立法規(guī)劃》的任務(wù)要求。其在包括立法前評估和后評估[2]、較大的市范圍擴大、立法公開、立法審議、立法規(guī)劃以及明確全國人大法律委和常委會法制工作委員會職責(zé)作用等許多方面都較現(xiàn)行《立法法》有明顯進步，回應(yīng)了人民群眾的重大關(guān)切和學(xué)界關(guān)注的熱點問題，值得肯定。與此同時，《草案》也存在一些不足之處，其中既有涉及重大理論的根本問題，也有立法實踐中亟待明確細(xì)化的技術(shù)性問題；既有已修改的內(nèi)容還需斟酌考慮的地方，也有應(yīng)改而未改可能妨礙法治建設(shè)的痼疾。筆者本著治學(xué)報國的職業(yè)情懷，在對現(xiàn)行《立法法》和《立法法修正案(草案)》簡要分析的基礎(chǔ)上，對其中存在的若干理論和實踐問題進行分析，提出相關(guān)修改建議及理由，以求教于從事立法理論研究和實務(wù)工作的同行。

　　一、現(xiàn)行《立法法》基本情況

　　現(xiàn)行《立法法》全文分為6章，共94條，約10352字。除去總則、附則以及適用與備案三部分輔助性章節(jié)，其主體章節(jié)按照法的淵源的表現(xiàn)形式制定，即分為法律，行政法規(guī)，地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章三章。這種制定形式，以法的淵源的表現(xiàn)形式為邏輯排布，按照其效力層級由高到低分布，具有較強的層次性和規(guī)范性。依照《憲法》有關(guān)規(guī)定，法的淵源——法的外在表現(xiàn)形式成為《立法法》的主線，串起立法機關(guān)及其立法權(quán)限、立法程序等所有規(guī)定和內(nèi)容，并使我國單一制結(jié)構(gòu)形式下的中央與地方立法得以充分體現(xiàn)。[3]其篇章結(jié)構(gòu)和文本內(nèi)容是：

　　第一章“總則”為第1—6條，共6條，其中第1條是關(guān)于立法目的；第2條是關(guān)于調(diào)整范圍；第3—6條是關(guān)于立法原則。

　　第二章“法律”為第7—55條，共49條。第一節(jié)“立法權(quán)限”，其中：第7—8條是關(guān)于立法主體及范圍；第9—11條是授權(quán)立法的對象。第二節(jié)“全國人民代表大會立法程序”，其中：第12—16條是關(guān)于向全國人大提起法律案的主體范圍及其規(guī)定；第17—20條是關(guān)于列入全國人大會議議程的法律案的審議；第21—23條是關(guān)于全國人大審議后的法律案的修改、通過及公布；第三節(jié)“全國人民代表大會常務(wù)委員會立法程序”，其中第24—25條是向全國人大常委會提出法律案的主體范圍及其規(guī)定；第26—36條是列入全國人大常委會的法律案的審議規(guī)定(三次審議)；第37—41條是全國人大常委會審議后的法律案的處理、通過及公布。第四節(jié)“法律解釋”，第42—47條是法律解釋權(quán)的主體、提出、程序及其效力規(guī)定。第五節(jié)“其他規(guī)定”，第48—55條是提出法律案的程序及其格式規(guī)定。

　　第三章“行政法規(guī)”為第56—62條，共7條。其中：第56—57條是行政法規(guī)的立法主體及其立法范圍規(guī)定；第58—60條是行政法規(guī)起草的民主參與、審核程序規(guī)定；第61—62條是行政法規(guī)的公布程序規(guī)定。

　　第四章“地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章”為第63—77條，共15條。其中：第一節(jié)“地方性法規(guī)、自治條例和單行條例”(第63—70條)；第二節(jié)“規(guī)章”(第71—77條)。

　　第五章“適用與備案”為第78—92條，共15條。主要是關(guān)于法律效力、法律沖突解決、改變或撤銷法律文件、立法備案審查制度等。

　　第六章“附則”為第93—94條，共2條。其中第93條明確了中央軍事委員會制定軍事法規(guī)的職權(quán)，第94條是立法法施行時間。

　　二、《立法法修正案(草案)》基本情況

　　全國人大法工委提出的《立法法修正案(草案)》，很明顯總結(jié)了以往立法工作的經(jīng)驗和相關(guān)建議，在基本體例未變的基礎(chǔ)上內(nèi)容和字?jǐn)?shù)都有較大增加，全文共六章104條，約12521字。其中：

　　第一章“總則”為第1—6條，共6條。基本條款未變，但是新增了關(guān)于立法目的和立法作用發(fā)揮的宣示性內(nèi)容，要求立法應(yīng)當(dāng)適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展要求，更具可執(zhí)行性和可操作性。

　　第二章“法律”為第7—63條，共56條。本章新增了7條內(nèi)容，條中增補4個款(目)，內(nèi)容變化較大，主要是強調(diào)指出了全國人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用，細(xì)化和明確了人大專門委員會、常委會工作機構(gòu)的職能作用，[4]對相關(guān)法律制定、修改、廢止程序詳細(xì)規(guī)定，肯定了立法規(guī)劃、立法計劃以及立法評估的相關(guān)要求。

　　第三章“行政法規(guī)”為第64—70條，共7條。本章相較于現(xiàn)行立法法，原封未動，沒有能夠?qū)⑿姓⒎I(lǐng)域的理論創(chuàng)新體現(xiàn)進來，更沒有正面回應(yīng)行政立法中暴露出的突出問題。盡管涉及權(quán)力機構(gòu)立法權(quán)和行政機構(gòu)立法權(quán)的權(quán)力配置問題，需要頂層設(shè)計，但立法法對此完全不予回應(yīng)，令人疑惑。

　　第四章“地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章”為第71—85條，共15條。條中增補4款(目)，內(nèi)容變化不大，但特別擴大了擁有地方立法權(quán)的主體范圍(如將較大的市立法擴大到其他全部設(shè)區(qū)的市，較大的市制定地方性法規(guī)限于城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護等城市管理方面的事項)；提出地方立法要增加創(chuàng)新性、減少重復(fù)立法的明確要求，強調(diào)人大立法相較于常委會立法的重要性以及部門規(guī)章不得剝奪和侵犯人權(quán)等原則性要求。第79條對實踐中普遍存在的地方保護和部門利益法制化問題作了特殊規(guī)定，要求“沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)，部門規(guī)章不得創(chuàng)設(shè)限制或者剝奪公民、法人和其他組織權(quán)利的規(guī)范，或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力、減少本部門的法定職責(zé)。”

　　第五章“適用與備案”為第86—101條，共15條。新增了1條，條中增補1款(目)，內(nèi)容變化在于明確強調(diào)了全國人大專門委員會、人大常委會工作機構(gòu)在適用、備案、審查中的職能作用。

　　第六章“附則”為第102—104條，共3條。在原有軍事法規(guī)立法權(quán)和法律施行時間條款之外，第103條專門針對最高人民法院、最高人民檢察院所作司法解釋和提請修法的議案同全國人大常委會之間的關(guān)系，以及司法解釋權(quán)的專屬性和備案制度。

　　三、《立法法》修改建議及理由

　　(一)“總則”部分

　　1.建議準(zhǔn)確界定立法法的立法目的和立法原則�！恫莅浮返�1條規(guī)定“為了規(guī)范立法活動，健全國家立法制度，提高立法質(zhì)量，完善中國特色社會主義法律體系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，保障和發(fā)展社會主義民主，推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，根據(jù)憲法，制定本法。”其中“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用”的用語太過口語化，可以取消，或者改到第6條的規(guī)定當(dāng)中。如“立法應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展要求，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用……”

　　《草案》第6條的末句也很口語化，即“做到法律規(guī)范明確、具體，具有可執(zhí)行性和可操作性。”不適合在立法法總則中表述，可改為“做到法律規(guī)范明確、具體，具有可實施性。”

　　2.建議將“堅持中國特色社會主義理論”或“堅持三個代表和科學(xué)發(fā)展觀”寫入立法法�！读⒎ǚā返�3條規(guī)定：“立法要堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論。”《草案》中此條原封沒動，這不符合十八大精神。應(yīng)按十八大精神將“堅持中國特色社會主義理論”寫入立法法中。黨的十八大報告中提出“全黨要堅定道路自信、理論自信、制度自信”，“理論”指的就是中國特色社會主義理論。在中國先后有兩次將馬克思主義理論與中國實踐相結(jié)合：第一個是毛澤東思想，第二個就是中國特色社會主義理論。經(jīng)過35年的改革開放，我國經(jīng)濟、政治、文化、社會以及法制建設(shè)，都發(fā)生了非常深刻的變化。歷史雄辯地證明，堅持中國特色社會主義理論，是全面推進依法治國、加快建設(shè)法治中國的思想基石，是實現(xiàn)國家治理和社會治理現(xiàn)代化、法治化的方向保障，有助于民主科學(xué)立法。如果將堅持中國特色社會主義理論入法，鄧小平理論、三個代表、科學(xué)發(fā)展觀和中國夢就都能涵蓋進去了。

　　3.建議將“尊重和保障人權(quán)”寫入立法法。黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求“緊緊圍繞堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一深化政治體制改革，加快推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設(shè)社會主義法治國家，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。”憲法相當(dāng)于母法，而立法法就是助產(chǎn)法，助產(chǎn)法應(yīng)體現(xiàn)憲法尊重和保障人權(quán)的原則，而且，在立法法中作出宣示性的強調(diào)比在刑事訴論法和民事訴論法中強調(diào)更有意義。具體說來，在《立法法》中強調(diào)國家尊重和保障人權(quán)，完善人權(quán)司法保障制度，維護人民權(quán)益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義，意義尤其重大。[5]

　　4.建議按“法”的不同層級使用統(tǒng)一規(guī)范的名稱。現(xiàn)在立法法當(dāng)中關(guān)于法的名稱，有法、通則、條例、辦法等，既不統(tǒng)一、也很不嚴(yán)肅。建議全國人大通過的基本法律文件有一個特別名稱，如《中華人民共和國刑法典》《中華人民共和國民法典》，加一個“典”字，以示莊重。“法典”處于第二層次，僅次于憲法。而由全國人大常委會制定的法律文件可稱之為“法”。國務(wù)院這一級制定的，可以稱之為“法規(guī)”，同“軍事法規(guī)”同一級別。國務(wù)院下屬各部委制定的應(yīng)該叫“條例”或者“法令”。這樣，使用憲法、法典、法規(guī)、法令，這幾個層級的專用名稱，一看名稱就知道它的等級，便于化繁為簡，將法律名稱和法律層級一致起來，便于老百姓理解把握。

　　(二)“法律”和“行政法規(guī)”部分

　　1.建議進一步明確最高立法機關(guān)內(nèi)部的專屬立法權(quán)，完善全國人大立法制度。依照立法法的規(guī)定，全國人大和全國人大常委會行使國家立法權(quán)。二者的基本權(quán)限劃分是：全國人大制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律；全國人大常委會制定和修改除應(yīng)由全國人大制定的法律以外其他法律。據(jù)統(tǒng)計，1954年9月到2009年底全國人大及其常委會共制定法律和有關(guān)法律問題的決定及法律解釋679件，其中由全國人大制定的135件，占19.9%，全國人大常委會制定的544件，占80.1%。從趨勢上看，全國人大立法比例越來越少，2008年和2009年甚至沒有制定一部法律，所有法律都是由全國人大常委會制定的。這種不合理的情形從省一級人大及其常委會的立法來看則更加明顯，多年來只有極少數(shù)地方法規(guī)是由省級人大制定，絕大多數(shù)都是由省級人大常委會制定的。盡管從會期長短、人員數(shù)量、議程安排以及可操作性等多方面看，由全國人大常委會代為承擔(dān)繁重的中央立法任務(wù)是合乎情理的。但是這種權(quán)宜之計不能改變?nèi)珖舜蟪Ｎ瘯皇侨珖舜蟮某ＴO(shè)機關(guān)的基本性質(zhì)，如果絕大部分法律都是全國人大常委會而不是全國人大制定，法律本身的人民性和民主性就成了問題。因此，在立法法中理應(yīng)明確全國人大及其常委會二者各自的專屬立法權(quán)，有效實現(xiàn)常委會立法不越權(quán)，不侵犯到全國人大的立法權(quán)。

　　2.建議進一步明確國家權(quán)力機構(gòu)同國務(wù)院的專屬立法權(quán)。從理論上說，所謂授權(quán)立法，又稱委托立法，是指立法機關(guān)通過法律授予其他有關(guān)國家機關(guān)立法權(quán)，由該國家機關(guān)依據(jù)所授予的立法權(quán)進行立法的活動。1955年，一屆全國人大通過了關(guān)于授權(quán)全國人大常委會制定單行法規(guī)的決議，1959年又通過了授權(quán)全國人大常委會修改法律的決議。1982年憲法第89條第1款規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)“根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令”。2000年3月頒布的現(xiàn)行立法法，進一步使授權(quán)立法趨于制度化。其第9條規(guī)定：“本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。”[6]《草案》對該條內(nèi)容完全保留、未作改變。

　　從改革開放的實際需求看，國務(wù)院處在行政管理工作的第一線，最了解實際情況，對一些重大的社會生活問題的處理最有發(fā)言權(quán)，由它們負(fù)責(zé)起草有關(guān)法律或授權(quán)它們在條件不成熟時頒布暫行的規(guī)定是自然而然的。立法實踐中，由國務(wù)院制定的行政法規(guī)數(shù)量遠(yuǎn)多于由全國人大及其常委會制定的法律數(shù)量，而由全國人大及其常委會制定的法律，立法起草機構(gòu)也大多是國務(wù)院及下屬各部委。由此暴露出來的問題在于，1985年4月10日第六屆全國人民代表大會第三次會議通過的《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》授權(quán)籠統(tǒng)和廣泛，缺乏明確性，一攬子授予了國務(wù)院經(jīng)濟體制改革和對外開放方面的大量立法權(quán)力，卻沒有對授權(quán)立法實施切實有效的管理和監(jiān)督。立法法雖然規(guī)定了授權(quán)的目的、范圍、授權(quán)立法的種類及備案程序，但是沒有規(guī)定具體的立法事項，造成國務(wù)院立法不受限制、權(quán)力過大，在授權(quán)立法實踐中處于主導(dǎo)地位。與此同時，根據(jù)《立法法》第8條第八項的規(guī)定，“基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”只能制定法律。但是，改革開放至今，中國現(xiàn)行的18個稅種中，僅有3個稅種(《企業(yè)所得稅法》《個人所得稅法》等)屬于人大立法，其余皆出于行政法規(guī)、規(guī)章。這種狀況亟需改變。

　　3.建議進一步科學(xué)劃分中央與地方立法權(quán)限。如果沒有科學(xué)適當(dāng)分權(quán)，法治統(tǒng)一與“不抵觸”原則很容易成為束縛地方立法的繩索，有時也有可能成為地方不合理立法的開脫理由�，F(xiàn)行立法法在縱向立法分權(quán)方面，列舉了最高立法機關(guān)的專屬立法權(quán)，但這并不是真正意義上的中央專屬立法權(quán)(國務(wù)院及其部委立法權(quán))。且主要以規(guī)范和調(diào)整中央立法為主，對于地方性事務(wù)未作明確界定，實踐當(dāng)中難以辨析和事后監(jiān)督。應(yīng)以立法事項的重要程度(事關(guān)全局的國家主權(quán)、國防外交、國家機關(guān)組成與職權(quán)、公民基本權(quán)利義務(wù)、基本制度)作為劃分標(biāo)準(zhǔn)。[7]此外，從立法語匯角度看，“重要”與“基本”很大程度上是一個主觀性的評價標(biāo)準(zhǔn)，需要引入相對客觀的標(biāo)準(zhǔn)即“影響范圍”。例如：全國性問題是指無需考慮地方性差異的問題；地方只就影響局部范圍的純粹地方性事務(wù)立法調(diào)整；跨區(qū)域—省問題是指單一地方立法不能有效調(diào)控的事務(wù)，應(yīng)當(dāng)提請中央立法加以調(diào)整。由此建議在《立法法》第8條立法權(quán)限的規(guī)定以及《立法法》第63條(《草案》第71條)當(dāng)中，將中央與地方立法權(quán)限的規(guī)定細(xì)化為三部分分別加以表述：中央專屬立法事項/地方專屬立法事項(地方性事務(wù)的范圍)/中央與地方共同立法事項。

　　4.建議進一步規(guī)范地方授權(quán)立法和立法工作分工。具體措施包括：(1)擴大被授權(quán)主體，除國務(wù)院外，還可以是省、自治區(qū)、直轄市及各地級市人大及其常委會；(2)應(yīng)當(dāng)依據(jù)授權(quán)明確性原則的要求來完善有關(guān)授權(quán)立法的法律；(3)完善與授權(quán)立法相關(guān)的事后監(jiān)督制度，使監(jiān)督方式合理有效，切實起到發(fā)揮授權(quán)立法優(yōu)勢，抑制其弊端的作用；(4)對不合理的授權(quán)采取及時撤銷的方式以推動授權(quán)立法的健康發(fā)展。其法理依據(jù)是：應(yīng)當(dāng)依據(jù)授權(quán)明確性原則的要求來完善有關(guān)授權(quán)立法的法律。

　　除了授權(quán)立法外，即便是立法機構(gòu)內(nèi)部的工作關(guān)系也不明確。需要建議立法法進一步理順全國人大各專門委員會、法律委員會和常委會法制工作委員會的職責(zé)分工；此外還要明確地方人大法制委員會和常委會法制工作委員會之間的關(guān)系。

　　(三)“地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章”部分

　　1.建議鼓勵地方立法創(chuàng)新，避免不必要的立法重復(fù)。加強和改進地方立法，鼓勵各地方按照區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)律和具體立法需求，在確保法律、行政法規(guī)統(tǒng)一實施的前提下，著眼解決問題，總結(jié)立法經(jīng)驗，突出地方特色，實行自主性、創(chuàng)制性立法，增強地方性立法的適應(yīng)性與可操作性。中國(上海)自由貿(mào)易區(qū)的設(shè)定，建立深化市場改革立法試驗特區(qū)，牽涉到全國統(tǒng)一立法的調(diào)整適用等重大問題。在這種現(xiàn)實背景之下，地方立法的制度試驗與創(chuàng)新任務(wù)更為重大，亟需對中央與地方立法權(quán)限作出更科學(xué)、更明確的界定。

　　2.進一步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量。以往的立法工作中，較大的市(省自治區(qū)人民政府所在地市/國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市/經(jīng)濟特區(qū)所在地的市)和計劃單列市，實踐中都是由國務(wù)院來確定享有地方立法權(quán)的主體，于情于理說不通。

　　《草案》71條規(guī)定，較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟特區(qū)所在地的市、國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市“和其他設(shè)區(qū)的市”。這顯然擴大了擁有地方立法權(quán)的主體范圍。實踐中，像廣東的東莞市、中山市等雖不設(shè)區(qū)，但卻是擁有很高國民生產(chǎn)總值和數(shù)百萬人口的地級市。同一些下設(shè)有區(qū)級行政機構(gòu)，但總?cè)丝诓欢唷裆a(chǎn)總值較低的城市相比，設(shè)區(qū)城市有立法權(quán)，它們卻沒有，這樣合理不合理、平衡不平衡？所以，我們認(rèn)為不必要將立法主體范圍拘泥于設(shè)區(qū)城市，而是一步到位，直接授予全國所有的地級市以立法權(quán)。

　　3.進一步擴大“較大的市”的立法范圍。此外，《草案》71條同時規(guī)定，較大的市地方性法規(guī)的內(nèi)容限于城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護等城市管理方面的事項。這雖然具有了事務(wù)劃分的意味，但范圍未免太小，還可以包括交通管理、醫(yī)療衛(wèi)生等內(nèi)容。而且與《地方各級人大和地方各級人民政府組織法》第8條的“縣級以上的地方各級人民代表大會行使下列職權(quán)：……(三)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”，以及第44條的“縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會行使下列職權(quán)：……(四)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”也不盡一致。所以，當(dāng)務(wù)之急是對《立法法》第64條第1款第2項的“地方性事務(wù)”作出具體規(guī)定。

　　(四)“適用與備案”和“附則”部分

　　1.建議妥善安排立法效力位階，避免立法沖突。由于我國立法種類眾多，立法之間的效力位階對于民眾守法，國家機關(guān)執(zhí)法、司法都可能產(chǎn)生重要的影響�，F(xiàn)行《立法法》第78—82條雖然規(guī)定了部分立法之間的效力關(guān)系，但是仍然存在很多不明確之處，比如省級的地方性法規(guī)與較大的市的地方性法規(guī)之間、地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間、較大的市的地方性法規(guī)與省級的地方政府規(guī)章之間，以及自治區(qū)、自治州、自治縣的自治條例和單行條例之間等的效力位階關(guān)系。[8]同時，也缺乏判斷立法效力位階的實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，從而給立法沖突的認(rèn)定帶來很大困難。

　　目前，立法沖突表現(xiàn)為兩個方面：一個是縱向的上下位階的立法沖突，另一個是橫向的同一位階的立法沖突。對于前者，我國通過改變或撤銷制度(《立法法》第88條)予以解決；對于后者，則通過裁決制度(《立法法》第86條)予以解決。前者的問題在于，2000年以前，改變或撤銷以審查機關(guān)主動審查為主，但審查機關(guān)發(fā)現(xiàn)下位法存在問題的幾率較小，所以主動審查往往處于閑置狀態(tài)。

　　《立法法》第90、91條規(guī)定了被動審查方式，即由某些主體向全國人大常委會申請對違反上位法的下位法進行審查。但是，被動審查的范圍僅限于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例(且根據(jù)《立法法》第88條第1項，有權(quán)審查自治區(qū)自治條例和單行條例的是全國人大，而非全國人大常委會)，其他一些立法，比如法律、規(guī)章并沒有被納入被動審查的范圍。該兩條規(guī)定在《立法法》第五章“適用與備案”中，尤其是規(guī)定在第89條的備案制度之后，似乎被動式的審查要以該立法提請備案為前提，但實際上，《立法法》并未將備案作為立法機關(guān)的一項義務(wù)也未規(guī)定不備案的后果，同時，全國人大常委會并非自治區(qū)自治條例和單行條例的備案機關(guān)。

　　被動審查雖然部分解決了審查機關(guān)動力不足的問題，但也產(chǎn)生了申請主體過泛、申請條件過寬的問題。《立法法》第90條規(guī)定的申請主體幾乎涵蓋了一切國家機關(guān)、社會團體和公民。另外，《立法法》第90條第1款雖然規(guī)定“一府兩院兩委”可以向全國人大常委會提出立法審查要求，但實踐中“一府兩院兩委”申請的情形幾乎沒有。這些問題亟待在本次《立法法》修改中予以解決。

　　2.建議增加法律審查啟動程序，完善立法監(jiān)督。如前所述，《立法法》第90條(《草案》第98條)在法律實施中極其重要，前些年像孫志剛案件之后三個博士上書全國人大常委會要求審查《收容遣送條例》，終至該條例廢止的事例，其對于建立健全、完善我國立法監(jiān)督制度非常重要�！恫莅浮分性摋l款毫無更動。建議在行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例四類審查對象外，再增加“法律”。加上法律，并不違背我們的憲法規(guī)定，也沒有沖破現(xiàn)行體制。因為《憲法》第67條規(guī)定由人大常委會解釋憲法、法律，監(jiān)督《憲法》的實施。立法審查把“法律”加進來，當(dāng)法律規(guī)定和《憲法》相抵觸的時候，國家機關(guān)可以要求審查這樣的對象，非常重要，對于完善我們的立法體制特別是立法監(jiān)督體制大有益處。

　　3.建議完善立法撤銷程序�！读⒎ǚā返�91條規(guī)定：“全國人民代表大會法律委員會、有關(guān)的專門委員會審查認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機關(guān)不予修改的，可以向委員長會議提出予以撤銷的議案、建議，由委員長會議決定提請常務(wù)委員會會議審議決定。”(《草案》第99條)增加規(guī)定了“常務(wù)委員會工作機構(gòu)”提出撤銷議案的主體資格。

　　這其中還涉及一個期限的問題。有可能地方規(guī)章發(fā)現(xiàn)它違反有關(guān)法律即申請撤銷，但立法撤銷卻沒有規(guī)定期限，也許等到什么時候要撤銷立法的時候，這個案子已經(jīng)結(jié)束了，公民個人的權(quán)益必然受到損害。建議完善立法撤銷的程序，具體內(nèi)容包括：法律怎么撤銷？誰有權(quán)提起撤銷？公民個人可不可以提起撤銷？很多地方規(guī)章都是在具體案件中出現(xiàn)問題才被意識到有問題的。在這種情況下，如果能夠?qū)α⒎ǔ蜂N的主體范圍、申請權(quán)限在立法法中明確，有助于讓撤銷權(quán)動作起來。[9]

　　原文參考文獻(xiàn)：

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