本文關(guān)鍵詞：地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐模式比較分析，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐模式比較分析

作者：    發(fā)布時間：2013/05/02    來源：中國社會科學(xué)網(wǎng)

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　　隨著我國權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的不斷完善，人們對權(quán)力監(jiān)督的“神經(jīng)末梢”——紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)給予了愈來愈多的重視和關(guān)注。2010年6月通過的《行政監(jiān)察法》修正案明確規(guī)定派出機(jī)構(gòu)對監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，不再實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。這是對派駐機(jī)構(gòu)管理體制進(jìn)行的重大改革，它將使派駐機(jī)構(gòu)的獨立性和權(quán)威性得到很大程度的提升。然而，各地實行的點派駐(按單位派駐)和片派駐(按行業(yè)派駐)兩種派駐模式在制度設(shè)計、運行績效等方面具有較大差異。如何因地制宜、因時制宜選擇派駐模式，值得我們深入研究和認(rèn)真探討。
　　一、讓派駐機(jī)構(gòu)運轉(zhuǎn)起來：加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督的路徑選擇
　　在我國，歷代黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人都非常重視權(quán)力的監(jiān)督和制約，把反腐倡廉作為關(guān)系黨和國家生死存亡的頭等大事來抓。其實，實現(xiàn)這些目標(biāo)，關(guān)鍵是要讓現(xiàn)有的制度架構(gòu)運轉(zhuǎn)起來，激發(fā)現(xiàn)有權(quán)力制約機(jī)制的內(nèi)在活力。從權(quán)力監(jiān)督體系來看，讓派駐機(jī)構(gòu)充分運轉(zhuǎn)起來，使之發(fā)揮應(yīng)有的功能和效用，我國的權(quán)力制約必將產(chǎn)生實質(zhì)性突破。這是因為，派駐機(jī)構(gòu)具有以下幾方面的獨特優(yōu)勢：
　　1.防微杜漸的優(yōu)勢。任何事物的發(fā)展都有一個從小到大，從量變到質(zhì)變的演進(jìn)過程，權(quán)力腐敗也是一樣。貪官們的貪腐墮落之路無不證明了這一規(guī)律。從法律的角度講，掌權(quán)者的違法犯罪行為極少是偶發(fā)的，絕大多數(shù)同樣經(jīng)歷了從不合理行為到普通違法行為，再到犯罪行為的演進(jìn)過程。我們往往將反腐的重點放在打擊違法犯罪行為，而對處于第一階段的不良行政行為或不合理行政行為沒有引起足夠的重視。哈耶克將不合理行政行為看作法治中的“微小的漏洞”，并且告誡人們：“就是那個‘微小的漏洞’，如若處理不當(dāng)，它將使‘每個人的自由都遲早會喪失’�！盵1]這個“微小的漏洞”，也只有與相關(guān)權(quán)力部門聯(lián)系最密切、最廣泛的派駐機(jī)構(gòu)觀察最為仔細(xì)，發(fā)現(xiàn)最為及時。堵住眾多的微小的漏洞，也就堵住了無數(shù)官員的蛻變之路。
　　2.責(zé)任強(qiáng)化與業(yè)務(wù)熟悉優(yōu)勢。我國各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督的政府職能部門比較多，監(jiān)管幅度比較大，監(jiān)管任務(wù)也比較繁重。如果期望通過統(tǒng)一管理去實現(xiàn)監(jiān)督目標(biāo)，一方面可能鞭長莫及，顧此失彼；另一方面，也可能造成責(zé)任松散，使紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的整體績效逐漸降低。派駐機(jī)構(gòu)承擔(dān)一定范圍內(nèi)的監(jiān)督監(jiān)察工作，工作任務(wù)得到分解，工作職責(zé)更加明晰。更為重要的是，在合理的管理幅度之內(nèi)，組織成員的工作責(zé)任心和積極性會得到更大程度的提高。如果有科學(xué)合理的績效考核制度、獎懲制度作支撐，并有相似機(jī)構(gòu)之間的競爭，派駐機(jī)構(gòu)的整體責(zé)任和績效會更好地得到激發(fā)。另外，派駐機(jī)構(gòu)專攻某些領(lǐng)域的監(jiān)督監(jiān)察工作，時間長了，會很熟悉各個部門的業(yè)務(wù)流程和運作機(jī)制，有效地控制腐敗風(fēng)險點和高危地區(qū)。強(qiáng)化責(zé)任和熟悉業(yè)務(wù)是目前我國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)面臨的兩大重要問題，但派駐機(jī)構(gòu)可以充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，在此方面取得突破。
　　3.制度改良優(yōu)勢。一些廉潔程度較高的國家和地區(qū)(如丹麥、新加坡、新西蘭、中國香港特別行政區(qū)等)都具有嚴(yán)格的法律法規(guī)、健全的行政規(guī)章和規(guī)范的行政行為準(zhǔn)則。這些法律法規(guī)、規(guī)章和準(zhǔn)則必須隨著經(jīng)濟(jì)社會的飛速發(fā)展和行政管理事務(wù)的日益復(fù)雜適時地加以調(diào)整和修正。一旦調(diào)整和修正滯后，權(quán)力行使部門就會有可乘之機(jī)，腐敗行為也就隨時有可能發(fā)生。因此，這些國家和地區(qū)的立法部門、司法部門經(jīng)常會主動地提出法律法規(guī)修改的建議。而那些專業(yè)性強(qiáng)、復(fù)雜程度高的行政規(guī)章、行政準(zhǔn)則的修訂，在很大程度上要依靠與行政部門聯(lián)系最為密切的權(quán)力監(jiān)督部門的介入。例如，香港廉政公署每破獲一起重大案件，都會反思法律法規(guī)、行政規(guī)章的合理性與規(guī)范性，并提出高質(zhì)量的修改建議。中國大陸的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在反腐倡廉中發(fā)揮重要作用，不僅要注重事后破案，而且也要像新加坡反腐敗局、香港廉政公署那樣在腐敗預(yù)防、制度改良中發(fā)揮更大作用。
　　4.相互監(jiān)督優(yōu)勢。權(quán)力監(jiān)督部門本身也需要監(jiān)督。越是權(quán)威的監(jiān)督部門，越需要強(qiáng)有力的監(jiān)督，否則會導(dǎo)致另外一種更加可怕的權(quán)力濫用，引起權(quán)力行使部門乃至社會各階層的恐慌與憤怒。為此，香港廉政公署設(shè)計了一套嚴(yán)密的監(jiān)督體系，不僅立法委員會可以對廉政公署進(jìn)行政策、法律上的監(jiān)督，廉政公署內(nèi)部也有復(fù)雜的、無縫隙的監(jiān)督機(jī)制，確保廉政公署權(quán)力行使的合法性、正當(dāng)性和公信力。大陸紀(jì)檢監(jiān)察部門是反腐倡廉中的一支特殊而重要的力量。派駐機(jī)構(gòu)是紀(jì)檢監(jiān)察部門中的數(shù)量龐大的工作團(tuán)隊，大量的工作任務(wù)必須由它們?nèi)ネ瓿珊蛯嵤�。在我國的�?quán)力結(jié)構(gòu)中，派駐機(jī)構(gòu)和派駐單位存在密切的聯(lián)系，不僅派駐機(jī)構(gòu)對派駐單位的情況熟悉，派駐單位對派駐機(jī)構(gòu)的情況也很熟悉。派駐機(jī)構(gòu)對派駐單位進(jìn)行監(jiān)督，派駐單位也可以十分方便地對派駐機(jī)構(gòu)進(jìn)行全方位、多角度監(jiān)督。這樣，相互監(jiān)督的格局得以形成，“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”這個備受關(guān)注的監(jiān)督難題將以這種方式在很大程度上得到破解。這是我國的體制優(yōu)勢，也是權(quán)力制衡的必然結(jié)果。
　　二、點派駐和片派駐：派駐機(jī)構(gòu)改革的兩種典型模式
　　1.點派駐模式。2006年7月，N市紀(jì)委、市監(jiān)察局向29個市直重要經(jīng)濟(jì)部門、意識形態(tài)部門、執(zhí)紀(jì)執(zhí)法部門和行政執(zhí)法監(jiān)督部門分別派駐(出)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)。派駐(出)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)與派駐(出)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，實行合署辦公的體制，一套工作班子、兩個機(jī)構(gòu)名稱，履行紀(jì)檢監(jiān)察兩項職能。按照派駐(出)機(jī)構(gòu)履行工作職責(zé)的需要，對各派駐(出)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的專項行政編制數(shù)作出相應(yīng)調(diào)整并重新核定。29個派駐(出)機(jī)構(gòu)編制總數(shù)構(gòu)成：保留原派駐(出)機(jī)構(gòu)編制45名，從駐在部門劃轉(zhuǎn)為派駐(出)專項行政編制48名，新增加派駐(出)專項行政編制22名，實行統(tǒng)一管理后派駐(出)機(jī)構(gòu)合計編制數(shù)115名。每個派駐機(jī)構(gòu)擁有在編人員3至6人。派駐機(jī)構(gòu)管理體制改革后，省、市級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)大多數(shù)采取了這種點派駐模式。
　　2.片派駐模式。C市于2006年開始對紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)實行了以“分片歸口設(shè)置、垂直領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理”為核心內(nèi)容的管理體制改革試點。根據(jù)改革要求，C市紀(jì)委、市監(jiān)察局取消向市級部門派駐紀(jì)檢組，取而代之的是按照分片原則向市級部門派出紀(jì)工委、監(jiān)察分局。一個派出紀(jì)工委、監(jiān)察分局負(fù)責(zé)聯(lián)系12至15個市級部門，內(nèi)設(shè)“綜合預(yù)防處”和“監(jiān)督檢查處”，受市紀(jì)委、市監(jiān)察局直接領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一管理，行使紀(jì)檢和監(jiān)察兩項職能。四川省成都市、海南省紀(jì)委、貴州省安順市、河北棗強(qiáng)縣等是實行片派駐的典型代表，很多縣級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)采取了這種派駐模式。
　　三、制度設(shè)計與運行：兩種派駐模式的比較分析
　　兩種派駐模式的比較可以從負(fù)責(zé)人身份規(guī)定、監(jiān)督監(jiān)察信息獲取、工資福利制度、后勤保障制度等方面來進(jìn)行。不同的制度設(shè)計會產(chǎn)生不同的運行效果。
　　1.負(fù)責(zé)人身份規(guī)定的比較。點派駐規(guī)定：派駐(出)紀(jì)檢組組長(紀(jì)工委書記)擔(dān)任駐在部門黨委(黨組)成員或繼續(xù)擔(dān)任黨委(黨組)副書記，參加駐在部門黨政領(lǐng)導(dǎo)班子會議，不參與駐在部門的業(yè)務(wù)分工，但參與駐在部門涉及黨風(fēng)廉政建設(shè)有關(guān)方面的分工；派駐(出)監(jiān)察室主任列席駐在部門有關(guān)行政領(lǐng)導(dǎo)班子會議。在片派駐中，紀(jì)工委、監(jiān)察分局由派出的紀(jì)檢監(jiān)察局直接領(lǐng)導(dǎo)，其領(lǐng)導(dǎo)班子成員不擔(dān)任派駐機(jī)構(gòu)黨組成員。派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人成為駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子成員，對負(fù)責(zé)人本身而言，確實提升了自己的政治社會地位，有利于樹立領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，并通過法定權(quán)威在駐在部門大膽地開展工作。特別是對于中層干部和一般公務(wù)員的監(jiān)督，這種身份是有一定影響力的。但是，我國權(quán)力監(jiān)督中的困境之一在于，領(lǐng)導(dǎo)班子特別是一把手的日常監(jiān)督很難進(jìn)行，嚴(yán)重影響黨風(fēng)廉政建設(shè)的開展。體制改革后派駐機(jī)構(gòu)的最重要的職責(zé)之一就是，加強(qiáng)對駐在部門黨組織和行政領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的監(jiān)督，使長期存在的監(jiān)督困境能夠在一定程度上得到化解。在點派駐模式中，派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人既擔(dān)任班子成員，又要對班子成員進(jìn)行監(jiān)督，這就會陷入“監(jiān)督悖論”：不監(jiān)督是失職，監(jiān)督是“不稱職”。要動真格進(jìn)行監(jiān)督，就會影響與單位一把手之間的關(guān)系，與班子成員之間的關(guān)系，甚至影響自身的利益。所以，，與其制造“不和諧”，不如睜一只眼閉一只眼，明哲保身，說不定這樣更有利于鞏固自身的地位，維護(hù)自身的利益。相比之下，片派駐模式擺脫了這種尷尬，派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人真正能夠放下思想包袱和各種顧慮，卓有成效地開展工作。特別是在對一把手和班子成員的監(jiān)督之中，派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人既具有法定的和駐在單位領(lǐng)導(dǎo)相近的行政級別和政治權(quán)威，又和監(jiān)督對象保持一定的距離，這種格局十分利于完成紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)賦予的神圣使命。
　　2.信息獲取的比較。相比之下，片派駐由于負(fù)責(zé)人不是班子成員，派駐機(jī)構(gòu)成員也沒有長期定點在駐在部門，獲取信息比較有限。從制度設(shè)計本身來講，這種考慮或許有一定道理。但從現(xiàn)實情況來看，情況未必如此，甚至截然相反。首先，腐敗行為越來越具有隱蔽性、狡黠性特點，重大的違法違紀(jì)活動很少會在工作場所直接進(jìn)行或體現(xiàn)出來。派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和成員整天駐守在駐在部門，表面上看認(rèn)認(rèn)真真地在履行監(jiān)督職責(zé)，但真正通過這種方式獲取的信息又有多少呢？很多發(fā)生違法違紀(jì)行為的單位，監(jiān)督監(jiān)察部門并沒有缺失或離崗，但為什么發(fā)現(xiàn)線索的通常來自外界力量呢？其次，監(jiān)督監(jiān)察部門直接駐守在單位，那些想提供線索的人，恐怕也更容易被人發(fā)現(xiàn)，更擔(dān)心暴露身份和遭到打擊報復(fù)以及其他意想不到的后果。不與駐在部門合為一體而又渠道暢通的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，或許更容易受到舉報人的青睞。再次，國際反腐實踐表明，信息的獲取主要取決于法律授予的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的特殊權(quán)力，而非監(jiān)督機(jī)構(gòu)是否駐守在被監(jiān)督單位。例如，在國際上以獨立性和權(quán)威性著稱、績效和影響日盛的行政監(jiān)察專員制度規(guī)定：在對申訴案件的調(diào)查處理過程中，行政監(jiān)察專員具有很大的強(qiáng)制權(quán)力。他(她)有權(quán)進(jìn)入政府機(jī)關(guān)或其他公共組織的任何辦公場所，有權(quán)要求有關(guān)部門提供不愿或不敢公開的任何文件或記錄，甚至不受保密規(guī)定的約束。對于涉及專業(yè)技術(shù)知識或復(fù)雜事務(wù)的申訴，行政監(jiān)察專員有權(quán)要求有關(guān)專家提供支持和幫助，甚至命令警察當(dāng)局參與調(diào)查。[2]正是這些特殊權(quán)力，使行政監(jiān)察專員能夠順利地對職權(quán)范圍內(nèi)的申訴案件展開全面、深入地調(diào)查，獲取其所需要的一切重要信息。香港廉政公署、新加坡的反腐敗局等世界公認(rèn)的反腐機(jī)構(gòu)，也從來不憑借向某單位直接派駐人員而獲取信息，而是通過法定特權(quán)，以靈活有效的方式偵查到重要線索。最后，派駐機(jī)構(gòu)幾年都駐守在某個單位，工作人員和單位成員往來密切，難免會有人情網(wǎng)、關(guān)系網(wǎng)的建立，不僅不利于監(jiān)督監(jiān)察工作的開展，反而會人為地產(chǎn)生被動局面和障礙因素，與制度設(shè)計的初衷背道而馳。
　　3.工資福利制度比較。點派駐規(guī)定，派駐(出)機(jī)構(gòu)干部的工資關(guān)系、黨組織關(guān)系、群團(tuán)關(guān)系由駐在部門負(fù)責(zé)管理。派駐(出)機(jī)構(gòu)干部享受駐在部門同職級干部待遇，工資外津(補(bǔ))貼以及生活福利、住房、醫(yī)療、退休等事宜仍由駐在部門負(fù)責(zé)。駐在部門負(fù)責(zé)安排派駐(出)機(jī)構(gòu)干部參加駐在部門的各類業(yè)務(wù)培訓(xùn)、出國(境)學(xué)習(xí)考察、黨團(tuán)學(xué)習(xí)教育等活動。片派駐則改變了這些做法，派駐機(jī)構(gòu)干部的工資福利完全由派出的紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)，和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的干部沒有區(qū)別。向重要單位派駐監(jiān)督監(jiān)察機(jī)構(gòu)的本意是加強(qiáng)對駐在單位的監(jiān)督，但工資福利交由駐在部門負(fù)責(zé)，恐怕使這一監(jiān)督會落空。派駐機(jī)構(gòu)人員享受駐在部門的各種福利，顯然與駐在部門是“共同利益體”關(guān)系，一榮俱榮，一損俱損。有了這種規(guī)定，駐在部門可以名正言順地改善派駐人員的福利，甚至變相地通過增加出國機(jī)會、公費考察等手段拉攏派駐人員，使他們盡可能少地開展實質(zhì)性監(jiān)督，盡可能多地維護(hù)單位利益和少數(shù)人的利益。如果退休后醫(yī)療、福利仍由駐在部門負(fù)責(zé)，派駐人員不得不“思前顧后”，為自己留一些退路，盡量少得罪人，多積累人脈。派駐機(jī)構(gòu)工作的積極性和主動性可想而知。盡管決策部門認(rèn)為這只是“暫時”的決策，但這一決策產(chǎn)生的影響是廣泛而深遠(yuǎn)的。
　　4.后勤保障制度比較。與工資福利制度相似，點派駐規(guī)定，派駐(出)機(jī)構(gòu)的后勤保障由駐在部門負(fù)責(zé)，行政經(jīng)費、辦案經(jīng)費絕大多數(shù)也由駐在部門撥付。片派駐規(guī)定，派駐(出)機(jī)構(gòu)的后勤保障、行政經(jīng)費、辦案經(jīng)費等均由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。誠然，派駐機(jī)構(gòu)脫離機(jī)關(guān)而在駐在部門工作，生活上存在很大困難和不便，如果駐在部門不提供基本的生活便利和后勤保障，派駐人員很難安心地開展工作。但是，如果派駐機(jī)構(gòu)的后勤保障完全依靠或過多依賴于駐在部門，兩個極端都可能出現(xiàn)：一是駐在部門安排特殊的保障措施，讓駐在人員心懷感激，從而礙于情面不敢監(jiān)督；二是駐在部門遇到要保護(hù)的人和事，盡量減少辦案的后勤支持，間接地設(shè)置障礙和阻力。無論哪種情況，都是派駐機(jī)構(gòu)開展工作的大忌，也是一個獨立的監(jiān)督監(jiān)察機(jī)構(gòu)有效運作的大忌。實行片派駐的工作人員，基本上不存在這些具體問題。
　　四、建立以片派駐為主模式：提升制度績效的理性選擇
　　(一)創(chuàng)新派駐機(jī)構(gòu)的制度設(shè)計，必須改變派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的身份。派駐機(jī)構(gòu)實行統(tǒng)一管理體制改革以后，向派駐機(jī)構(gòu)派駐負(fù)責(zé)人往往成為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)解決干部晉升渠道、緩解內(nèi)部人事工作壓力的重要方式。機(jī)關(guān)某些人要提拔了，但機(jī)關(guān)內(nèi)部解決不了，按照新的法律規(guī)定向派駐機(jī)構(gòu)派駐負(fù)責(zé)人，讓其享受相應(yīng)級別和待遇，委實是解決現(xiàn)實問題的重要途徑；對于被派出的人員而言，在機(jī)關(guān)內(nèi)享有的待遇和福利畢竟有限，如果被派到比較重要的部門，并直接擔(dān)任班子成員，恐怕是如愿以償和夢寐以求的事情；對于駐在部門而言，派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人擔(dān)任班子成員，雖然會在一定程度上影響機(jī)構(gòu)內(nèi)部成員的晉升機(jī)會和機(jī)構(gòu)之內(nèi)的政治生態(tài)，但將負(fù)責(zé)人納入“統(tǒng)一戰(zhàn)線”，未必不是一件好事�？梢�，派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人擔(dān)任駐在部門班子成員，各方都可能非常樂意，符合各方的利益考量。問題在于，小范圍的利益解決了，大范圍的國家利益、公共利益卻被削弱了。為了增強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)力，有效地遏制違法亂紀(jì)行為，作為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)重要組成部分的派駐機(jī)構(gòu)必須遵循權(quán)力制約的基本規(guī)律，與被監(jiān)督對象保持一定距離和相對獨立。雖然這樣做會遇到一定阻力，影響某些方面的利益，但為了國家的長治久安，為了社會的整體利益，我們必須拿出前所未有的改革勇氣和力度，堅決打好這一攻堅戰(zhàn)。當(dāng)然，派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人不再擔(dān)任駐在部門班子成員時，紀(jì)檢監(jiān)察部門仍然可以適當(dāng)提高其行政級別，讓其擁有開展工作所必須的級別和權(quán)力。
　　(二)創(chuàng)新派駐機(jī)構(gòu)的制度設(shè)計，必須賦予派駐機(jī)構(gòu)更大的權(quán)力，并用法律制度加以規(guī)范。派駐機(jī)構(gòu)是否能卓有成效地開展工作，并非取決于派駐機(jī)構(gòu)是否直接被派駐到單一的駐在部門，而是取決于派駐機(jī)構(gòu)是否擁有法律所賦予的各項權(quán)力。正因為如此，許多國家都通過專門的、具體的法律制度，對那些地位獨立、作用獨特的監(jiān)督監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)力及其保障措施進(jìn)行了規(guī)范。例如，芬蘭、瑞典、挪威、英國都建立了行政監(jiān)察專員制度，也都建立了專門的法律制度；為了保障獨立檢察官獨立行使職權(quán)，美國在《政府道德法》中明確規(guī)定了獨立檢察官的各種權(quán)力；以色列審計總長與其他國家的審計署署長有很大的差別，他是議會的特殊機(jī)構(gòu)，除了享有監(jiān)督審計政府部門財政支出的廣泛權(quán)力，還可以監(jiān)督政府部門和政府官員是否依法行政、是否注重行政效率和是否遵守行政倫理道德等。1971年，修改后的《審計總長法》同樣對審計總長的權(quán)力進(jìn)行了詳細(xì)具體的規(guī)定。[3]雖然我國也建立了紀(jì)檢監(jiān)察相關(guān)的法律法規(guī)，但與其他國家相比，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)擁有的權(quán)力仍然有限，法律法規(guī)的規(guī)定仍然不夠具體和健全。
　　(三)創(chuàng)新派駐機(jī)構(gòu)的制度設(shè)計，必須改革相關(guān)人事制度，穩(wěn)定和優(yōu)化紀(jì)檢監(jiān)察隊伍。派駐機(jī)構(gòu)體制改革后，有關(guān)部門規(guī)定，派駐機(jī)構(gòu)的工作人員可以從派駐單位產(chǎn)生，派駐機(jī)構(gòu)成員也可以參加派駐單位相應(yīng)級別的干部選拔。這種雙向流動的機(jī)制，表面上看符合人才流動的政策和規(guī)律。但從紀(jì)檢監(jiān)察工作的實際出發(fā)，這種機(jī)制十分不利于穩(wěn)定紀(jì)檢監(jiān)察隊伍和培養(yǎng)紀(jì)檢監(jiān)察人才。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)特別是派駐機(jī)構(gòu)人員必須熟悉被監(jiān)督單位的業(yè)務(wù)，具有某方面的專業(yè)知識和工作經(jīng)驗。因此，那些專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的派駐機(jī)構(gòu)，如果不具備相應(yīng)資質(zhì)的人才，直接從派駐單位招募專業(yè)人才，在派駐機(jī)構(gòu)與駐在單位相對獨立、任職回避制度較為完善的情況下，未必不是一種較好的選擇。但是，如果派駐機(jī)構(gòu)成員可以參加派駐單位的中層干部或其他崗位的競爭，至少會造成兩種不利后果：一是派駐機(jī)構(gòu)成員為了自身的政治前途，在監(jiān)督監(jiān)察崗位上不盡心盡責(zé)地工作，甚至一味地迎合派駐單位的領(lǐng)導(dǎo)和同事；二是那些既熟悉監(jiān)督監(jiān)察業(yè)務(wù)又熟悉被監(jiān)督單位業(yè)務(wù)的人才本來很不容易培養(yǎng)出來，一旦培養(yǎng)成形又很快流失。在未來的制度設(shè)計中，應(yīng)充分考慮這一因素，盡可能減少特別領(lǐng)域的特殊人才的流失，穩(wěn)定紀(jì)檢監(jiān)察隊伍，不斷培養(yǎng)和造就復(fù)合型紀(jì)檢監(jiān)察人才。同時，盡可能使派駐機(jī)構(gòu)擁有相對獨立的人事制度，使之得到更快更健康的發(fā)展。
　　(四)創(chuàng)新派駐機(jī)構(gòu)的制度設(shè)計，必須盡快改革派駐機(jī)構(gòu)人員的福利待遇及后勤保障由駐在部門負(fù)責(zé)的狀況。派駐機(jī)構(gòu)人員的福利待遇及后勤保障由駐在部門負(fù)責(zé)雖然只是一種“暫時決策”，但這一決策具有相當(dāng)強(qiáng)的制度慣性和路徑依賴性。如果不盡快進(jìn)行改革，制度創(chuàng)新的動力將會越來越小，阻力將會越來越大。如果說改革初期這一制度設(shè)計具有一定程度的合理性，隨著改革的拓展和深化，其合理性已經(jīng)日益降低甚至消失殆盡。派駐機(jī)構(gòu)人員不但不應(yīng)該以駐在部門成員身份與駐在部門成員享有同等的福利待遇，而且不應(yīng)該接受駐在部門提供的可能影響其工作的任何恩惠，包括出國考察、各種宴請、視察工作中的禮品等。如果接受禮品和饋贈，本身應(yīng)該以違紀(jì)論處。法律法規(guī)也應(yīng)該對此做出明確而嚴(yán)格的規(guī)定。紀(jì)檢監(jiān)察人員的行為具有很強(qiáng)的示范性，如果這些人員紀(jì)律不嚴(yán)、公私不分，將會在駐在部門乃至全社會造成惡劣的示范效應(yīng)。任何公職人員，只要可能影響自身的公務(wù)行為，超過一定限額的禮品和饋贈一律應(yīng)該謝絕。這是當(dāng)前我們應(yīng)該極力倡導(dǎo)的價值觀念和行為規(guī)范，也是廉政建設(shè)健康發(fā)展的起碼紀(jì)律和基本要求。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)要在此方面做出表率，派駐機(jī)構(gòu)的任何制度設(shè)計也不能違背這一導(dǎo)向。
　　五、結(jié)語
　　派駐機(jī)構(gòu)在權(quán)力監(jiān)督中具有很多獨特的優(yōu)勢。建立和完善有中國特色的權(quán)力監(jiān)督體系，一方面要進(jìn)行大刀闊斧的改革，另一方面，也要根據(jù)我國國情，激活現(xiàn)有制度框架內(nèi)的制度安排。激發(fā)派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督潛能，讓派駐機(jī)構(gòu)運轉(zhuǎn)起來，是加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督、完善監(jiān)督體系的理性選擇。派駐機(jī)構(gòu)的體制改革已經(jīng)進(jìn)行了近十年，改革的成敗得失值得認(rèn)真總結(jié)和反思。從目前來看，派駐機(jī)構(gòu)的改革主要有點派駐和片派駐兩種主要的模式。點派駐模式由于在制度設(shè)計上仍然沒有擺脫“同體監(jiān)督”的根本缺陷，在權(quán)力制約中難以發(fā)揮根本作用，也無法實現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的預(yù)期目的。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和反腐倡廉形勢的變化，我們必須在參照國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建立以片派駐為主的派駐模式，變“同體監(jiān)督”為“異體監(jiān)督”，從實質(zhì)上推動紀(jì)檢監(jiān)察工作的深入開展和我國權(quán)力監(jiān)督體系的逐步完善。
　　【參考文獻(xiàn)】
　　[1]［英］弗里德里希?馮?哈耶克．自由秩序原理[M].鄧正來譯．北京：三聯(lián)書店，1997. 269.
　　Friedrich A. Von Hayek. The Constitution of Liberty. Trans. by Deng Zhenglai. Beijing: SDX Joint Publisting Lompaly, 1997. p269.
　　[2]Gerald E. Caiden. International Handbook of the Ombudsman: Evolution and Present Function. London: Greenwood Press, 1983. p13.
　　[3]陳宏彩．行政監(jiān)察專員制度比較研究[M].上海：學(xué)林出版社，2009. 110.
　　Chen Hongcai. A Comparative Research on the Ombudsman Institutions. Shanghai: Xuelin Press, 2009. p110.^
　　責(zé)任編輯：春華

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  本文關(guān)鍵詞：地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐模式比較分析，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。