2011年教育部“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃”；2014年人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院內(nèi)部招標(biāo)課題《S04中國(guó)法律體系與立法體制的完善》。

　　《中華人民共和國(guó)立法法》是規(guī)定國(guó)家立法制度的一部重要法律，自2000年頒布施行以來(lái)，對(duì)規(guī)范立法活動(dòng)，推動(dòng)形成和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，保障和發(fā)展社會(huì)主義民主發(fā)揮了重要作用。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的推進(jìn)，法治中國(guó)建設(shè)面臨著一系列新形勢(shì)、新要求，中央和地方立法工作也遭遇不少新情況、新問(wèn)題，需要認(rèn)真考慮、著力解決。[1]

　　2013年10月，新一屆全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布的《立法規(guī)劃》將修改《立法法》確定為第一項(xiàng)重要任務(wù)，同時(shí)也適應(yīng)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，全國(guó)人大常委會(huì)法工委深入總結(jié)立法經(jīng)驗(yàn)，提出了《立法法修正案(草案)》(以下稱《草案》)。8月25日，草案首度提請(qǐng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議審議。筆者認(rèn)為，《草案》貫徹了黨的十八大報(bào)告、十八屆二中全會(huì)決定和習(xí)近平書(shū)記系列重要講話精神，，將改革開(kāi)放以來(lái)的立法工作經(jīng)驗(yàn)同當(dāng)前立法重點(diǎn)工作和需要解決的突出問(wèn)題結(jié)合起來(lái)，著力圍繞科學(xué)民主立法，提高立法質(zhì)量完善制度，較好地實(shí)現(xiàn)了十二屆全國(guó)人大《五年立法規(guī)劃》的任務(wù)要求。其在包括立法前評(píng)估和后評(píng)估[2]、較大的市范圍擴(kuò)大、立法公開(kāi)、立法審議、立法規(guī)劃以及明確全國(guó)人大法律委和常委會(huì)法制工作委員會(huì)職責(zé)作用等許多方面都較現(xiàn)行《立法法》有明顯進(jìn)步，回應(yīng)了人民群眾的重大關(guān)切和學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，值得肯定。與此同時(shí)，《草案》也存在一些不足之處，其中既有涉及重大理論的根本問(wèn)題，也有立法實(shí)踐中亟待明確細(xì)化的技術(shù)性問(wèn)題；既有已修改的內(nèi)容還需斟酌考慮的地方，也有應(yīng)改而未改可能妨礙法治建設(shè)的痼疾。筆者本著治學(xué)報(bào)國(guó)的職業(yè)情懷，在對(duì)現(xiàn)行《立法法》和《立法法修正案(草案)》簡(jiǎn)要分析的基礎(chǔ)上，對(duì)其中存在的若干理論和實(shí)踐問(wèn)題進(jìn)行分析，提出相關(guān)修改建議及理由，以求教于從事立法理論研究和實(shí)務(wù)工作的同行。

　　一、現(xiàn)行《立法法》基本情況

　　現(xiàn)行《立法法》全文分為6章，共94條，約10352字。除去總則、附則以及適用與備案三部分輔助性章節(jié)，其主體章節(jié)按照法的淵源的表現(xiàn)形式制定，即分為法律，行政法規(guī)，地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章三章。這種制定形式，以法的淵源的表現(xiàn)形式為邏輯排布，按照其效力層級(jí)由高到低分布，具有較強(qiáng)的層次性和規(guī)范性。依照《憲法》有關(guān)規(guī)定，法的淵源——法的外在表現(xiàn)形式成為《立法法》的主線，串起立法機(jī)關(guān)及其立法權(quán)限、立法程序等所有規(guī)定和內(nèi)容，并使我國(guó)單一制結(jié)構(gòu)形式下的中央與地方立法得以充分體現(xiàn)。[3]其篇章結(jié)構(gòu)和文本內(nèi)容是：

　　第一章“總則”為第1—6條，共6條，其中第1條是關(guān)于立法目的；第2條是關(guān)于調(diào)整范圍；第3—6條是關(guān)于立法原則。

　　第二章“法律”為第7—55條，共49條。第一節(jié)“立法權(quán)限”，其中：第7—8條是關(guān)于立法主體及范圍；第9—11條是授權(quán)立法的對(duì)象。第二節(jié)“全國(guó)人民代表大會(huì)立法程序”，其中：第12—16條是關(guān)于向全國(guó)人大提起法律案的主體范圍及其規(guī)定；第17—20條是關(guān)于列入全國(guó)人大會(huì)議議程的法律案的審議；第21—23條是關(guān)于全國(guó)人大審議后的法律案的修改、通過(guò)及公布；第三節(jié)“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法程序”，其中第24—25條是向全國(guó)人大常委會(huì)提出法律案的主體范圍及其規(guī)定；第26—36條是列入全國(guó)人大常委會(huì)的法律案的審議規(guī)定(三次審議)；第37—41條是全國(guó)人大常委會(huì)審議后的法律案的處理、通過(guò)及公布。第四節(jié)“法律解釋”，第42—47條是法律解釋權(quán)的主體、提出、程序及其效力規(guī)定。第五節(jié)“其他規(guī)定”，第48—55條是提出法律案的程序及其格式規(guī)定。

　　第三章“行政法規(guī)”為第56—62條，共7條。其中：第56—57條是行政法規(guī)的立法主體及其立法范圍規(guī)定；第58—60條是行政法規(guī)起草的民主參與、審核程序規(guī)定；第61—62條是行政法規(guī)的公布程序規(guī)定。

　　第四章“地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章”為第63—77條，共15條。其中：第一節(jié)“地方性法規(guī)、自治條例和單行條例”(第63—70條)；第二節(jié)“規(guī)章”(第71—77條)。

　　第五章“適用與備案”為第78—92條，共15條。主要是關(guān)于法律效力、法律沖突解決、改變或撤銷(xiāo)法律文件、立法備案審查制度等。

　　第六章“附則”為第93—94條，共2條。其中第93條明確了中央軍事委員會(huì)制定軍事法規(guī)的職權(quán)，第94條是立法法施行時(shí)間。

　　二、《立法法修正案(草案)》基本情況

　　全國(guó)人大法工委提出的《立法法修正案(草案)》，很明顯總結(jié)了以往立法工作的經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)建議，在基本體例未變的基礎(chǔ)上內(nèi)容和字?jǐn)?shù)都有較大增加，全文共六章104條，約12521字。其中：

　　第一章“總則”為第1—6條，共6條。基本條款未變，但是新增了關(guān)于立法目的和立法作用發(fā)揮的宣示性內(nèi)容，要求立法應(yīng)當(dāng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，更具可執(zhí)行性和可操作性。

　　第二章“法律”為第7—63條，共56條。本章新增了7條內(nèi)容，條中增補(bǔ)4個(gè)款(目)，內(nèi)容變化較大，主要是強(qiáng)調(diào)指出了全國(guó)人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，細(xì)化和明確了人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的職能作用，[4]對(duì)相關(guān)法律制定、修改、廢止程序詳細(xì)規(guī)定，肯定了立法規(guī)劃、立法計(jì)劃以及立法評(píng)估的相關(guān)要求。

　　第三章“行政法規(guī)”為第64—70條，共7條。本章相較于現(xiàn)行立法法，原封未動(dòng)，沒(méi)有能夠?qū)⑿姓⒎I(lǐng)域的理論創(chuàng)新體現(xiàn)進(jìn)來(lái)，更沒(méi)有正面回應(yīng)行政立法中暴露出的突出問(wèn)題。盡管涉及權(quán)力機(jī)構(gòu)立法權(quán)和行政機(jī)構(gòu)立法權(quán)的權(quán)力配置問(wèn)題，需要頂層設(shè)計(jì)，但立法法對(duì)此完全不予回應(yīng)，令人疑惑。

　　第四章“地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章”為第71—85條，共15條。條中增補(bǔ)4款(目)，內(nèi)容變化不大，但特別擴(kuò)大了擁有地方立法權(quán)的主體范圍(如將較大的市立法擴(kuò)大到其他全部設(shè)區(qū)的市，較大的市制定地方性法規(guī)限于城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面的事項(xiàng))；提出地方立法要增加創(chuàng)新性、減少重復(fù)立法的明確要求，強(qiáng)調(diào)人大立法相較于常委會(huì)立法的重要性以及部門(mén)規(guī)章不得剝奪和侵犯人權(quán)等原則性要求。第79條對(duì)實(shí)踐中普遍存在的地方保護(hù)和部門(mén)利益法制化問(wèn)題作了特殊規(guī)定，要求“沒(méi)有法律、行政法規(guī)依據(jù)，部門(mén)規(guī)章不得創(chuàng)設(shè)限制或者剝奪公民、法人和其他組織權(quán)利的規(guī)范，或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門(mén)的權(quán)力、減少本部門(mén)的法定職責(zé)。”

　　第五章“適用與備案”為第86—101條，共15條。新增了1條，條中增補(bǔ)1款(目)，內(nèi)容變化在于明確強(qiáng)調(diào)了全國(guó)人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)在適用、備案、審查中的職能作用。

　　第六章“附則”為第102—104條，共3條。在原有軍事法規(guī)立法權(quán)和法律施行時(shí)間條款之外，第103條專(zhuān)門(mén)針對(duì)最高人民法院、最高人民檢察院所作司法解釋和提請(qǐng)修法的議案同全國(guó)人大常委會(huì)之間的關(guān)系，以及司法解釋權(quán)的專(zhuān)屬性和備案制度。

　　三、《立法法》修改建議及理由

　　(一)“總則”部分

　　1.建議準(zhǔn)確界定立法法的立法目的和立法原則�！恫莅浮返�1條規(guī)定“為了規(guī)范立法活動(dòng)，健全國(guó)家立法制度，提高立法質(zhì)量，完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，保障和發(fā)展社會(huì)主義民主，推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，根據(jù)憲法，制定本法。”其中“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”的用語(yǔ)太過(guò)口語(yǔ)化，可以取消，或者改到第6條的規(guī)定當(dāng)中。如“立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用……”

　　《草案》第6條的末句也很口語(yǔ)化，即“做到法律規(guī)范明確、具體，具有可執(zhí)行性和可操作性。”不適合在立法法總則中表述，可改為“做到法律規(guī)范明確、具體，具有可實(shí)施性。”

　　2.建議將“堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義理論”或“堅(jiān)持三個(gè)代表和科學(xué)發(fā)展觀”寫(xiě)入立法法。《立法法》第3條規(guī)定：“立法要堅(jiān)持社會(huì)主義道路、堅(jiān)持人民民主專(zhuān)政、堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論。”《草案》中此條原封沒(méi)動(dòng)，這不符合十八大精神。應(yīng)按十八大精神將“堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義理論”寫(xiě)入立法法中。黨的十八大報(bào)告中提出“全黨要堅(jiān)定道路自信、理論自信、制度自信”，“理論”指的就是中國(guó)特色社會(huì)主義理論。在中國(guó)先后有兩次將馬克思主義理論與中國(guó)實(shí)踐相結(jié)合：第一個(gè)是毛澤東思想，第二個(gè)就是中國(guó)特色社會(huì)主義理論。經(jīng)過(guò)35年的改革開(kāi)放，我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)以及法制建設(shè)，都發(fā)生了非常深刻的變化。歷史雄辯地證明，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義理論，是全面推進(jìn)依法治國(guó)、加快建設(shè)法治中國(guó)的思想基石，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理和社會(huì)治理現(xiàn)代化、法治化的方向保障，有助于民主科學(xué)立法。如果將堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義理論入法，鄧小平理論、三個(gè)代表、科學(xué)發(fā)展觀和中國(guó)夢(mèng)就都能涵蓋進(jìn)去了。

　　3.建議將“尊重和保障人權(quán)”寫(xiě)入立法法。黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》要求“緊緊圍繞堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一深化政治體制改革，加快推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。”憲法相當(dāng)于母法，而立法法就是助產(chǎn)法，助產(chǎn)法應(yīng)體現(xiàn)憲法尊重和保障人權(quán)的原則，而且，在立法法中作出宣示性的強(qiáng)調(diào)比在刑事訴論法和民事訴論法中強(qiáng)調(diào)更有意義。具體說(shuō)來(lái)，在《立法法》中強(qiáng)調(diào)國(guó)家尊重和保障人權(quán)，完善人權(quán)司法保障制度，維護(hù)人民權(quán)益，讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義，意義尤其重大。[5]

　　4.建議按“法”的不同層級(jí)使用統(tǒng)一規(guī)范的名稱�，F(xiàn)在立法法當(dāng)中關(guān)于法的名稱，有法、通則、條例、辦法等，既不統(tǒng)一、也很不嚴(yán)肅。建議全國(guó)人大通過(guò)的基本法律文件有一個(gè)特別名稱，如《中華人民共和國(guó)刑法典》《中華人民共和國(guó)民法典》，加一個(gè)“典”字，以示莊重。“法典”處于第二層次，僅次于憲法。而由全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律文件可稱之為“法”。國(guó)務(wù)院這一級(jí)制定的，可以稱之為“法規(guī)”，同“軍事法規(guī)”同一級(jí)別。國(guó)務(wù)院下屬各部委制定的應(yīng)該叫“條例”或者“法令”。這樣，使用憲法、法典、法規(guī)、法令，這幾個(gè)層級(jí)的專(zhuān)用名稱，一看名稱就知道它的等級(jí)，便于化繁為簡(jiǎn)，將法律名稱和法律層級(jí)一致起來(lái)，便于老百姓理解把握。

　　(二)“法律”和“行政法規(guī)”部分

　　1.建議進(jìn)一步明確最高立法機(jī)關(guān)內(nèi)部的專(zhuān)屬立法權(quán)，完善全國(guó)人大立法制度。依照立法法的規(guī)定，全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)。二者的基本權(quán)限劃分是：全國(guó)人大制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律；全國(guó)人大常委會(huì)制定和修改除應(yīng)由全國(guó)人大制定的法律以外其他法律。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1954年9月到2009年底全國(guó)人大及其常委會(huì)共制定法律和有關(guān)法律問(wèn)題的決定及法律解釋679件，其中由全國(guó)人大制定的135件，占19.9%，全國(guó)人大常委會(huì)制定的544件，占80.1%。從趨勢(shì)上看，全國(guó)人大立法比例越來(lái)越少，2008年和2009年甚至沒(méi)有制定一部法律，所有法律都是由全國(guó)人大常委會(huì)制定的。這種不合理的情形從省一級(jí)人大及其常委會(huì)的立法來(lái)看則更加明顯，多年來(lái)只有極少數(shù)地方法規(guī)是由省級(jí)人大制定，絕大多數(shù)都是由省級(jí)人大常委會(huì)制定的。盡管從會(huì)期長(zhǎng)短、人員數(shù)量、議程安排以及可操作性等多方面看，由全國(guó)人大常委會(huì)代為承擔(dān)繁重的中央立法任務(wù)是合乎情理的。但是這種權(quán)宜之計(jì)不能改變?nèi)珖?guó)人大常委會(huì)只是全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)的基本性質(zhì)，如果絕大部分法律都是全國(guó)人大常委會(huì)而不是全國(guó)人大制定，法律本身的人民性和民主性就成了問(wèn)題。因此，在立法法中理應(yīng)明確全國(guó)人大及其常委會(huì)二者各自的專(zhuān)屬立法權(quán)，有效實(shí)現(xiàn)常委會(huì)立法不越權(quán)，不侵犯到全國(guó)人大的立法權(quán)。

　　2.建議進(jìn)一步明確國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)同國(guó)務(wù)院的專(zhuān)屬立法權(quán)。從理論上說(shuō)，所謂授權(quán)立法，又稱委托立法，是指立法機(jī)關(guān)通過(guò)法律授予其他有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)立法權(quán)，由該國(guó)家機(jī)關(guān)依據(jù)所授予的立法權(quán)進(jìn)行立法的活動(dòng)。1955年，一屆全國(guó)人大通過(guò)了關(guān)于授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)制定單行法規(guī)的決議，1959年又通過(guò)了授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)修改法律的決議。1982年憲法第89條第1款規(guī)定，國(guó)務(wù)院有權(quán)“根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令”。2000年3月頒布的現(xiàn)行立法法，進(jìn)一步使授權(quán)立法趨于制度化。其第9條規(guī)定：“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。”[6]《草案》對(duì)該條內(nèi)容完全保留、未作改變。

　　從改革開(kāi)放的實(shí)際需求看，國(guó)務(wù)院處在行政管理工作的第一線，最了解實(shí)際情況，對(duì)一些重大的社會(huì)生活問(wèn)題的處理最有發(fā)言權(quán)，由它們負(fù)責(zé)起草有關(guān)法律或授權(quán)它們?cè)跅l件不成熟時(shí)頒布暫行的規(guī)定是自然而然的。立法實(shí)踐中，由國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)數(shù)量遠(yuǎn)多于由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律數(shù)量，而由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律，立法起草機(jī)構(gòu)也大多是國(guó)務(wù)院及下屬各部委。由此暴露出來(lái)的問(wèn)題在于，1985年4月10日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》授權(quán)籠統(tǒng)和廣泛，缺乏明確性，一攬子授予了國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放方面的大量立法權(quán)力，卻沒(méi)有對(duì)授權(quán)立法實(shí)施切實(shí)有效的管理和監(jiān)督。立法法雖然規(guī)定了授權(quán)的目的、范圍、授權(quán)立法的種類(lèi)及備案程序，但是沒(méi)有規(guī)定具體的立法事項(xiàng)，造成國(guó)務(wù)院立法不受限制、權(quán)力過(guò)大，在授權(quán)立法實(shí)踐中處于主導(dǎo)地位。與此同時(shí)，根據(jù)《立法法》第8條第八項(xiàng)的規(guī)定，“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”只能制定法律。但是，改革開(kāi)放至今，中國(guó)現(xiàn)行的18個(gè)稅種中，僅有3個(gè)稅種(《企業(yè)所得稅法》《個(gè)人所得稅法》等)屬于人大立法，其余皆出于行政法規(guī)、規(guī)章。這種狀況亟需改變。

　　3.建議進(jìn)一步科學(xué)劃分中央與地方立法權(quán)限。如果沒(méi)有科學(xué)適當(dāng)分權(quán)，法治統(tǒng)一與“不抵觸”原則很容易成為束縛地方立法的繩索，有時(shí)也有可能成為地方不合理立法的開(kāi)脫理由�，F(xiàn)行立法法在縱向立法分權(quán)方面，列舉了最高立法機(jī)關(guān)的專(zhuān)屬立法權(quán)，但這并不是真正意義上的中央專(zhuān)屬立法權(quán)(國(guó)務(wù)院及其部委立法權(quán))。且主要以規(guī)范和調(diào)整中央立法為主，對(duì)于地方性事務(wù)未作明確界定，實(shí)踐當(dāng)中難以辨析和事后監(jiān)督。應(yīng)以立法事項(xiàng)的重要程度(事關(guān)全局的國(guó)家主權(quán)、國(guó)防外交、國(guó)家機(jī)關(guān)組成與職權(quán)、公民基本權(quán)利義務(wù)、基本制度)作為劃分標(biāo)準(zhǔn)。[7]此外，從立法語(yǔ)匯角度看，“重要”與“基本”很大程度上是一個(gè)主觀性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，需要引入相對(duì)客觀的標(biāo)準(zhǔn)即“影響范圍”。例如：全國(guó)性問(wèn)題是指無(wú)需考慮地方性差異的問(wèn)題；地方只就影響局部范圍的純粹地方性事務(wù)立法調(diào)整；跨區(qū)域—省問(wèn)題是指單一地方立法不能有效調(diào)控的事務(wù)，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)中央立法加以調(diào)整。由此建議在《立法法》第8條立法權(quán)限的規(guī)定以及《立法法》第63條(《草案》第71條)當(dāng)中，將中央與地方立法權(quán)限的規(guī)定細(xì)化為三部分分別加以表述：中央專(zhuān)屬立法事項(xiàng)/地方專(zhuān)屬立法事項(xiàng)(地方性事務(wù)的范圍)/中央與地方共同立法事項(xiàng)。

　　4.建議進(jìn)一步規(guī)范地方授權(quán)立法和立法工作分工。具體措施包括：(1)擴(kuò)大被授權(quán)主體，除國(guó)務(wù)院外，還可以是省、自治區(qū)、直轄市及各地級(jí)市人大及其常委會(huì)；(2)應(yīng)當(dāng)依據(jù)授權(quán)明確性原則的要求來(lái)完善有關(guān)授權(quán)立法的法律；(3)完善與授權(quán)立法相關(guān)的事后監(jiān)督制度，使監(jiān)督方式合理有效，切實(shí)起到發(fā)揮授權(quán)立法優(yōu)勢(shì)，抑制其弊端的作用；(4)對(duì)不合理的授權(quán)采取及時(shí)撤銷(xiāo)的方式以推動(dòng)授權(quán)立法的健康發(fā)展。其法理依據(jù)是：應(yīng)當(dāng)依據(jù)授權(quán)明確性原則的要求來(lái)完善有關(guān)授權(quán)立法的法律。

　　除了授權(quán)立法外，即便是立法機(jī)構(gòu)內(nèi)部的工作關(guān)系也不明確。需要建議立法法進(jìn)一步理順全國(guó)人大各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、法律委員會(huì)和常委會(huì)法制工作委員會(huì)的職責(zé)分工；此外還要明確地方人大法制委員會(huì)和常委會(huì)法制工作委員會(huì)之間的關(guān)系。

　　(三)“地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章”部分

　　1.建議鼓勵(lì)地方立法創(chuàng)新，避免不必要的立法重復(fù)。加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法，鼓勵(lì)各地方按照區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)律和具體立法需求，在確保法律、行政法規(guī)統(tǒng)一實(shí)施的前提下，著眼解決問(wèn)題，總結(jié)立法經(jīng)驗(yàn)，突出地方特色，實(shí)行自主性、創(chuàng)制性立法，增強(qiáng)地方性立法的適應(yīng)性與可操作性。中國(guó)(上海)自由貿(mào)易區(qū)的設(shè)定，建立深化市場(chǎng)改革立法試驗(yàn)特區(qū)，牽涉到全國(guó)統(tǒng)一立法的調(diào)整適用等重大問(wèn)題。在這種現(xiàn)實(shí)背景之下，地方立法的制度試驗(yàn)與創(chuàng)新任務(wù)更為重大，亟需對(duì)中央與地方立法權(quán)限作出更科學(xué)、更明確的界定。

　　2.進(jìn)一步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量。以往的立法工作中，較大的市(省自治區(qū)人民政府所在地市/國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市/經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市)和計(jì)劃單列市，實(shí)踐中都是由國(guó)務(wù)院來(lái)確定享有地方立法權(quán)的主體，于情于理說(shuō)不通。

　　《草案》71條規(guī)定，較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市、國(guó)務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市“和其他設(shè)區(qū)的市”。這顯然擴(kuò)大了擁有地方立法權(quán)的主體范圍。實(shí)踐中，像廣東的東莞市、中山市等雖不設(shè)區(qū)，但卻是擁有很高國(guó)民生產(chǎn)總值和數(shù)百萬(wàn)人口的地級(jí)市。同一些下設(shè)有區(qū)級(jí)行政機(jī)構(gòu)，但總?cè)丝诓欢唷?guó)民生產(chǎn)總值較低的城市相比，設(shè)區(qū)城市有立法權(quán)，它們卻沒(méi)有，這樣合理不合理、平衡不平衡？所以，我們認(rèn)為不必要將立法主體范圍拘泥于設(shè)區(qū)城市，而是一步到位，直接授予全國(guó)所有的地級(jí)市以立法權(quán)。

　　3.進(jìn)一步擴(kuò)大“較大的市”的立法范圍。此外，《草案》71條同時(shí)規(guī)定，較大的市地方性法規(guī)的內(nèi)容限于城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面的事項(xiàng)。這雖然具有了事務(wù)劃分的意味，但范圍未免太小，還可以包括交通管理、醫(yī)療衛(wèi)生等內(nèi)容。而且與《地方各級(jí)人大和地方各級(jí)人民政府組織法》第8條的“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)行使下列職權(quán)：……(三)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”，以及第44條的“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使下列職權(quán)：……(四)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”也不盡一致。所以，當(dāng)務(wù)之急是對(duì)《立法法》第64條第1款第2項(xiàng)的“地方性事務(wù)”作出具體規(guī)定。

　　(四)“適用與備案”和“附則”部分

　　1.建議妥善安排立法效力位階，避免立法沖突。由于我國(guó)立法種類(lèi)眾多，立法之間的效力位階對(duì)于民眾守法，國(guó)家機(jī)關(guān)執(zhí)法、司法都可能產(chǎn)生重要的影響�，F(xiàn)行《立法法》第78—82條雖然規(guī)定了部分立法之間的效力關(guān)系，但是仍然存在很多不明確之處，比如省級(jí)的地方性法規(guī)與較大的市的地方性法規(guī)之間、地方性法規(guī)與部門(mén)規(guī)章之間、較大的市的地方性法規(guī)與省級(jí)的地方政府規(guī)章之間，以及自治區(qū)、自治州、自治縣的自治條例和單行條例之間等的效力位階關(guān)系。[8]同時(shí)，也缺乏判斷立法效力位階的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，從而給立法沖突的認(rèn)定帶來(lái)很大困難。

　　目前，立法沖突表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一個(gè)是縱向的上下位階的立法沖突，另一個(gè)是橫向的同一位階的立法沖突。對(duì)于前者，我國(guó)通過(guò)改變或撤銷(xiāo)制度(《立法法》第88條)予以解決；對(duì)于后者，則通過(guò)裁決制度(《立法法》第86條)予以解決。前者的問(wèn)題在于，2000年以前，改變或撤銷(xiāo)以審查機(jī)關(guān)主動(dòng)審查為主，但審查機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)下位法存在問(wèn)題的幾率較小，所以主動(dòng)審查往往處于閑置狀態(tài)。

　　《立法法》第90、91條規(guī)定了被動(dòng)審查方式，即由某些主體向全國(guó)人大常委會(huì)申請(qǐng)對(duì)違反上位法的下位法進(jìn)行審查。但是，被動(dòng)審查的范圍僅限于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例(且根據(jù)《立法法》第88條第1項(xiàng)，有權(quán)審查自治區(qū)自治條例和單行條例的是全國(guó)人大，而非全國(guó)人大常委會(huì))，其他一些立法，比如法律、規(guī)章并沒(méi)有被納入被動(dòng)審查的范圍。該兩條規(guī)定在《立法法》第五章“適用與備案”中，尤其是規(guī)定在第89條的備案制度之后，似乎被動(dòng)式的審查要以該立法提請(qǐng)備案為前提，但實(shí)際上，《立法法》并未將備案作為立法機(jī)關(guān)的一項(xiàng)義務(wù)也未規(guī)定不備案的后果，同時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)并非自治區(qū)自治條例和單行條例的備案機(jī)關(guān)。

　　被動(dòng)審查雖然部分解決了審查機(jī)關(guān)動(dòng)力不足的問(wèn)題，但也產(chǎn)生了申請(qǐng)主體過(guò)泛、申請(qǐng)條件過(guò)寬的問(wèn)題。《立法法》第90條規(guī)定的申請(qǐng)主體幾乎涵蓋了一切國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民。另外，《立法法》第90條第1款雖然規(guī)定“一府兩院兩委”可以向全國(guó)人大常委會(huì)提出立法審查要求，但實(shí)踐中“一府兩院兩委”申請(qǐng)的情形幾乎沒(méi)有。這些問(wèn)題亟待在本次《立法法》修改中予以解決。

　　2.建議增加法律審查啟動(dòng)程序，完善立法監(jiān)督。如前所述，《立法法》第90條(《草案》第98條)在法律實(shí)施中極其重要，前些年像孫志剛案件之后三個(gè)博士上書(shū)全國(guó)人大常委會(huì)要求審查《收容遣送條例》，終至該條例廢止的事例，其對(duì)于建立健全、完善我國(guó)立法監(jiān)督制度非常重要。《草案》中該條款毫無(wú)更動(dòng)。建議在行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例四類(lèi)審查對(duì)象外，再增加“法律”。加上法律，并不違背我們的憲法規(guī)定，也沒(méi)有沖破現(xiàn)行體制。因?yàn)椤稇椃ā返?7條規(guī)定由人大常委會(huì)解釋?xiě)椃�、法律，監(jiān)督《憲法》的實(shí)施。立法審查把“法律”加進(jìn)來(lái)，當(dāng)法律規(guī)定和《憲法》相抵觸的時(shí)候，國(guó)家機(jī)關(guān)可以要求審查這樣的對(duì)象，非常重要，對(duì)于完善我們的立法體制特別是立法監(jiān)督體制大有益處。

　　3.建議完善立法撤銷(xiāo)程序�！读⒎ǚā返�91條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)、有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審查認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機(jī)關(guān)不予修改的，可以向委員長(zhǎng)會(huì)議提出予以撤銷(xiāo)的議案、建議，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議決定。”(《草案》第99條)增加規(guī)定了“常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)”提出撤銷(xiāo)議案的主體資格。

　　這其中還涉及一個(gè)期限的問(wèn)題。有可能地方規(guī)章發(fā)現(xiàn)它違反有關(guān)法律即申請(qǐng)撤銷(xiāo)，但立法撤銷(xiāo)卻沒(méi)有規(guī)定期限，也許等到什么時(shí)候要撤銷(xiāo)立法的時(shí)候，這個(gè)案子已經(jīng)結(jié)束了，公民個(gè)人的權(quán)益必然受到損害。建議完善立法撤銷(xiāo)的程序，具體內(nèi)容包括：法律怎么撤銷(xiāo)？誰(shuí)有權(quán)提起撤銷(xiāo)？公民個(gè)人可不可以提起撤銷(xiāo)？很多地方規(guī)章都是在具體案件中出現(xiàn)問(wèn)題才被意識(shí)到有問(wèn)題的。在這種情況下，如果能夠?qū)α⒎ǔ蜂N(xiāo)的主體范圍、申請(qǐng)權(quán)限在立法法中明確，有助于讓撤銷(xiāo)權(quán)動(dòng)作起來(lái)。[9]

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