發(fā)布時間：2016-08-04 08:15

　　論文摘要 傳統(tǒng)行政法學研究范式顯現(xiàn)出對行政決策責任研究的不足，加之風險的多重屬性與當前官僚式追責模式的自我設(shè)限，行政決策責任追究面臨諸多合法性危機。本文以食品安全風險管理決策為視角，基于“行政過程論”的理論，對行政決策中責任進行準確界定，并從基礎(chǔ)性制度與技術(shù)程序兩個方面構(gòu)建開放式的行政決策責任追究制度框架，進而實現(xiàn)行政決策追責的合法性。

　　論文關(guān)鍵詞 行政決策 責任追究 行政過程 法制化

　　食品安全事件的頻發(fā)引發(fā)了社會公眾對食品安全風險規(guī)制行為的質(zhì)疑，但對食品安全風險管理決策的質(zhì)疑卻極少提及。這一現(xiàn)狀的產(chǎn)生與我國長期以來對行政決策研究極其匱乏有關(guān)，所進行的“靜態(tài)行為類型論”研究使得理論界與實務(wù)界對行政決策關(guān)注較少，行政決策的分析容易被其他具體行為的研究所替代，這顯然與行政決策所帶來的影響不成比例。已有學者在此開始對決策進行探究，例如對食品免檢制度的反思，不僅局限對食品檢查行為的思考，而是對行政行為背后的決策合法性的思考。還有許多學者提出一種新的“行政過程論”的研究范式，對行政決策進行了動態(tài)研究，這些無疑對行政決策的責任制度研究都是有益的。
　　然與行政決策責任追究制度有相對成熟的研究，并且在實際操作中也有相對應(yīng)的具體制度安排的歐美國家相比，我國當前問責體制的不科學性直接影響著行政決策的質(zhì)量，引發(fā)行政決策追責行為的合法性危機。由于為行政活動提供一種合法性的評價與理解框架是現(xiàn)代行政法的核心任務(wù)，基于此，本文將從以下三個方面展開論述：

　　一、行政決策追責的合法性危機及其原因分析

　　在西方，受到“權(quán)力有腐敗的趨勢，絕對的權(quán)力絕對地腐敗”的影響，在這些發(fā)達國家里，“在公共行政和私人部門行政的所有詞匯中，責任一詞是最為重要的�！彪m然我國的問責機制在不斷完善，然需要看到的是，在行政決策領(lǐng)域，由于忽視決策程序的設(shè)計與決策責任的認定，行政決策問責機制面臨合法性危機。
　�。ㄒ唬┊斍靶姓䴖Q策追責模式引發(fā)的合法性危機
　　1.追責過程的程序忽視。程序與實體內(nèi)容都是正義的內(nèi)容，程序忽視最突出的表現(xiàn)是非公開化的追責過程，讓追責蒙上了一層面紗，，例如現(xiàn)實中一旦官員被問責，追責主體并未給予其救濟程序，而被問責官員保持沉默更是與責任政治原理不相符合。而發(fā)達國家，問責被認為是一個過程，“在問責過程中，問責對象要就其決策、行為、行為結(jié)果，向問責主體進行說明、解釋、辯護，并據(jù)此接受問責主體給予的獎勵和懲罰�！蔽覈妒称钒踩ā放c實施條例雖然設(shè)置了法律責任章節(jié)，而對追責的程序較少提及。
　　2.責任分配的結(jié)果失衡。責任分配的結(jié)果失衡包括應(yīng)然與實然兩個層面。以“決策責任終身制”為例，強調(diào)責任終身制是要求決策者在做決策時建立起責任意識，然在行政決策中，如有學者就指出，當之前制度的威懾并未達到終身追責的強度，一旦該責任落到自己身上，更多的將此視為“揸到槍口上了”。顯然如此的責任分配自然呈現(xiàn)出不公平。
　　3.追責的目標發(fā)生偏差。責任設(shè)置的內(nèi)容與追責形式都追求一定的目的，例如我國《食品安全法》第一條就規(guī)定了所有與食品安全有關(guān)的行政行為的目的，否則追責便成為了追責主體打壓他人的工具。行政決策的責任設(shè)置無疑是要實現(xiàn)行政決策程序和結(jié)果的公平與正義，最終保障公民利益。而現(xiàn)實中，一旦重大決策受到追責，地方政府經(jīng)常以免去幾個官員來回應(yīng)輿論壓力，顯然這種“組織安排”的追責與責任型政府不相符合，進而傷害到法治建設(shè)。
　�。ǘ┊斍靶姓䴖Q策追責面臨的合法性危機之原因分析
　　從問題到因應(yīng)之道的簡單邏輯非但解決不了問題本身，還會引發(fā)新的問題，新舊問題的交織，進而會陷入惡性循環(huán)之中。借助盧曼的分析框架，許多問題之所以很難解決，一方面與問題本身的復(fù)雜性特征有關(guān)，另一方面恰恰是我們忽略了社會的結(jié)構(gòu)性特征而采取的簡單治理之道無法滿足解決問題的需求。追溯到問題的邏輯起點，我們可以從兩個方面對其進行分析：
　　1.風險的多重屬性下決策責任的認定阻礙。食品安全風險的多重屬性已然成為了現(xiàn)實，單純意義上從科學性角度對風險問題予以解釋并不能消除社會公眾的恐慌。傳統(tǒng)決策責任追究是建立在對決策科學性的評價之上原因有二，一是對決策的科學性計算較為容易，可以較容易確定決策者責任內(nèi)容；二是對風險社會建構(gòu)屬性的分析較難量化到?jīng)Q策責任的內(nèi)容之中。二者共同作用之下導致風險決策責任內(nèi)容不全面或不確定，在此基礎(chǔ)上的追責并不是真正意義上的追責。從上述對決策責任的分析可以看到，風險的多重屬性造成決策追責過程中出現(xiàn)了兩條很明顯的鏈條斷裂，一是多重屬性下的風險決策責任內(nèi)容的確定難度較大，二是風險決策知識運用到傳統(tǒng)決策體制中的不完整和割裂現(xiàn)象，導致決策體制本身并不能完全將風險決策的內(nèi)容完全納入到?jīng)Q策之中，決策責任內(nèi)容不完整。顯然風險的多重屬性與決策內(nèi)容的單一維度之間的矛盾直接構(gòu)成決策責任的認定阻礙。
　　2.官僚式追責模式的自我設(shè)限。根據(jù)韋伯的觀點，官僚制采用嚴格的科層制，其對責任的追究是一種層級上的控制，即行政官員通過上級控制下級的方式，上級官員要接受公民選舉的代表的監(jiān)督，從而形成間接控制的責任鏈條。這種間接責任方式追責鏈條過長，易導致官員對公眾需求的忽視。該追責模式的自我設(shè)限表現(xiàn)在：
　　首先追責內(nèi)容難以確定。以往對行政決策追責，強調(diào)內(nèi)部追責，這與行政決策對外產(chǎn)生法律效果應(yīng)負外部法律責任不相適應(yīng)。這一方面與決策本身通常以集體方式做出，從而模糊了責任的具體內(nèi)容，即便是參與式與合作型的決策模式也面臨同樣的問題，在對各主體的角色進行準確定位前，是很難對其進行責任追究的。另一方面追責較多情況下并不是真正意義上的責任追究，更多的是政府為了緩解輿論壓力而采取的手段。兩者導致追責內(nèi)容成為了形式，不利于追責法制化。
　　其次是追責的非理性，當前追責總是在付出一定的代價之后才啟動，問題的關(guān)鍵在于，非制度化的追責并不能以理性的姿態(tài)應(yīng)對，追責中受人的影響較大，難免會出現(xiàn)信息失真，造成最終的追責對象并非是影響行政決策的主體。加之對行政決策的追責更多情況下是在對執(zhí)行行為的質(zhì)疑中開始，這無形中加大了對行政決策追責的難度。

　　二、基于行政過程論的行政決策追責的內(nèi)容與合理性

　　對行政決策的過程進行剖析有助于我們在過程中對行政決策的權(quán)責進行準確認定，特別是在面對食品安全風險這類問題上，不同主體都面臨這知識不足的境遇，對行政決策過程的分解，對不同主體參與的理性進行分析，避免追責的非理性。
　　1.角色定位上：根據(jù)十八屆四中全會中提出的重大決策五個程序，每一個程序中不同參與者的角色與功能都有所差異，例如公眾參與和專家論證，前者強調(diào)參與民主，后者強調(diào)科學理性。過去因未對行政決策的程序進行法制化，導致包括公眾參與、專家論證等環(huán)節(jié)成為了擺設(shè)，而追責時未起到影響決策作用的公眾或?qū)＜页闪俗坟煹膶ο�。對決策不同程序的主體角色進行重新定位使得不同程序里的主體責任更加明確。
　　首先公眾參與和專家論證是從兩個層面實現(xiàn)合法性之論證，前者通過民主參與實現(xiàn)規(guī)制過程的合法性，后者則是通過技術(shù)理性實現(xiàn)規(guī)制的合法性。需要指出的是這兩個合法性實現(xiàn)過程并不是截然分離的，特別是面對多重屬性的食品安全風險問題，如何實現(xiàn)二者知識的融合與統(tǒng)一，將直接影響行政決策的效果。故前者在行政決策中所扮演的角色決定了其應(yīng)對其所代表的公眾負責，而后者需要對決策的科學性負責，行政決策機關(guān)則需要對保障兩類程序的合法性負責。
　　其次，基于食品安全風險的多重屬性之上，對風險評估應(yīng)采取綜合的評估模式，根據(jù)學者的觀點，這一模式是“即整合概率評估模式、預(yù)防式評估模式與關(guān)注度評估模式的基本要素”，能夠應(yīng)對多重屬性的食品安全風險，并為食品安全風險管理決策提供科學依據(jù)，進一步強化其合法性。這也就意味著風險評估機構(gòu)應(yīng)負責其評估的結(jié)果完整性。
　　通過對以上不同程序的分析，我們可以清晰的看見，不同主體在決策中扮演的角色是多樣的，例如在公眾參與程序中，行政機關(guān)更多強調(diào)自身是“敞開大門的傾聽者”的角色，而一旦行政機關(guān)忽視公眾的導入信息，最終造成決策的失誤，將承擔相應(yīng)的決策責任。
　　2.權(quán)力資源分配上：責任無疑是與權(quán)力緊密聯(lián)系的，而權(quán)力的行使又受到資源的配置限制。由于決策者控制著較多資源，對決策者如何有效行使該資源，制度意義上卻較少關(guān)注，導致對決策行為的追責普遍不足�；谶^程論的行政決策，可以較容易的計算出不同決策程序所需要的權(quán)力資源，而一旦決策參與者與決策者在決策過程中行使的權(quán)力資源遠遠超過了理性范圍，就要對其承擔責任。需要指出的是，基于過程論上的權(quán)力資源分析，是對不同主體的行為進行優(yōu)化的過程，如此能實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。
　　3.運行機制上：過去運動式問責存在較大問題，行政機會主義與責任被發(fā)現(xiàn)概率不成比例，導致決策者較為容易的被企業(yè)等俘獲�；谶^程論的行政決策，將行政決策的過程公開，并接受公眾與專家等主體的質(zhì)疑，確保決策者積極履行自己的職責。過程的開放將改變過去單向的問責路徑，從而避免問責權(quán)力的非理性化行使。
　　通過對以上三個角度的分析，特別是結(jié)合公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定這五個程序，基于過程論之上的行政決策分析，一方面對責任的認定更為準確，從而實現(xiàn)權(quán)責統(tǒng)一；另一方面強調(diào)主體之間博弈與合作的追責方式，使得我們運用更為綜合的知識應(yīng)對復(fù)雜的社會問題。

　　三、過程論基礎(chǔ)上的具體制度之安排

　　行文至此，筆者對當前決策責任追究模式面臨的合法性危機進行了描述，食品安全風險的多重屬性與官僚式追責模式打亂了決策過程中不同主體的角色定位與相互關(guān)系，造成追責簡單化與追責泛濫化現(xiàn)象并存。顯然從過程的角度對行政決策責任進行分析，將有助于行政決策責任與行政決策權(quán)相適應(yīng)。根據(jù)Koppel提出責任的五個維度，即透明度、法律義務(wù)、可控性、職責和回應(yīng)性，本文構(gòu)建以行政決策信息公開和多主體合作下的追責為內(nèi)容的追責基礎(chǔ)性制度和包括責任調(diào)查認定、責任啟動和救濟程序設(shè)計，將責任的不同維度內(nèi)容置于追責的過程之中，動態(tài)上滿足不同維度內(nèi)容要求。
　�。ㄒ唬┗A(chǔ)性制度框架
　　就基礎(chǔ)性制度而言，主要包括兩方面的制度內(nèi)容：一是行政決策信息公開制度；二是多元主體合作之下的追責制度。前者基于決策的邏輯而言，即信息是決策的基礎(chǔ)，此外是對實然層面的回應(yīng)，即政府信息公開條例的規(guī)定與現(xiàn)實中政府信息公開的不作為，使社會主體擁有的信息處于嚴重不對稱狀態(tài)下，顯然基于這一狀態(tài)下的民主參與和合作是無效率的。十八屆四中全會提出“以公開為原則，不公開為例外”彌補了《中華人民共和國政府信息公開條例》的缺陷。多元主體合作之下的追責制度除了是破除官僚式追責模式的自我設(shè)限，使得決策者要更多地回應(yīng)社會公眾，即通過一種短線和直接的責任控制途徑實現(xiàn)責任，更為重要的一點是行政決策責任機制的有效構(gòu)建，能夠提高參與主體的效能感，并且通過多元主體的合作，從多個角度對行政決策進行控制，顯然這與食品安全風險的多重屬性相適應(yīng)。
　�。ǘ┳坟煶绦蛟O(shè)計
　　當然，上述的兩類基礎(chǔ)性制度構(gòu)建并不能單獨發(fā)揮其效果，特別是脫離了程序而言，追責便成為在一潭死水中攪動，需要從程序設(shè)計上予以保障：
　　1.調(diào)查認定程序。行政決策責任追究的第一步是如何確定責任，包括追責對象確定和責任類型劃分。風險的多重屬性與多元決策主體參與無疑都使決策責任確定難度加大了，為避免追責的非理性，需要設(shè)計一套責任調(diào)查程序，對行政決策的中各主體的權(quán)力行使進行合法性與合理性調(diào)查，從而對決策責任予以確定。第一該調(diào)查主體需要具有相對獨立性。其次是對決策責任進行類型劃分，以確定適用的追責方式。最后調(diào)查的內(nèi)容是根據(jù)不同的決策程序而定的，例如在公眾參與階段與專家論證階段的調(diào)查內(nèi)容會有較大差異。
　　2.啟動程序。責任啟動首先必須建構(gòu)相應(yīng)的程序啟動標準，行政決策責任追究程序啟動標準是指有權(quán)的追責主體在評價行政決策中對行政決策過程與決策結(jié)果所采用的標尺。啟動標準主要考慮兩方面的內(nèi)容，一是決策結(jié)果，二是決策過程。以決策結(jié)果作為決策責任啟動的標準稱之為結(jié)果導向型啟動；以決策過程作為決策責任啟動的標準稱之為過程導向型啟動。當然追責的啟動程序標準并不是單一的，單純以結(jié)果為導向啟動追責會使決策追責陷入被動之中，顯然啟動標準應(yīng)是結(jié)果與程序的混合。
　　3.救濟程序。長期以來追責的單向性決定了被追責對象一旦被追責較少采取救濟途徑為自身辯解，這也就不難解釋當前被追責官員在被追責之后普遍保持沉默的現(xiàn)象。顯然救濟程序的設(shè)置不僅要解決救濟程序的設(shè)置問題，還應(yīng)對采取救濟程序產(chǎn)生的后顧之憂問題。雖然《公務(wù)員法》設(shè)置了申訴與復(fù)議制度，但對如何保障公務(wù)員形式申訴與復(fù)議權(quán)則需要相應(yīng)的配套措施，可通過決策責任審查制度，讓人大常委會或設(shè)置行政法院去審查該追責程序，以確保追責程序的正當。
　　正如本文所解決的是多重屬性下的風險決策責任問題，顯然試圖完整的提出應(yīng)對之法并非本文的意圖所在，也難以做到，通過對多元主體參與下的開放制度的構(gòu)建，并在動態(tài)意義上對程序進行細致設(shè)計，以實現(xiàn)不同知識的融合與追責的法制化，最終實現(xiàn)決策責任追究的正當性。

本文編號：83496