1 緒 論

地方政府債務(wù)規(guī)模之大、增長(zhǎng)速度快、有些地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)得到全國(guó)上下的高度關(guān)注和重視，引發(fā)了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注與討論。2013年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議把著力防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為2014年經(jīng)濟(jì)工作的六大任務(wù)之一，這也是以往歷次中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議所從未有過(guò)的②。社會(huì)各界的關(guān)注主要集中在以下幾個(gè)方面，一是地方政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)口徑及真實(shí)規(guī)模；二是地方政府能否按時(shí)還貸，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)到底有多大；三是一旦違約，是否會(huì)引起大規(guī)模銀行壞賬，是否會(huì)引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，引發(fā)地方社會(huì)動(dòng)亂，進(jìn)而引發(fā)嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)危機(jī)；四是今后地方政府債務(wù)如何管理，是堵還是疏，是開(kāi)前門(mén)還是關(guān)后門(mén)，是否從法律上給予地方政府自主發(fā)債權(quán)③。正如前文所述，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題的重要途徑，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要抓手，也是今后我國(guó)全面建成小康社會(huì)的重大戰(zhàn)略舉措。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化對(duì)現(xiàn)有的城市基礎(chǔ)設(shè)施（硬件）承載力、基本公共服務(wù)（軟件）供給等提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求。當(dāng)?shù)胤秸雌谪?cái)政收入無(wú)法滿(mǎn)足基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)供給增加所需的巨大資金需求時(shí)（即支出大于收入），地方政府負(fù)債就成為必然。基于此，研究地方政府債務(wù)問(wèn)題，必須要從新型城鎮(zhèn)化這個(gè)新視角來(lái)加以考慮和審視，這也是研究地方政府債務(wù)一個(gè)新的宏觀時(shí)代背景。

.....

2 新型城鎮(zhèn)化和地方政府債務(wù)研究文獻(xiàn)綜述

2.1 新型城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提出以后，很多學(xué)者從財(cái)稅政策角度就如何推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化作了研究。陸成林（2012）認(rèn)為，可以通過(guò)分稅制財(cái)政體制改革、優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度、加強(qiáng)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)等三個(gè)方面完善適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的公共財(cái)政制度。可從著眼于人口的轉(zhuǎn)化、土地的開(kāi)發(fā)利用、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的支撐、自然與人文環(huán)境保護(hù)等四個(gè)方面科學(xué)合理運(yùn)用多種財(cái)政政策工具和手段⑤。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所課題組（2013）認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化對(duì)財(cái)稅體制、政府間財(cái)政責(zé)任劃分、地方政府債務(wù)融資、城鎮(zhèn)化利益相關(guān)者分享共擔(dān)機(jī)制等財(cái)稅政策提出了新的挑戰(zhàn)，應(yīng)從廣開(kāi)財(cái)源、多方融資，優(yōu)化城鎮(zhèn)化支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資金使用效率等方面入手，重點(diǎn)抓好新型城鎮(zhèn)化中的民生保障、節(jié)能減排、居民收入分配、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等領(lǐng)域的財(cái)稅政策改革⑥。孫健夫（2013）就如何推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，認(rèn)為要深化公共財(cái)政體制改革，優(yōu)化財(cái)政管理體制格局，拓展城鎮(zhèn)化財(cái)政資金來(lái)源，強(qiáng)化財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管⑦。李勇（2013）認(rèn)為，為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，應(yīng)建立財(cái)力與事權(quán)動(dòng)態(tài)匹配機(jī)制，完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度；拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資方式；創(chuàng)新和完善實(shí)地農(nóng)民的權(quán)益保障機(jī)制。此外，還應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮結(jié)構(gòu)性減稅政策的作用⑧。

2.2 地方政府債務(wù)

國(guó)外學(xué)者關(guān)于地方政府負(fù)債的理由主要有以下三個(gè)方面：（1）為資本項(xiàng)目融資以實(shí)現(xiàn)代際公平，從而實(shí)現(xiàn)代際公平和資源的最優(yōu)配置③。這與債務(wù)有益論的觀點(diǎn)類(lèi)似，為此不再詳細(xì)論述。（2）地方政府財(cái)政收支存在期限不匹配，需要短期債務(wù)融資以平衡財(cái)政赤字。在下列情況，地方政府可能進(jìn)行短期債務(wù)融資，，例如稅收收入滯后于財(cái)政支出，而上級(jí)沒(méi)有給予相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付或轉(zhuǎn)移支付不及時(shí)；為了保持稅收政策的連續(xù)性或不增加納稅人稅收負(fù)擔(dān)，利用債務(wù)融資而非增加稅收來(lái)平衡財(cái)政收支④。（3）地方政府債務(wù)融資能夠增強(qiáng)地方政府的預(yù)算責(zé)任。世界銀行認(rèn)為，地方政府通過(guò)債務(wù)為其赤字進(jìn)行融資會(huì)促使地方政府作出財(cái)政收支決策時(shí)更加謹(jǐn)慎，借貸市場(chǎng)上的債權(quán)人會(huì)根據(jù)地方政府的財(cái)政表現(xiàn)來(lái)決定債務(wù)數(shù)量和利率，地方政府如果想要降低債務(wù)融資成本，就要仔細(xì)權(quán)衡和考量其財(cái)政收支平衡及財(cái)政收支管理水平。一般而言，財(cái)政收支缺口越小，則負(fù)債規(guī)模則越小；財(cái)政收支管理水平越高，則債務(wù)利率則相對(duì)低一些⑤。

3 基于新型城鎮(zhèn)化視角的地方政府債務(wù)研究 的理論分析框架...........29

3.1 新型城鎮(zhèn)化的相關(guān)理論基礎(chǔ)及應(yīng)用………29
3.2 地方政府債務(wù)的理論基礎(chǔ)及應(yīng)用……… 31
3.3 地方政府債務(wù)相關(guān)概念 ………36
4 新型城鎮(zhèn)化與地方政府債務(wù)內(nèi)在邏輯性分析………39
4.1 新型城鎮(zhèn)化與地方政府債務(wù)相關(guān)性的實(shí)證計(jì)量分析………39
4.2 新型城鎮(zhèn)化對(duì)地方政府新增債務(wù)的實(shí)證分析………47
5 當(dāng)前地方政府債務(wù)現(xiàn)狀對(duì)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的影響……… 67
5.1 債務(wù)真實(shí)規(guī)模的不準(zhǔn)確對(duì)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化確定合理的新增負(fù)債額度帶來(lái)了困難………67
5.2 地方政府債務(wù)對(duì)土地出讓收入的高依賴(lài)程度為后續(xù)新增債務(wù)提高償還度增加了難度………68
5.3 地方政府債務(wù)管理機(jī)制的不健全增加了新型城鎮(zhèn)化新增債務(wù)的管理風(fēng)險(xiǎn)………69
5.4 地方政府債務(wù)期限和償債資金來(lái)源結(jié)構(gòu)錯(cuò)配擠壓了新型城鎮(zhèn)化舉債空間………71
5.5 地方政府債務(wù)隱含的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)為順利推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化帶來(lái)了隱患………71
5.6 地方債新政對(duì)地方政府融資平臺(tái)新型城鎮(zhèn)化原有的融資方式帶來(lái)了極大的挑戰(zhàn)………72
5.7 城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)快導(dǎo)致縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)較重………..76

8 基于新型城鎮(zhèn)化視角的地方政府債務(wù)問(wèn)題研究——以蘇州為例

8.1 當(dāng)前蘇州地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

根據(jù)國(guó)家審計(jì)署統(tǒng)一部署，審計(jì)部門(mén)于 2013 年 8 月至 9 月對(duì)蘇州市各級(jí)地方政府性債務(wù)進(jìn)行了專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)，摸清了地方政府性債務(wù)情況。蘇州市 2013 年 6 月末政府性債務(wù)余額為 2390.88 億元，其中：政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù) 1191.42 億元，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù) 178.74 億元，其他相關(guān)債務(wù) 1020.71 億元，比 2012 年底債務(wù)余額2209.73 億元增加 8.2%。同口徑全市政府性債務(wù) 2013 年末 2187.63 億元；2014 年 6月末 2393.20 億元。其中市級(jí)政府性債務(wù)余額分別為：2012 年末 483.00 億元；2013年末 482.93 億元；2014 年 6 月末 587.95 億元。經(jīng)筆者計(jì)算整理得出，蘇州全市地方政府債務(wù)占江蘇省債務(wù)總額的比重比 GDP 占全省的比重低 5 個(gè)百分點(diǎn)。蘇州負(fù)債率（債務(wù)余額/GDP）比全省低 4.9 個(gè)百分點(diǎn)。債務(wù)率（債務(wù)余額/公共財(cái)政預(yù)算收入）比全省低 0.31。這就說(shuō)明蘇州地方政府債務(wù)規(guī)模適度，風(fēng)險(xiǎn)可控，低于全省平均水平。

8.2 蘇州新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)任務(wù)

根據(jù) 2013 年蘇州市財(cái)政總決算資料分析，2013 年全市用于上述諸方面的基本公共服務(wù)經(jīng)常性支出（剔除行政運(yùn)行及公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)投入）總量為 412.78 億元（見(jiàn)表 8-1），分?jǐn)傊撩總�(gè)常住人口估算，每人每年約需要基本公共服務(wù)方面的經(jīng)常性支出為 3902 元（4127767/1057.87）。資料來(lái)源：根據(jù) 2013 年度蘇州市總決算統(tǒng)計(jì)資料匯總整理。如果考慮物價(jià)上漲、基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)提高等因素，本文假定基本公共服務(wù)經(jīng)常性支出按財(cái)政預(yù)算支出年增長(zhǎng)速度 10%遞增，那么根據(jù)前面推算的 2014-2016 年蘇州新增人口量，2014-2016 年新增的財(cái)政經(jīng)常性支出分別為 6.8 億元、7.5 億元、8.3 億元。綜上分析，2014-2016 三年間基本公共服務(wù)方面的經(jīng)常性支出與 2013 年相比，累計(jì)增加 22.6 億元。

......

9 簡(jiǎn)要的研究結(jié)論及研究展望

（1）當(dāng)前我國(guó)地方政府債務(wù)理論研究形成了一批豐富的成果，取得了重要進(jìn)展和成效，但仍存在一些局限性：缺乏新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略這一宏觀背景，與新型城鎮(zhèn)化研究存在割裂性；研究基礎(chǔ)陳舊，缺乏地方債管理新政這一最新視角；新型城鎮(zhèn)化資金需求預(yù)測(cè)不全面；從靜態(tài)角度研究地方政府債務(wù)而缺少動(dòng)態(tài)角度的研究；關(guān)于地方政府債務(wù)的研究以事實(shí)描述與政策性建議為主，缺乏定量研究；對(duì)地方政府債務(wù)的價(jià)值判斷存在一定的偏差；以省以下地區(qū)為研究對(duì)象的文獻(xiàn)偏少，缺乏橫向比較和借鑒，需要今后進(jìn)行拓展研究。本文正是以新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為視角，研究了地方政府債務(wù)問(wèn)題。（2）城鎮(zhèn)化率與地方政府債務(wù)率之間存在正相關(guān)性關(guān)系。經(jīng)過(guò)實(shí)證計(jì)量分析發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)化率每提高 1 個(gè)百分點(diǎn)，地方政府債務(wù)率就會(huì)增加 0.57 個(gè)百分點(diǎn)，相關(guān)系數(shù)為 0.78，比較顯著。為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，地方政府舉債有經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和西方國(guó)家已有實(shí)踐的支撐，具有其合理性和必要性，具有暫時(shí)性、短期性、階段性特征，而不是一種長(zhǎng)期趨勢(shì)和常態(tài)化。

........

參考文獻(xiàn)（略）

本文編號(hào)：125082