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《立法法》第十二條和第二十四條合憲性質疑

發(fā)布日期： 2012-05-30 發(fā)布：  

  2007年第3期目錄       本期共收錄文章20篇

　　摘要：依照我國現(xiàn)行《憲法》，議案創(chuàng)制權屬于國務院和國家立法機關――全國人民代表大會及其常務委員會�！读⒎ǚā返谑䲢l和第二十四條中的中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院可以分別向全國人大和全國人大常委會提出法律草案的規(guī)定，與《憲法》的條款規(guī)定相悖，實有違憲之嫌。
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　　關鍵詞：議案創(chuàng)制權 立法法 合憲性 法律沖突
　　
　　違憲審查
　　
　　議案創(chuàng)制權，也稱議案提交權，是指到底誰有權向立法機關提出法律案的權力或者是指到底由誰向立法機關提出法律案的權力。對此，我國《憲法》和《立法法》做出了不一致且相互矛盾的規(guī)定。
　　我國現(xiàn)行《憲法》對議案創(chuàng)制權有做出了明確規(guī)定，在《憲法》所有的條款中，有關提案權規(guī)定的只有第八十九條第一款第(二)項，它規(guī)定了向全國人大和全國人大常委會提出議案的國家機關是國務院。顯然，依照《憲法》之規(guī)定，能向全國人大和全國人大常委會提出議案的，除了國家立法機關――全國人大及其常委會外，國家機關中只有國務院。而我國《立法法》也對議案創(chuàng)制權做出了相關規(guī)定，集中在《立法法》第十二條、第十三條、第二十四條和第二十五條。這些條款規(guī)定，全國人民代表大會主席團、全國人民代表大會常務委員會、全國人民代表大會各專門委員會、一個代表團或者三十名以上的代表聯(lián)名，可以向全國人民代表大會提出法律案，委員長會議、全國人民代表大會各專門委員會、常務委員會組成人員十人以上聯(lián)名，可以向常務委員會提出法律案。
　　依照我國現(xiàn)行《憲法》，全國人大及其常委會是國家的立法機關，而提交法律案又是立法的第一步。因此，《立法法》的上述規(guī)定，是對《憲法》立法權條款的具體化和細化，是符合《憲法》的，，并不涉嫌違反《憲法》。
　　但是，《立法法》第十二條和第二十四條中的中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院可以向全國人大和全國人大常委會提出法律案的規(guī)定，值得商榷，筆者認為是不符合《憲法》精神的，涉嫌違反《憲法》。理由如下：
　　第一，《憲法》中規(guī)定向全國人大和全國人大常委會提出議案的國家機關只有國務院。其他的國家機關例如國家主席、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院，《憲法》中均未賦予它們向全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會提出法律議案的權力。
　　《憲法》中規(guī)定中央軍事委員會的職權是領導全國武裝力量，中央軍事委員會主席就領導全國武裝力量的工作向全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。除此而外，《憲法》并未賦予它其它的職權。
　　《憲法》中規(guī)定的人民法院職權是審判工作，依照法律規(guī)定獨立行使審判權。最高人民法院是最高審判機關，監(jiān)督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作。最高人民法院在審判工作上對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。人民檢察院的職權是法律監(jiān)督工作，依照法律規(guī)定獨立行使檢察權。最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作。最高人民檢察院在法律監(jiān)督工作上對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。除此而外，《憲法》并未賦予它們其它的職權。
　　第二，從建國后我國頒布的四部憲法來看，除了一九七五年憲法之外，其它的一九四五年憲法、一九七八年憲法和現(xiàn)行一九八二年憲法均規(guī)定向全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會提出議案的國家機關是國務院。這項權力是一貫的。而中央軍事委員會(一九四五年憲法中的國防委員會)、最高人民法院和最高人民檢察院均無此權力，說明不授予這些國家機關這項權力也是一貫的。不是立法者的疏忽，而是立法者的本意。
　　第三，從世界各國憲法來看，議案創(chuàng)制權通常屬于本國政府和國會議員。在三權分立的西方資本主義國家憲法里，也是如此，最高司法機關通常是沒有議案創(chuàng)制權的。
　　首先，看君主立憲制國家憲法。在英國的不成文憲法里，能向上議院、下議院提出法律議案的只有英國政府和國會議員。所以英國法律議案又分為政府法案和議員法案兩大類。政府法案一般容易列入議程，議員法案要經特別委員會的挑選，在經過抽查，僥幸抽中者才允許列入議程。而《日本國憲法》規(guī)定：“內閣總理大臣代表內閣向國會提出議案”。而《日本國憲法》第六章中規(guī)定最高法院的職權主要有三項：一是最高審判權，二是憲法的最終解釋權；三是下一級法院法官的提名權和考核權。無論是從憲法的規(guī)定還是憲法的實踐來看，最高法院是沒有向國會提出議案權的。
　　其次，看總統(tǒng)制國家憲法�！睹绹鴳椃ā返诙䲢l第三款規(guī)定總統(tǒng)“應不時向國會報告聯(lián)邦情況，并向國會提出他認為必要和妥善的措施供國會審議”。據此，美國政府實際上通過“行政通信”形式大量倡議立法，總統(tǒng)在致國會的咨文以及內閣部長等在致國會兩院議長的函件中，都可以附上法律草案，通過這些形式提出的政府法案，實際上已成為美國國會法案的主要來源，成為國會優(yōu)先審議的對象�？偨y(tǒng)事實上擁有了代表聯(lián)邦政府向國會提出議案的權力。而美國聯(lián)邦最高法院除了擁有《美國憲法》規(guī)定的獨立審判權、最高審判權、終審權和依判例取得的立法監(jiān)督權、憲法解釋權外，并無向國會提出議案的權力。能向國會提出議案的只有總統(tǒng)代表的聯(lián)邦政府和聯(lián)邦國會議員�！抖砹_斯聯(lián)邦憲法》第八十四條也規(guī)定：“總統(tǒng)代表聯(lián)邦政府向國家杜馬提出法律草案”。
　　最后，看議會內閣制國家憲法�！斗ㄌm西第五共和國憲法》第三十九條規(guī)定：“法律的創(chuàng)制權同時屬于總理和議會議員”。而最高法院和最高司法委員會均無此權力�！兜乱庵韭�(lián)邦共和國基本法》第七十六條也規(guī)定：“法案應由聯(lián)邦政府、聯(lián)邦議會議員或聯(lián)邦參議院提出于聯(lián)邦議會”。而聯(lián)邦最高司法機關無此權力。
　　可見，世界上三權分立的西方資本主義國家憲法里，幾乎都規(guī)定了議案創(chuàng)制權屬于本國政府和國會議員。法理上講，大陸法系的法院法官只能服從法律、只向法律負責，沒有創(chuàng)制法律的權力和義務，而議案創(chuàng)制權又是屬于創(chuàng)制法律的第一步，如果規(guī)定最高司法機關有議案創(chuàng)制權，無疑確立了法院法官可以創(chuàng)制法律，這有悖于法官只能服從法律而不能創(chuàng)制法律的法理。而英美法系的法院法官不僅要服從法律、向法律負責，而且在法律無明文規(guī)定的情況下，可以創(chuàng)制法律，作為判例，供以后的法官直接引用。如果規(guī)定最高司法機關有議案創(chuàng)制權，則有畫蛇添足之感。況且，西方資本主義國家的最高司法機關通常擁有立法監(jiān)督權和憲法解釋權，是立法的監(jiān)督機關。如果規(guī)定最高司法機關有議案創(chuàng)制權，無異最高司法機關既當裁判員，又當運動員，這有悖于三權分立、以權力制約權力的憲法宗旨。
　　我國憲法規(guī)定的議案創(chuàng)制權與這些三權分立的西方資本主義國家憲法的規(guī)定是一致的，那就是議案創(chuàng)制權屬于國務院和國家立法機關――全國人民代表大會及其常務委員會本身�！读⒎ǚā返谑䲢l和第二十四條的規(guī)定，顯然有悖于我國《憲法》的精神，筆直認為是違反憲法的條款，應予以取締或者修改。這些國家機關在由其管轄的問題上確須提出法律案的，可以由以下三種途徑提出 一是中央軍事委員會須提出法律案的，轉交國務院國防行政部門起草，最高人民法院和最高人民檢察院須提出法律案的，轉交國務院司法行政部門起草。再由國務院國防行政部門和國務院司法行政部門送交國務院常務委員會會議通過，最后由國務院向全國人大和全國人常委員會提出。二是由這些國家機關中的全國人民代表大會代表依照《立法法》的規(guī)定向全國人大和全國人大常委會提出。三是由全國人大或者全國人大常委會授權這些國家機關起草。

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