本文關(guān)鍵詞：略論“健全紀(jì)檢監(jiān)察體制”，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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月成立的世界上第一個(gè)在民族國(guó)家內(nèi)試圖以馬克思主義為指導(dǎo)的無產(chǎn)階級(jí)政黨——德國(guó)社會(huì)民主黨,為防止其中央執(zhí)行委員會(huì)專權(quán)而特別設(shè)立了一個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu),正如當(dāng)時(shí)其黨章規(guī)定:“為了盡可能防止執(zhí)行委員會(huì)獨(dú)斷專行,黨成立由十一人組成的監(jiān)察委員會(huì)。執(zhí)行委員會(huì)未予考慮的一切申訴可提交監(jiān)察委員會(huì)。同時(shí),監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)該監(jiān)督執(zhí)行委員會(huì)對(duì)日常事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)�！毕啾戎�,中共黨章對(duì)紀(jì)委職能定位之一是“協(xié)助黨委加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反***工作”。盡管黨章中也規(guī)定紀(jì)委有權(quán)“對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督”,但這畢竟不是針對(duì)黨委權(quán)力的運(yùn)作,故不可與黨內(nèi)分權(quán)理念相提并論。顯然,在不同功能定位指導(dǎo)下,對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)權(quán)限的劃分會(huì)有所不同。在防止“獨(dú)斷專行”理念下,德國(guó)社會(huì)民主黨 1869 年黨章第十七條體現(xiàn)了分權(quán)的制度設(shè)計(jì),如規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)至少每季度有權(quán)“對(duì)執(zhí)行委員會(huì)的日常事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)、公文、圖書和財(cái)務(wù)進(jìn)行一次檢查”,“有權(quán)停止執(zhí)行委員會(huì)個(gè)別成員,直至整個(gè)執(zhí)行委員會(huì)的工作”,還有權(quán)對(duì)執(zhí)行委員會(huì)“采取臨時(shí)領(lǐng)導(dǎo)日常事務(wù)的緊急措施”等。而在“協(xié)助協(xié)調(diào)”黨委工作的理念下,中共黨章第四十四條的規(guī)定則相反,即要求紀(jì)委在工作中,不是向同級(jí)黨委“報(bào)告”,就是需要同級(jí)黨委“批準(zhǔn)”。如此看來,紀(jì)檢監(jiān)察體制應(yīng)樹立哪種功能定位,是首先需要認(rèn)真思考并加以回答的。就以上兩種功能定位來說,筆者主張摒棄“協(xié)助協(xié)調(diào)”的理念,樹立防止“權(quán)力過分集中”的理念。之所以如此,一是基于對(duì)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)。正如***在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中所說,“我們歷史上多次過分強(qiáng)調(diào)黨的集中統(tǒng)一,過分強(qiáng)調(diào)反對(duì)分散主義、鬧獨(dú)立性,很少?gòu)?qiáng)調(diào)必要的分權(quán)”,“很少反對(duì)個(gè)人過分集權(quán)”,其結(jié)果就是“必然要犯各種錯(cuò)誤”。二是基于對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中諸多問題的反思。如據(jù)審計(jì)署 2013 年第 27號(hào)審計(jì)公告,接受審計(jì)的 58 家中央部門竟然無一幸免,全部“掛彩”,其中原因值得深思,至少說明內(nèi)設(shè)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性,形同虛設(shè)。又如在一些地方和部門出現(xiàn)了所謂“前‘腐’后繼”“接力賽”,出現(xiàn)了“一把手”涉案比例屆高不下的現(xiàn)象,人們理想中“鐵面無私”的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)哪里去了?遺憾的是在當(dāng)今查處的眾多違紀(jì)違法案件中,鮮有同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)檢舉同級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)或其班子違法亂紀(jì)的案例,這至少說明了目前紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置有不合理的地方。痛定思痛,路在何方?對(duì)此,黨的十七大、十八大都主張“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”。實(shí)際上,黨內(nèi)三權(quán)(決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán))就像三根“柱子”,如果要構(gòu)建中央倡導(dǎo)的那種三權(quán)“制約協(xié)調(diào)機(jī)制”的話,起碼在宏觀上要將這三根“柱子”相對(duì)獨(dú)立地樹起來,否則只能是奢談。換言之,紀(jì)委一定要作為一根相對(duì)獨(dú)立的“柱子”來行使監(jiān)督權(quán),而決不能使監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)這兩根“柱子”合為一根,使紀(jì)委淪為同級(jí)黨委的一個(gè)職能部門。此外,這里還需說明兩點(diǎn):一是黨內(nèi)分權(quán)是為加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)而不是削弱黨的領(lǐng)導(dǎo),因?yàn)椤皺?quán)力過分集中”已不符合新形勢(shì)新任務(wù)的需要;二是黨內(nèi)分權(quán)是為堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)而不是取消其領(lǐng)導(dǎo),更不是搞所謂的多黨制。二、產(chǎn)生方式即紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生方式。在行使權(quán)力的過程中,人們常說要堅(jiān)持對(duì)上負(fù)責(zé)和對(duì)下負(fù)責(zé)的一致性,但從根本上說權(quán)力只對(duì)權(quán)力來源負(fù)責(zé),即對(duì)權(quán)力授予者負(fù)責(zé)。由此可見,理順權(quán)力授受關(guān)系舉足輕重,故思考“健全紀(jì)檢監(jiān)察體制”不能離開權(quán)力的授受。同時(shí),在權(quán)力授受上要注意這樣兩大問題:其一,授權(quán)主體是黨代會(huì)還是黨委會(huì);其二,授權(quán)方式是選舉制還是任命制。在對(duì)紀(jì)委的授權(quán)上,按照有關(guān)規(guī)定和實(shí)際做法,目前有三種情況:一是各級(jí)紀(jì)委的產(chǎn)生,其授權(quán)方式是選舉產(chǎn)生,授權(quán)主體只有一個(gè)——同級(jí)黨代會(huì)。二是對(duì)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)班子授權(quán),其中包括常務(wù)委員會(huì)和書記、副書記的產(chǎn)生等,授權(quán)方式屬于選舉和任命相結(jié)合,而授權(quán)主體則有三個(gè),即由紀(jì)委全會(huì)“選舉”,同級(jí)黨委會(huì)“通過”,上級(jí)黨委“批準(zhǔn)”。三是紀(jì)委書記的產(chǎn)生,其授權(quán)主體為上級(jí)黨組織,授權(quán)方式主要是任命制。如此看來,目前紀(jì)委的產(chǎn)生方式是明確的,不存在其授權(quán)合法不合法的問題,也就是其授權(quán)主體及其方式都是合乎黨內(nèi)制度規(guī)范的。如黨章規(guī)定“黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)”“都由選舉產(chǎn)生”。但黨章還規(guī)定:“上級(jí)黨的組織認(rèn)為有必要時(shí),可以調(diào)動(dòng)或者指派下級(jí)黨組織的負(fù)責(zé)人�！焙翢o疑問,這條規(guī)定完全覆蓋了“都由選舉產(chǎn)生”的規(guī)定,故任命制是完全“合法”的。然而,合法的未必合理,合法的也未必合情。其中前者看授權(quán)方式是否符合其規(guī)律性,后者看授權(quán)主體是否體現(xiàn)多數(shù)人的意愿。顯然,如果在這些方面存在不足的話,那就必須從制度層面調(diào)整對(duì)紀(jì)委權(quán)力的授受。先從對(duì)紀(jì)委授權(quán)的主體上看,這方面可以說是有其不盡合理的地方。黨的七大、八大、十一大黨章規(guī)定各級(jí)紀(jì)委會(huì)由同級(jí)黨委會(huì)全體會(huì)議選舉產(chǎn)生。文化大革命中召開的九大、十大則取消了黨的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。1982年 9 月,黨的十二大總結(jié)了以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),在通過的黨章中對(duì)紀(jì)委的授權(quán)作了重要改革,即改變了各級(jí)紀(jì)委由同級(jí)黨委選舉產(chǎn)生的做法,而是規(guī)定各級(jí)紀(jì)委由同級(jí)黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生,并向其報(bào)告工作。顯然,這種思路的初衷是要提升紀(jì)委在黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位。但不知何故,接下來的做法卻變?yōu)榧o(jì)委班子的產(chǎn)生要由授權(quán)鏈上承上啟下的同級(jí)黨委授權(quán)了。如黨章第四十三條規(guī)定,紀(jì)委全會(huì)選舉其常務(wù)委員會(huì)和書記、副書記等,要“由同級(jí)黨委通過,報(bào)上級(jí)黨的委員會(huì)批準(zhǔn)”。顯然,這種授權(quán)關(guān)系不可避免地使紀(jì)委重新回歸為黨委下屬的一個(gè)工作部門。因此,要確保紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性,就應(yīng)將黨代會(huì)作為對(duì)紀(jì)委授權(quán)的主體進(jìn)行到底,不能半途而廢改為由黨委會(huì)授權(quán)。當(dāng)然,強(qiáng)調(diào)紀(jì)委的獨(dú)立性,并不否認(rèn)黨委可以對(duì)紀(jì)委進(jìn)行監(jiān)督,只是二者之間的監(jiān)督是相互的。再?gòu)膶?duì)紀(jì)委的授權(quán)方式上看,則是有其不合情的方面,主要反映在紀(jì)委書記的產(chǎn)生上,其做法有兩種:一是垂直“空降”,二是異地交流。盡管這樣做的好處多多,諸如“有利于打破關(guān)系網(wǎng)”、“有利于開展辦案工作”、“有利于解決一些歷史遺留問題”等。但“空降”紀(jì)委書記也好,異地交流紀(jì)委書記也罷,其實(shí)質(zhì)都是“任命制”。這就需要在紀(jì)委書記的產(chǎn)生方式上處理好選舉制和任命制的關(guān)系。一股來說,選舉制主要體現(xiàn)民主和下級(jí)廣大群眾的意志,任命制則主要體現(xiàn)集中和上級(jí)少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者的意志

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