論文摘要 社會(huì)轉(zhuǎn)型期農(nóng)村糾紛出現(xiàn)很多新特點(diǎn)，，人民調(diào)解的解紛作用也有所弱化。本文指出為了更好地發(fā)揮人民調(diào)解在農(nóng)村的解紛作用，要注重調(diào)解組織的建設(shè)，人民調(diào)解員隊(duì)伍的建設(shè)，解紛類型要合理界定，解紛規(guī)則要科學(xué)建立，并加強(qiáng)人民調(diào)解與其它解紛方式之間的銜接機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制的建設(shè)。

　　論文關(guān)鍵詞 社會(huì)轉(zhuǎn)型期 人民調(diào)解 調(diào)解組織

　　當(dāng)前我國正經(jīng)歷社會(huì)轉(zhuǎn)型期，在這個(gè)社會(huì)大變革的背景下，農(nóng)村地區(qū)和人口眾多的農(nóng)民群眾也身處其中，他們的生產(chǎn)生活方式、心理發(fā)展、意識(shí)形態(tài)、價(jià)值觀念等方面也發(fā)生著非常深刻而巨大的變化。這些變化必然會(huì)影響農(nóng)村基層社會(huì)矛盾的發(fā)展和農(nóng)村糾紛解決的方式。人民調(diào)解作為我國農(nóng)村長期以來發(fā)揮重要作用的解紛方式之一，也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，通過不斷發(fā)展，更好地服務(wù)于農(nóng)村矛盾糾紛的解決。

　　一、社會(huì)轉(zhuǎn)型期農(nóng)村糾紛的特點(diǎn)

　　隨著我國政治經(jīng)濟(jì)的不斷改革與發(fā)展 ，我國廣大農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)村社會(huì)正經(jīng)歷著從傳統(tǒng)鄉(xiāng)村到現(xiàn)代鄉(xiāng)村的巨大變化中。糾紛出現(xiàn)了一些新特點(diǎn)：
　　（一）農(nóng)村矛盾糾紛類型出現(xiàn)復(fù)雜化、多樣化
　　傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會(huì)出現(xiàn)的矛盾糾紛多集中于比較單一化的傳統(tǒng)民事糾紛，如常見的婚姻家庭糾紛、繼承糾紛、贍養(yǎng)撫養(yǎng)糾紛等等。而隨著農(nóng)村社會(huì)的深入轉(zhuǎn)型，尤其是城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村糾紛類型愈加多樣化，涉及領(lǐng)域廣泛化，涉及問題也愈加復(fù)雜化。如因?yàn)橥恋囟l(fā)的糾紛呈大量上升趨勢(shì)，土地承包、土地權(quán)屬爭(zhēng)議、土地拆遷征用補(bǔ)償糾紛、土地補(bǔ)貼糾紛大量存在。隨著農(nóng)業(yè)土地的大流轉(zhuǎn)、大承包的發(fā)展，很多土地經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)糾紛、勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛、薪酬糾紛、經(jīng)濟(jì)合同糾紛、工傷索賠糾紛也呈上升趨勢(shì)。還有因?yàn)椴粷M村務(wù)管理而引發(fā)的糾紛、對(duì)行政行為不服而產(chǎn)生的糾紛、對(duì)司法不公而產(chǎn)生的矛盾等等。
　�。ǘ┺r(nóng)村矛盾糾紛主體呈現(xiàn)多元化，群體性參與事件上升
　　傳統(tǒng)的農(nóng)村矛盾糾紛的主體主要存在于村民之間、鄰里之間、家庭家族內(nèi)部等等。隨著農(nóng)村社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活的深刻變化，矛盾糾紛的主體出現(xiàn)多元化。村民和村集體、村民和政府部門、村民和法人或其它組織、各種經(jīng)濟(jì)組織體之間等等糾紛不斷出現(xiàn)。在這些糾紛過程中，一些村民會(huì)形成利益共同體，進(jìn)而出現(xiàn)村民群體性參與糾紛，如土地拆遷補(bǔ)償、土地承包、土地流轉(zhuǎn)糾紛等往往會(huì)出現(xiàn)共同當(dāng)事人的情況。群體性糾紛處理不好，往往會(huì)引起矛盾糾紛的激化。很大程度上影響當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)和諧和穩(wěn)定。
　�。ㄈ┺r(nóng)民法律意識(shí)增強(qiáng)，選擇解紛方式趨于理性化，但有時(shí)也會(huì)極端化
　　隨著我國新生代農(nóng)民受教育程度的普及，社會(huì)信息化共享程度的提高，現(xiàn)代鄉(xiāng)村已不再是封閉的社會(huì)，而是開放的、與時(shí)俱進(jìn)的新農(nóng)村。新生代的農(nóng)民群體法律意識(shí)普遍有所增強(qiáng)，發(fā)生糾紛后往往會(huì)理性地尋求權(quán)利救濟(jì)途徑。他們會(huì)比較私力救濟(jì)和公力救濟(jì)的效果。是求助于人民調(diào)解，還是找政府部門行政解決，抑或是直接找法院打官司，往往內(nèi)心會(huì)有一個(gè)權(quán)衡過程。之后會(huì)選擇具體的路徑解決糾紛。在此過程中，剛開始的農(nóng)民往往是積極的、滿含希望的，但遭遇過多的挫折和打擊后，往往就會(huì)出現(xiàn)極端化的選擇。所以在尋求糾紛解決的過程中，應(yīng)該有一個(gè)合理的正確的引導(dǎo)機(jī)制。

　　二、人民調(diào)解在農(nóng)村糾紛解決中的現(xiàn)狀

　　長期以來，在廣大的農(nóng)村地區(qū)，人民調(diào)解在農(nóng)村矛盾糾紛解決中發(fā)揮著不可或缺的作用，猶如鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾糾紛的緩沖器，承擔(dān)著維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的第一道防線的作用。“調(diào)解先行，可把住第一道關(guān)口”。但隨著我國全面步入社會(huì)轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村基層社會(huì)矛盾出現(xiàn)很多新的特點(diǎn)，糾紛也日趨復(fù)雜化，人民調(diào)解在實(shí)踐中也出現(xiàn)了弱化的趨勢(shì)。
　　（一）調(diào)解組織松散，工作人員責(zé)任心弱
　　按照《人民調(diào)解法》，人民調(diào)解的調(diào)解組織是人民調(diào)解委員會(huì)，其性質(zhì)是依法設(shè)立的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織，設(shè)在村民委員會(huì)、居民委員會(huì)，企事業(yè)單位根據(jù)需要設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)，近年來專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)或人民調(diào)解協(xié)會(huì)也不斷出現(xiàn)。長久以來，人民調(diào)解委員會(huì)因其設(shè)立在基層的村委會(huì)、居委會(huì)，更接近于村民的生活，在出現(xiàn)矛盾糾紛時(shí)能方便、及時(shí)、快捷地介入并有效化解。但隨著城鄉(xiāng)一體化的快速發(fā)展，大批農(nóng)村青壯年外出務(wù)工，村莊內(nèi)大多是留守老人、婦女和兒童。“村莊‘空心化’是當(dāng)前農(nóng)村，尤其是中西部農(nóng)村的基本現(xiàn)狀”。表面上看起來村委會(huì)設(shè)置著人民調(diào)解委員會(huì)，但很多人民調(diào)解委員會(huì)虛化的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，甚至有些地方的調(diào)委會(huì)已經(jīng)名存實(shí)亡。導(dǎo)致很多老百姓即使想要走人民調(diào)解的路徑解決問題，也找不到人民調(diào)解的辦公場(chǎng)所，即使進(jìn)行人民調(diào)解，也給人以不重視、湊合調(diào)解之感。資金不到位，硬件跟不上，一定程度上也會(huì)影響人民調(diào)解員的調(diào)解積極性。
　　（二）調(diào)解工作注重依法調(diào)解，追求程序合法，對(duì)“案結(jié)事了”的傳統(tǒng)調(diào)解繼承不夠
　　人民調(diào)解在處理糾紛時(shí)，一方面要考慮到不違背國家的法律法規(guī)和政策，同時(shí)還要考慮當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣、村規(guī)民約，對(duì)當(dāng)事人雙方往往除法律教育外還會(huì)進(jìn)行道德方面的引導(dǎo)，注重“案結(jié)事了”的社會(huì)效果。但現(xiàn)階段，有些人民調(diào)解員對(duì)依法調(diào)解的原則把握地很緊，調(diào)解過程中過分追求程序合法，只要程序合法了，即使沒有調(diào)解成功，也是沒有責(zé)任和過錯(cuò)的。在這樣的調(diào)解意識(shí)下，人民調(diào)解員調(diào)解走過場(chǎng)，投入精力不足，調(diào)解的社會(huì)效果也難以提高。
　�。ㄈ┱{(diào)解人員調(diào)解積極性不高，缺乏激勵(lì)機(jī)制
　　前述的人民調(diào)解員過分注重程序合法，只是任務(wù)式地、走過場(chǎng)地進(jìn)行調(diào)解的很重要原因是人民調(diào)解員調(diào)解積極性不高，缺乏激勵(lì)機(jī)制，只要我的調(diào)解程序合法，卷宗規(guī)范，那就沒有問題。這樣的調(diào)解立足點(diǎn)就背離了人民調(diào)解的初衷，起不到社會(huì)矛盾糾紛緩沖器的作用。如何更好的調(diào)動(dòng)人民調(diào)解員的積極性，需要建立合理的激勵(lì)機(jī)制。

　　（四）高水平調(diào)解人員儲(chǔ)備不足，甚至有流失現(xiàn)象，對(duì)于出現(xiàn)的新類型糾紛解紛能力不足
　　農(nóng)村的人民調(diào)解委員會(huì)設(shè)置在村委會(huì)，調(diào)解員多由村兩委干部兼任。近些年，作為鄉(xiāng)村領(lǐng)頭羊的村干部群體中，某些人的價(jià)值觀、道德修養(yǎng)、工作作風(fēng)和工作宗旨都有所改變。個(gè)人利益主義抬頭，公共責(zé)任心缺乏，只關(guān)心個(gè)人及其家族利益，而沒有把主要精力投入到群眾事務(wù)中。有些地方的人民調(diào)解員是推選出的德高望重的鄉(xiāng)村精英。但隨著外出務(wù)工潮的持續(xù)，鄉(xiāng)村精英們大多已經(jīng)外流到城市發(fā)展，高水平的人民調(diào)解員儲(chǔ)備不足，還面臨不斷流失的現(xiàn)狀。一方面是高水平調(diào)解人員的減少，另一方面則是日益復(fù)雜的農(nóng)村糾紛類型，對(duì)于不斷上升的新類型糾紛如土地承包、土地經(jīng)營、土地流轉(zhuǎn)等糾紛，要充分發(fā)揮人民調(diào)解的維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的第一道防線的作用，就必須相應(yīng)提高人民調(diào)解員的素質(zhì)，加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍的建設(shè)，提高人民調(diào)解的解紛能力。
　　（五）人民調(diào)解與其它糾紛解決方式的銜接機(jī)制不暢
　　人民調(diào)解的解紛能力是有限的，對(duì)于傳統(tǒng)的民間糾紛其優(yōu)勢(shì)明顯。對(duì)于新出現(xiàn)的比較復(fù)雜、涉及問題面廣的民間糾紛也可以起到矛盾緩沖的作用，但對(duì)于很多新出現(xiàn)的糾紛，人民調(diào)解是無法最終解決的，或者不能從根本上解決問題。有些人民調(diào)解員往往就直接將這些矛盾糾紛往外推，由于調(diào)解與其它的糾紛解決方式之間沒有很好的銜接機(jī)制，這些被推出去的矛盾糾紛當(dāng)事人在孤獨(dú)尋求權(quán)利救濟(jì)的過程中容易受挫，導(dǎo)致矛盾激化，不利于糾紛的引導(dǎo)解決。在訴訟或者行政解決糾紛的過程中，為了彌補(bǔ)行政和訴訟的剛性思維，人民調(diào)解員也可融入其中某個(gè)環(huán)節(jié)，發(fā)揮其柔性作用。這就要求人民調(diào)解與其它糾紛解決方式之間應(yīng)該有個(gè)良性的銜接機(jī)制。

　　三、人民調(diào)解在農(nóng)村糾紛解決中的發(fā)展

　　針對(duì)前述人民調(diào)解在實(shí)踐中出現(xiàn)的一系列問題，為了更好地發(fā)揮人民調(diào)解在農(nóng)村糾紛解決中的積極作用，建議如下：
　�。ㄒ唬┮虻刂埔�，加強(qiáng)人民調(diào)解組織建設(shè)
　　針對(duì)現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村空心化，農(nóng)村調(diào)解組織松散的問題，結(jié)合各地的情況，因地制宜，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)人民調(diào)解組織的建設(shè)，這是充分發(fā)揮人民調(diào)解活力的前提。在這方面，“南通模式”值得借鑒�？h級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)、村級(jí)均要有調(diào)解組織，且分工負(fù)責(zé)，職責(zé)明確。還有各種專業(yè)化調(diào)處中心，“橫向到邊，縱向到底”的大調(diào)解機(jī)制取得了很好的解紛效果。各地農(nóng)村也可借鑒構(gòu)建大調(diào)解格局，將人民調(diào)解組織形成網(wǎng)格，要因地制宜，較小的村僅設(shè)專職人民調(diào)解員，發(fā)揮好作用并和上級(jí)調(diào)解組織銜接好。
　　（二）區(qū)分糾紛類型，劃定人民調(diào)解主要解紛類型，對(duì)于不適宜人民調(diào)解的糾紛，也要及時(shí)引導(dǎo)進(jìn)入合適的解紛路徑
　　人民調(diào)解對(duì)于傳統(tǒng)的民間糾紛如婚姻家庭、鄰里關(guān)系、債權(quán)債務(wù)等糾紛往往處理良好，對(duì)于社會(huì)轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)較多的新類型復(fù)雜糾紛往往比較棘手，尤其如拆遷補(bǔ)償、土地征用、土地流轉(zhuǎn)等糾紛，單靠人民調(diào)解的力量往往難以根本解決問題。所以人民調(diào)解要結(jié)合自身解紛特點(diǎn)，劃定主要解紛類型，并注意經(jīng)驗(yàn)的積累，對(duì)于不太適宜人民調(diào)解或者單靠人民調(diào)解難以達(dá)到效果的糾紛類型，調(diào)解組織要及時(shí)引導(dǎo)其進(jìn)入合法的適宜的救濟(jì)途徑，防止將糾紛片面地推出去，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定。
　　（三）人民調(diào)解既要注重程序合法，也要兼顧社會(huì)效果，需建立適合的解紛規(guī)則
　　近年來，人民調(diào)解比較注重依法調(diào)解，尤其是程序合法。對(duì)案結(jié)事了的傳統(tǒng)解紛宗旨繼承不夠，社會(huì)效果也打了折扣。所以既要依法調(diào)解，又要發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)調(diào)解的優(yōu)良傳統(tǒng)，考慮當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣、村規(guī)民約，以取得最好的社會(huì)效果，這就需要找到一個(gè)平衡點(diǎn)，建立起適合人民調(diào)解的解紛規(guī)則體系。
　�。ㄋ模┏鋵�(shí)人民調(diào)解員隊(duì)伍，加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解員隊(duì)伍的素質(zhì)建設(shè)，完善激勵(lì)表彰機(jī)制
　　人民調(diào)解的效果如何，很大程度上取決于人民調(diào)解員的隊(duì)伍建設(shè)。針對(duì)農(nóng)村精英人才的不斷外流，尤其是優(yōu)秀調(diào)解人員的匱乏，我們要廣開才路，吸引優(yōu)秀人才進(jìn)入人民調(diào)解員隊(duì)伍。人民調(diào)解員專兼職并存，選舉產(chǎn)生，提高榮譽(yù)感，要營造“做人民調(diào)解員是非常光榮的”氛圍。多吸收各路精英，如大學(xué)生村官、退休公務(wù)員、退休法官等進(jìn)入隊(duì)伍，只有隊(duì)伍充實(shí)，人民調(diào)解才有了發(fā)揮活力的新鮮血液。
　　人民調(diào)解員也要做到與時(shí)俱進(jìn)，把握新的國家法律法規(guī)政策導(dǎo)向，由此，要建立人民調(diào)解員的定期培訓(xùn)機(jī)制，不斷提升素質(zhì)，以適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的新需要。針對(duì)現(xiàn)實(shí)中的人民調(diào)解員的調(diào)解積極性不高的問題，要建立相應(yīng)的激勵(lì)表彰機(jī)制，從物質(zhì)上主要是精神上加以鼓舞。對(duì)于人民調(diào)解的配套資金、硬件建設(shè)要及時(shí)跟進(jìn)，配置到位。對(duì)于工作突出的人民調(diào)解員要給予獎(jiǎng)勵(lì)，給予榮譽(yù)稱號(hào)等。
　�。ㄎ澹┙⑷嗣裾{(diào)解與其他解紛方式的銜接機(jī)制，共同維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定
　　農(nóng)村社會(huì)治理是一個(gè)綜合性的大問題，人民調(diào)解是其中非常重要的環(huán)節(jié)，要充分發(fā)揮人民調(diào)解的積極作用，與其它的解紛方式構(gòu)成一個(gè)動(dòng)態(tài)的相互銜接的機(jī)制。如江蘇南通模式形成了“黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政法綜治牽頭協(xié)調(diào)、司法行政業(yè)務(wù)指導(dǎo)、職能部門共同參與、調(diào)處中心具體運(yùn)作”的新格局。如對(duì)于不適合人民調(diào)解或者經(jīng)人民調(diào)解后沒有解決的糾紛可以建立糾紛移交制度，轉(zhuǎn)入行政或者訴訟。對(duì)于進(jìn)入行政程序或者訴訟程序的糾紛，也可嘗試建立委托調(diào)解、聯(lián)合調(diào)解的機(jī)制，充分發(fā)揮人民調(diào)解的功能。各解紛方式間要建立互通的信息反饋機(jī)制，以系統(tǒng)化地對(duì)農(nóng)村社會(huì)的矛盾糾紛協(xié)調(diào)處理機(jī)制，防止出現(xiàn)矛盾糾紛的激化，更好地建設(shè)社會(huì)主義和諧新農(nóng)村。

本文編號(hào)：73684