【摘要】： 在中國(guó)近代立法史上,南京國(guó)民政府在1928年五院制建立至1937年抗戰(zhàn)爆發(fā)之前的10年間,取得了堪稱輝煌的立法成就。其效仿歐洲大陸法系的模式,建立了較為完備的法律部門,有關(guān)法律概念、原則和規(guī)范以成文法典的形式,形成了完整的“六法體系”,在法律內(nèi)容、價(jià)值觀以及立法技術(shù)等方面均獲得了一定成就。南京國(guó)民政府之所以有如此立法成績(jī),一個(gè)重要原因是國(guó)民政府在這10年間形成了基本的立法體制:立法院作為專門的立法機(jī)關(guān)得以確立并承擔(dān)了大量的立法工作;對(duì)于立法權(quán)的設(shè)置、歸屬、范圍等有較為明確的規(guī)定;立法程序作為立法權(quán)的運(yùn)行載體,在法律上有完整規(guī)定,并獲得了一定實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。而這一立法體制得以建立,是以國(guó)民政府從軍職轉(zhuǎn)向黨治,并按照孫中山訓(xùn)政理論和憲政思想為基礎(chǔ)而建立的訓(xùn)政體制為背景的。因此,此時(shí)的立法體制,處處滲透著訓(xùn)政的色彩。作為我國(guó)立法史上存在過的獨(dú)一無(wú)二的立法體制,是由多項(xiàng)具體制度和內(nèi)容構(gòu)成的有機(jī)整體,具有獨(dú)特的內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)和特征,其歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得探討,而法學(xué)界對(duì)此尚無(wú)專門性研究。本文主旨在于,將國(guó)民政府訓(xùn)政前期的立法體制作為一種制度類型和制度體系進(jìn)行研究,對(duì)其構(gòu)成要素、結(jié)構(gòu)體系及其實(shí)際運(yùn)行進(jìn)行分析,并探討其在法制現(xiàn)代化過程中的作用。 本文分為緒論、第一至五章以及緒論三大部分。 緒論部分簡(jiǎn)要討論了文章的研究對(duì)象和意義,介紹文章的基本框架和思路,并對(duì)有關(guān)學(xué)術(shù)史進(jìn)行了回顧。 第一章:訓(xùn)政前期立法體制的建構(gòu)。本章著重討論南京國(guó)民政府訓(xùn)政前期立法體制形成的政治制度背景和理論基礎(chǔ)。從晚清資政院的設(shè)立到民國(guó)國(guó)會(huì)被解散,正是西方議會(huì)制度在中國(guó)近代史上從移植到失敗的過程,這一過程也意味著以議會(huì)為核心而展開的立法活動(dòng)的開端和旋即遭到挫折。由于當(dāng)時(shí)中國(guó)政壇掌權(quán)者頻頻易主,完整的立法體制并未形成。而議會(huì)制度移植失敗的結(jié)果,使得各種改造議會(huì)制度的設(shè)計(jì)方案紛紛出爐;在制度上,則使得一度與代議制緊密相連的民國(guó)立法體制在日后的重建與發(fā)展中逐步偏離了西方議會(huì)制度的軌道,以至于南京國(guó)民政府徹底放棄了任何民意機(jī)關(guān)的形式。因此,從移植議會(huì)制度到改造議會(huì)制度,正是南京國(guó)民政府訓(xùn)政前期立法體制得以建立的制度背景。就訓(xùn)政前期立法體制形成的理論基礎(chǔ)而言,最直接的理論依據(jù)是在當(dāng)時(shí)各種改造議會(huì)制度思潮中最為完整的方案——孫中山的憲政思想,包括“建國(guó)三時(shí)期”理論和五權(quán)憲政學(xué)說。同時(shí),以胡漢民為首的國(guó)民黨人,針對(duì)國(guó)民政府從軍政轉(zhuǎn)向訓(xùn)政等時(shí)政特點(diǎn),對(duì)孫中山的憲政理論加以闡釋和創(chuàng)新,進(jìn)一步強(qiáng)化“以黨治國(guó)”思想,并針對(duì)立法機(jī)關(guān)的設(shè)置等問題提出了具體的解決方案。以上述政治制度和理論基礎(chǔ)為背景,南京國(guó)民政府頒發(fā)了一系列憲法性法律文件,訓(xùn)政前期的立法體制最終得以建立。在該章還對(duì)當(dāng)時(shí)的立法成果進(jìn)行了簡(jiǎn)要評(píng)述。 第二章:訓(xùn)政前期立法主體結(jié)構(gòu)分解。本章討論了南京國(guó)民政府訓(xùn)政前期有權(quán)進(jìn)行立法以及對(duì)立法活動(dòng)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的各類主體。在橫向上,立法主體包括兩套系統(tǒng),即國(guó)民政府內(nèi)部有權(quán)制定法律或命令的各“治權(quán)”機(jī)關(guān)和國(guó)民黨內(nèi)作為立法主體的黨務(wù)機(jī)關(guān)。其中,屬于國(guó)民政府系統(tǒng)的立法主體有:制定法律的專任機(jī)關(guān)——立法院;命令的制定機(jī)關(guān)——行政院、司法院、監(jiān)察院、考試院及各自所屬機(jī)構(gòu)等。國(guó)民黨內(nèi)立法主體包括:實(shí)際控制國(guó)家立法權(quán)的中央政治會(huì)議,進(jìn)行立法決策的國(guó)民黨最高權(quán)力機(jī)關(guān)——國(guó)民黨全體代表大會(huì)、中央執(zhí)行委員會(huì)以及中央執(zhí)行委員會(huì)常務(wù)會(huì)議。這兩套立法系統(tǒng)之間的關(guān)系并非平行,而是表現(xiàn)為立法院以及國(guó)民政府內(nèi)其他立法主體受制于國(guó)民黨黨內(nèi)立法主體。此外,某些具有特定身份的個(gè)人,對(duì)立法活動(dòng)也產(chǎn)生了一定影響,如國(guó)民政府主席、立法院院長(zhǎng)、立法委員等。在縱向上,除上述中央立法主體外,還存在地方立法主體,包括:省政府委員會(huì),行政督察區(qū)專員公署,市參議會(huì)與市政會(huì)議,縣參議會(huì)與縣行政會(huì)議,地方黨部。其特點(diǎn)是,法律上的立法主體和實(shí)際中的立法主體不相符合,僅僅存在于制度中的立法主體如市參議會(huì)或縣級(jí)立法主體在實(shí)踐當(dāng)中付諸闕如。此外,某些在蔣介石操控下的軍事機(jī)關(guān),如南昌行營(yíng),鄂豫皖三省剿匪司令總部也在行使著事實(shí)上的立法權(quán),而成為非法定的立法主體。 第三章:訓(xùn)政前期立法權(quán)限辨析。本章主要分析各立法主體法定的立法權(quán)限以及實(shí)際運(yùn)行狀況,力圖厘清這一時(shí)期的法律淵源,認(rèn)識(shí)不同性質(zhì)的法律文件之間的關(guān)系及其實(shí)質(zhì)。就國(guó)民黨黨內(nèi)立法主體而言,國(guó)民黨全體代表大會(huì)、中央執(zhí)行委員會(huì)以及中央執(zhí)行委員會(huì)常務(wù)會(huì)議具有最高立法權(quán)。而在實(shí)踐中立法活動(dòng)較為頻繁的是中央執(zhí)行委員會(huì)常務(wù)委員會(huì),其不僅直接制定法律,而且大量行使復(fù)決權(quán)。中央政治會(huì)議作為國(guó)民黨內(nèi)最高政治指導(dǎo)機(jī)關(guān),其享有法律的創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)以及直接立法權(quán)。其中最重要的權(quán)力是通過立法原則的擬定控制整個(gè)立法活動(dòng)。國(guó)民政府系統(tǒng)內(nèi)的立法主體中,立法院的立法權(quán)限是議決所有的法律案,制定、修改、廢止法律是其最主要的職責(zé)。而這些權(quán)力受到中政會(huì)的嚴(yán)格控制。其制定的法律甚至可以被中政會(huì)直接改變。其他各院及下屬機(jī)構(gòu)有權(quán)在自身職權(quán)范圍內(nèi)制定“命令”。司法院有權(quán)解釋各種法令。此外,軍事機(jī)關(guān)也通過直接制定法律而大量侵越立法權(quán)。在中央與地方的立法權(quán)劃分方面,理論上堅(jiān)持孫中山的均權(quán)原則,制度上維護(hù)中央集權(quán),而事實(shí)卻是中央權(quán)威喪失,政令不通,各地方自行其事,形成了名為集權(quán),實(shí)為分權(quán)的局勢(shì)。 第四章:訓(xùn)政前期立法程序運(yùn)行展示。根據(jù)一系列法律之規(guī)定,立法院的立法程序相對(duì)完備。但在實(shí)際運(yùn)行中,幾乎每一個(gè)基本環(huán)節(jié),都不同程度地受到國(guó)民黨機(jī)關(guān)的滲透和干擾。其中有些程序性規(guī)定,如出席與列席之區(qū)分、表決方式的采納等等,照搬西方國(guó)家現(xiàn)成制度。但在帶有訓(xùn)政色彩的立法體制下,這些制度失去了賴以生存的土壤而變得毫無(wú)意義。關(guān)于命令的制定程序,不同的制定主體其程序不完全一致,沒有統(tǒng)一規(guī)定。以行政院的立法程序?yàn)槔?其實(shí)際運(yùn)行往往受到某個(gè)機(jī)構(gòu)或個(gè)人的影響。關(guān)于地方立法程序,由于各地立法情況極為復(fù)雜,未能一一予以考察。因此,本節(jié)主要從典型制度入手,分析地方立法程序的狀況。 第五章:訓(xùn)政時(shí)期立法體制的轉(zhuǎn)變與發(fā)展。本章分別討論了《五五憲草》、《期成憲草》、政協(xié)《憲草修改原則》以及《中華民國(guó)憲法》中關(guān)于立法體制的設(shè)計(jì)以及抗戰(zhàn)以后立法體制的實(shí)際運(yùn)行狀況。《五五憲草》歷經(jīng)七稿,其中關(guān)于立法體制的設(shè)計(jì)和變化呈現(xiàn)出一條鮮明脈絡(luò):立法權(quán)的逐步削弱和行政權(quán)的不斷提高,直至《五五憲草》成為南京國(guó)民政府歷史上行政集權(quán)最為嚴(yán)重的一部憲草。《期成憲草》確定了具有一定民主性和分權(quán)制衡色彩的立法體制:由民選產(chǎn)生的民意機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)在國(guó)家立法系統(tǒng)中占據(jù)了足以與行政權(quán)以及其他權(quán)力相抗衡的地位;作為治權(quán)機(jī)關(guān)的立法院被技術(shù)化。《憲草修改原則》中所體現(xiàn)的立法體制,實(shí)質(zhì)上更接近于西方代議制國(guó)家,強(qiáng)調(diào)以民意機(jī)關(guān)作為行使立法權(quán)的核心,提高立法權(quán)在國(guó)家體系中的地位,防止總統(tǒng)濫用職權(quán)。《中華民國(guó)憲法》則確立了直接民權(quán)和代議政治相混合、行政部門代行國(guó)會(huì)部分職權(quán)的立法體制。而在實(shí)踐中,抗戰(zhàn)時(shí)期的立法體制具有明顯的戰(zhàn)時(shí)特征;1945年以后進(jìn)入行憲時(shí)期后,立法院成為民意機(jī)關(guān),代表了立法體制轉(zhuǎn)向?yàn)橐源h政治為核心。但隨著國(guó)民黨兵潰大陸,行憲時(shí)期的立法體制不得不結(jié)束了在大陸的歷史使命。 余論:本章從訓(xùn)政前期立法體制與孫中山最初構(gòu)想的差異和這一體制在法制現(xiàn)代化中的地位與作用兩方面,對(duì)全文進(jìn)行總結(jié)。國(guó)民政府訓(xùn)政前期的立法體制只是在形式上繼承了孫中山的設(shè)想,在根本精神和根本原則上則是背道而馳的。在法制現(xiàn)代化建設(shè)中,只有一套法律規(guī)則,而推動(dòng)法律規(guī)則正常運(yùn)行的法律組織和運(yùn)行機(jī)制則存在嚴(yán)重缺陷。表現(xiàn)為:立法者在具體立法工作中的矛盾心態(tài);立法權(quán)始終淪為行政權(quán)的附屬品;中央與地方的關(guān)系沒有固定化和法制化;盲目照搬而忽視現(xiàn)代民主國(guó)家立法程序形成的本質(zhì)及其意義。
【學(xué)位授予單位】：華東政法學(xué)院
【學(xué)位級(jí)別】：博士
【學(xué)位授予年份】：2006
【分類號(hào)】：D929

【引證文獻(xiàn)】

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本文編號(hào)：2705686