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施行新安法亟須解決的問題

■武喜樂

新《安全生產(chǎn)法》施行近4個月，在具體施行過程中，特別是在安全生產(chǎn)行政執(zhí)法和行政處罰過程中，為做到依法治安、規(guī)范執(zhí)法，一些法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)還需盡快完善——

新《安全生產(chǎn)法》已施行近4個月了。近段時間以來，各級政府及有關(guān)部門都在通過各種方式加大宣傳、貫徹新《安全生產(chǎn)法》的力度，并開始使用這把利劍，懲治非法違法行為，新法的法律效力已經(jīng)顯現(xiàn)。

然而，在新《安全生產(chǎn)法》的具體施行過程中，特別是在安全生產(chǎn)行政執(zhí)法和行政處罰過程中，為做到依法治安、規(guī)范執(zhí)法，還需要解決一些問題。

盡快修訂相關(guān)法規(guī)規(guī)章

梳理、修改和完善國務(wù)院相關(guān)法規(guī)。如國務(wù)院令第493號《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》，其中按事故等級劃分進(jìn)行行政處罰的規(guī)定應(yīng)與新《安全生產(chǎn)法》相統(tǒng)一，包括事故調(diào)查原則、公開事故調(diào)查報告等，都應(yīng)與新法相銜接。同時，應(yīng)在配套的條例、法規(guī)中，明確事故等級的具體劃分標(biāo)準(zhǔn)。如一般事故的判定標(biāo)準(zhǔn)為死亡3人以下或重傷（中毒）10人以下或直接經(jīng)濟損失1000萬元以下，那么，重傷1人或中毒1人或直接經(jīng)濟損失1萬元的事故，也應(yīng)屬于一般事故。這種情況是否也按一般事故的要求，由縣級政府組織調(diào)查，并按規(guī)定額度去處罰呢？在這種情況下，自由裁量區(qū)間很大，應(yīng)該完善、細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，便于操作。另外，《危險化學(xué)品安全管理條例》《煙花爆竹安全管理條例》等行政法規(guī)也應(yīng)及時修訂，與新《安全生產(chǎn)法》相統(tǒng)一。

盡快修訂地方法規(guī)。如各省、自治區(qū)的《安全生產(chǎn)條例》，不僅要與新法的立法宗旨、原則、框架、法律責(zé)任等相統(tǒng)一，而且要結(jié)合各地實際，細(xì)化相關(guān)法律規(guī)定，增強可操作性。

加快部門規(guī)章的修訂進(jìn)程。國家安全監(jiān)管總局令已有70多部，其中一些需要與新《安全生產(chǎn)法》實現(xiàn)對接。如總局令第36號《建設(shè)項目安全設(shè)施“三同時”監(jiān)督管理暫行辦法》，與新《安全生產(chǎn)法》對高危行業(yè)建設(shè)項目未開展“三同時”的處罰規(guī)定不相符，對高危行業(yè)以外的其他行業(yè)建設(shè)項目未開展“三同時”的情況，新《安全生產(chǎn)法》未作規(guī)定。此外，安全條件論證、安全條件評價的合并及建設(shè)單位自行組織“三同時”驗收等規(guī)定，也應(yīng)在部門規(guī)章中予以明確。再如總局令第15號《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》、總局令第16號《安全生產(chǎn)事故隱患排查治理暫行規(guī)定》等，都需要與新法相統(tǒng)一、相銜接，以便操作和執(zhí)行。

盡快出臺配套規(guī)章

國家安全監(jiān)管總局目前正抓緊制定新《安全生產(chǎn)法》實施細(xì)則，但細(xì)則不可能包羅萬象，對一些專項規(guī)定還需制定出臺配套規(guī)章。

建議出臺一部監(jiān)督檢查企業(yè)主體責(zé)任落實情況的部門規(guī)章。新《安全生產(chǎn)法》的突出亮點之一，就是強化企業(yè)主體責(zé)任。企業(yè)主體責(zé)任的落實主要看主要負(fù)責(zé)人是否履職、安全管理機構(gòu)及管理人員是否到位。新《安全生產(chǎn)法》第十九條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)責(zé)任制應(yīng)當(dāng)明確各崗位的責(zé)任人員、責(zé)任范圍和考核標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。這一規(guī)定是落實到位還是流于形式，直接關(guān)系到企業(yè)主體責(zé)任能否落實到位。因此，在今后的執(zhí)法檢查中，應(yīng)將責(zé)任制的細(xì)化落實當(dāng)成重點檢查內(nèi)容。但在現(xiàn)實執(zhí)法中，檢查責(zé)任制是否落實，往往缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)，只能看企業(yè)是否簽訂責(zé)任狀、是否出臺相關(guān)文件，無法評估責(zé)任制的落實效果。因此，建議出臺一部用于監(jiān)督檢查企業(yè)主體責(zé)任落實情況的部門規(guī)章，以指導(dǎo)實踐，并有效促使企業(yè)落實責(zé)任。

建議盡快出臺危險作業(yè)目錄。危險作業(yè)易引發(fā)生產(chǎn)安全事故。新《安全生產(chǎn)法》對危險作業(yè)作了專門規(guī)定，要求有關(guān)部門制定危險作業(yè)目錄。有了危險作業(yè)目錄，企業(yè)方可明確哪些作業(yè)須履行審批程序、須有專人現(xiàn)場管理，并能對照落實防護(hù)措施。同時，安全監(jiān)管部門在對危險作業(yè)開展執(zhí)法檢查時，也有了法律依據(jù)。

建議盡快出臺重大隱患判定標(biāo)準(zhǔn)。新《安全生產(chǎn)法》規(guī)定，對重大隱患實行掛牌督辦，對拒不整改且有現(xiàn)實危險的重大隱患可以采取通知相關(guān)部門停止供電、停止供應(yīng)民用爆炸物品的強制措施。在執(zhí)法檢查中，執(zhí)法人員如何對重大隱患作出判定至關(guān)重要，將直接決定是該對隱患進(jìn)行掛牌督辦還是該采用其他執(zhí)法手段。因此，急需出臺重大隱患判定標(biāo)準(zhǔn)，以指導(dǎo)執(zhí)法檢查工作的開展。

建議出臺一部明確按“分類分級、屬地監(jiān)管”原則制定執(zhí)法檢查工作計劃的部門規(guī)章。新《安全生產(chǎn)法》將總局令第24號《安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察職責(zé)和行政執(zhí)法責(zé)任追究的暫行規(guī)定》所要求制定的監(jiān)督檢查計劃予以法定化，這對安全監(jiān)管人員落實監(jiān)管職責(zé)、合法規(guī)避責(zé)任而言意義重大。因此，建議進(jìn)一步修改完善這一部門規(guī)章，按分類分級監(jiān)管的辦法，根據(jù)企業(yè)的安全程度、規(guī)模大小，將其分為A、B、C、D四個等級。這樣有利于省、市、縣、鄉(xiāng)分級確定監(jiān)管對象，劃分監(jiān)管層級，合理分配監(jiān)管力量，擴大監(jiān)管覆蓋范圍。

建議梳理行政處罰依據(jù)，修訂《安全生產(chǎn)行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)》。在眾多需要修訂、出臺的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)中，建議將《安全生產(chǎn)行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)》列入首批修改范圍，以便各級安監(jiān)部門在實施行政處罰時能合理適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行自由裁量。比如，對拒不整改隱患的違法行為處10萬元以上50萬元以下罰款，應(yīng)該分幾個檔次，分別適用于哪些情形？對高危企業(yè)違反“三同時”規(guī)定的行為處50萬元以上100萬元以下罰款，該如何細(xì)化、怎么操作？針對事故處罰該執(zhí)行怎樣的裁量標(biāo)準(zhǔn)？這些都是急需明確的內(nèi)容。

制定規(guī)范統(tǒng)一的法律文書式樣

新《安全生產(chǎn)法》第六十七條規(guī)定，負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門可以采取通知有關(guān)單位停止供電、停止供應(yīng)民用爆炸物品等措施，強制生產(chǎn)經(jīng)營單位履行停產(chǎn)停業(yè)、停止施工、停止使用相關(guān)設(shè)施或者設(shè)備的決定。為此，在執(zhí)法工作中，應(yīng)有統(tǒng)一正規(guī)的采取強制措施的法律文書式樣，以規(guī)范行政執(zhí)法行為。如停電或停供民用爆炸物品強制措施審批表、停電或停供民用爆炸物品通知書，等等。

針對新《安全生產(chǎn)法》第六十二條中“對違法生產(chǎn)、儲存、使用、經(jīng)營危險物品的作業(yè)場所予以查封，，并依法作出處理決定”的規(guī)定，需要有相應(yīng)的查封作業(yè)場所審批表、查封作業(yè)場所決定書以及封條樣式。

此外，還應(yīng)規(guī)范采用強制措施的具體程序，明確哪些情形適用于查封、扣押，哪些情形適用于停電、停供民用爆炸物品，程序該如何履行？建議以新《安全生產(chǎn)法》和《行政強制法》為依據(jù)，制定出臺一部規(guī)章，以規(guī)范對非法違法行為采取強制措施的程序，也可將此納入對《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》的修改完善中一并予以規(guī)范。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察支隊）

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