【摘要】： 民國末期對(duì)中央立法權(quán)的設(shè)計(jì),受到各種因素的影響與制約。首先是近代以來的憲政思想為其提供了理念支持。其中最具代表性的是孫中山、張君勱以及孫科三人關(guān)于憲政特別是中央政制的論述,成為民國末期中央立法權(quán)設(shè)計(jì)的理論源泉。孫中山的“五權(quán)憲法”理論由于較好地實(shí)現(xiàn)了中國政治傳統(tǒng)與西方憲政理論的融合與借鑒,使之具有更高的科學(xué)性,并且孫中山作為革命領(lǐng)袖所特有的號(hào)召力也使他的理論被廣泛接受。張君勱作為民國時(shí)期重要的思想家與政治活動(dòng)家,對(duì)中國憲政問題進(jìn)行過較為全面的分析與思考。正是由于受到張君勱個(gè)人憲政思想的影響,47年憲法在中央政制的設(shè)計(jì)上,更接近于內(nèi)閣制,而在立法機(jī)關(guān)的設(shè)置上,立法院成為名副其實(shí)的西方式國會(huì),而國民大會(huì)則通過職能與會(huì)期的設(shè)計(jì)而被有意地虛置。作為立法院長的孫科,其政治活動(dòng)大都與憲政有關(guān),對(duì)憲政問題也多有論述。正是由于孫科對(duì)張君勱起草的憲法草案所持的積極支持態(tài)度,使這部受到國民黨頑固派堅(jiān)決反對(duì)的憲草能在略加修改、基本保留原貌的前提下得以通過。 除去理論上的支持以外,自清末至訓(xùn)政時(shí)期的中國立法實(shí)踐為民國末期中央立法權(quán)的設(shè)計(jì),提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。從拋棄舊式立法思想、建立具有近代色彩的立法機(jī)構(gòu),一直到資產(chǎn)階級(jí)代議制議會(huì)的幾度浮沉,中央立法權(quán)的設(shè)置與實(shí)踐經(jīng)歷了漫長而曲折的過程,但是,無論成功的經(jīng)驗(yàn)還是失敗的教訓(xùn)都從不同側(cè)面為民國末期中央立法權(quán)的設(shè)計(jì)提供了可資借鑒的模板。另外,民國末年各種政治勢力之間的角力,也直接影響了1947年憲法的內(nèi)容并導(dǎo)致了中央立法體制的最終形成。 由于47年憲法是孫中山五權(quán)憲法理論與西方三權(quán)分立體制的妥協(xié)產(chǎn)物,因而中央立法權(quán)在整個(gè)國家體制中的定位具有鮮明的特點(diǎn),同時(shí),由于參與權(quán)力分配的主體不同,制度構(gòu)建的背景不同,所以權(quán)力內(nèi)容也具有自己的特色。就立法主體而言,受憲法所確定的五院制的影響,當(dāng)時(shí)的中央立法權(quán)并非由立法院獨(dú)享,國民大會(huì)享有修改憲法權(quán),考試院由于執(zhí)掌全國公務(wù)人員的考試錄用以及考核獎(jiǎng)懲,因而與考試院職能相關(guān)的立法提案權(quán)也由考試院來分享。此外,由于行政權(quán)的發(fā)達(dá),行政院與總統(tǒng)也通過憲法的規(guī)定或者基于客觀實(shí)際的需要,分擔(dān)了一定的立法職能。因此,民國末期的中央立法權(quán),在內(nèi)容與立法主體上呈現(xiàn)一種紛繁復(fù)雜的局面。 為了明確中央立法權(quán)的權(quán)限范圍,民國末期還以憲法形式實(shí)現(xiàn)了中央立法權(quán)與地方立法權(quán)的劃分。這一分權(quán)機(jī)制以孫中山提出的均權(quán)主義為指導(dǎo)原則,也充分學(xué)習(xí)與借鑒了西方中央與地方立法分權(quán)的經(jīng)驗(yàn)。這一糅合了中外不同理念與經(jīng)驗(yàn)的分權(quán)體制,有其自身的優(yōu)點(diǎn)與長處,但是也不可避免地產(chǎn)生了一些問題。主要問題在于劃分標(biāo)準(zhǔn)粗放以及權(quán)限重疊。比如,47年憲法第一百一十一條所確定的權(quán)力劃分標(biāo)準(zhǔn),可以概括為:凡是具有“全國一致性”的事務(wù),其管理與立法權(quán)屬于中央,凡是適于“因地制宜”的事務(wù),其管理與立法權(quán)則屬于相應(yīng)的地方。有些事務(wù)可能會(huì)兼具全國性與地方性的特點(diǎn),在劃分時(shí)則根據(jù)“程度不同”劃分給不同的主體。在此種情況下,由于管理事項(xiàng)的相似性,在中央與地方的立法權(quán)限當(dāng)中有大量的事項(xiàng)產(chǎn)生重疊。如中央教育與地方教育之間、中央警察事務(wù)與地方警務(wù)之間,都有可能因重疊而產(chǎn)生爭議,進(jìn)而導(dǎo)致中央立法權(quán)對(duì)地方立法權(quán)的侵奪。 立法權(quán)的有效行使不僅僅在于通過憲法與法律確定立法權(quán)的有無以及權(quán)力內(nèi)容的多少、權(quán)力范圍的廣狹,立法權(quán)要發(fā)揮其權(quán)力效能還需要建立一系列的保障機(jī)制,有了保障機(jī)制,立法權(quán)才能從文本意義的立法權(quán)而成為現(xiàn)實(shí)意義的立法權(quán)。這種保障機(jī)制通常包括四個(gè)方面:立法程序保障、立法監(jiān)督機(jī)制、立法人員的言論及行為免責(zé)權(quán)、議事自律與懲戒機(jī)制。以上四方面總合起來,便構(gòu)成了立法權(quán)的保障機(jī)制。民國末期雖然規(guī)定了保障機(jī)制的框架結(jié)構(gòu),并確定了機(jī)制的主要內(nèi)容,但是所作規(guī)定仍然相當(dāng)粗放,有很大的細(xì)化余地。 在繼承了近代以來中國法制現(xiàn)代化的立法成果基礎(chǔ)上,民國末期的中央立法制度進(jìn)一步完善,與訓(xùn)政時(shí)期相比,中央立法權(quán)的設(shè)計(jì)也有了一些明顯的進(jìn)步。權(quán)力性質(zhì)得以重新定位,權(quán)力主體的黨化色彩有所淡化并在組織上得以加強(qiáng),權(quán)力內(nèi)容進(jìn)一步豐富,權(quán)力行使程序日益完善。但是受國民黨一黨專制的影響以及內(nèi)戰(zhàn)的干擾,并且由于傳統(tǒng)專制體制因素的阻礙,這種進(jìn)步僅僅停留在法律文本層面,現(xiàn)實(shí)意義極其有限。民國末期的中央立法權(quán)仍然沒有擺脫作為國民黨一政專制工具的尷尬境地。 民國一代,人們一直致力于建立民主與科學(xué)的立法制度,這種努力單從制度建設(shè)的角度觀之,確有其合理性,也可視為中國立法制度不斷完善的標(biāo)志。但法律文本與政治現(xiàn)實(shí)間的巨大落差在相當(dāng)程度上抵消了法制的積極意義。中國傳統(tǒng)文化中的專制色彩,國民黨的一黨專政以及領(lǐng)袖獨(dú)裁,都深刻地制約了中央立法權(quán)的正常行使。以西方代議制民主為特點(diǎn)的中央立法權(quán)在專制文化與專制體制面前,顯得蒼白無力。作為這種專制體制的延伸,《動(dòng)員戡亂時(shí)期臨時(shí)條款》使得剛剛頒布的憲法被束之高閣,憲法規(guī)定的中央政制被完全打亂,中央立法權(quán)也隨之被擱置。民國末期,規(guī)模浩大的戰(zhàn)爭席卷整個(gè)中國,立法作為國家活動(dòng)的主題被戰(zhàn)爭沖淡,國家的所有政治資源都被動(dòng)員投入戰(zhàn)爭當(dāng)中,立法活動(dòng)缺乏穩(wěn)定的政治環(huán)境。以上種種因素交互作用,使得民國末期的中央立法權(quán)被嚴(yán)重扭曲,相應(yīng)的,立法體制的所謂“歷史進(jìn)步性”也僅停留在紙面上,徒具形式意義。 民國末期中央立法權(quán)的設(shè)計(jì)是清末西法東漸的一個(gè)必然結(jié)果。以1904年清政府設(shè)立修訂法律館為起點(diǎn),西方立法源源不斷地輸入中國,中間盡管政權(quán)更迭,戰(zhàn)事擾攘,始終沒有停止。以47年憲法為主建立起來的中央立法權(quán)的配置與行使機(jī)制,即是這種西化的結(jié)果。但是,西化也好,移植也罷,當(dāng)我們實(shí)現(xiàn)了制度層面的所謂“現(xiàn)代化”以后,卻突然發(fā)現(xiàn)舶來的西方法律文化進(jìn)入中國法律的文本易,但是真正融入中國的法治生活卻并不簡單。民國末期西化的中央立法體制并沒有為人們帶來夢寐以求的憲治與法治,相反卻成為內(nèi)戰(zhàn)的工具和國民黨獨(dú)裁的舞臺(tái),這就使我們不得不對(duì)長久以來的法律移植活動(dòng)進(jìn)行重新評(píng)價(jià)與反思。民國中后期以后的立法者和法學(xué)家,意識(shí)到了法治建設(shè)必須考慮到中國的現(xiàn)實(shí)國情,意識(shí)到了立法中國化的重要意義,但是尚未注意到借鑒外來法律文化與吸收本土文化傳統(tǒng)之間的關(guān)系,往往泛泛而談,不能從更深入的層面來了解與挖掘中國傳統(tǒng)法律文化中內(nèi)在的品質(zhì),導(dǎo)致立法當(dāng)中過于西化問題一直沒有解決。 時(shí)過境遷,在重新面臨法制現(xiàn)代化課題的今天,如何科學(xué)地定位傳統(tǒng)法律文化的價(jià)值并吸納其中的營養(yǎng),以實(shí)現(xiàn)今天的中國現(xiàn)代化,是當(dāng)代法學(xué)也是當(dāng)代學(xué)人的責(zé)任。
【學(xué)位授予單位】：華東政法大學(xué)
【學(xué)位級(jí)別】：博士
【學(xué)位授予年份】：2008
【分類號(hào)】：D929
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