論文摘要 當(dāng)前恐怖活動(dòng)犯罪頻繁出現(xiàn)、日益猖獗，嚴(yán)重影響了社會(huì)的穩(wěn)定和人民生活的安寧，完善反恐怖主義立法更顯得尤為迫切。本文從恐怖主義界定切入，介紹建國(guó)至今我國(guó)反恐立法的主要?dú)v程，對(duì)其進(jìn)行整體評(píng)價(jià)之后，在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和總結(jié)自身的基礎(chǔ)上，提出完善建議，以期對(duì)我國(guó)反恐法制完善有所裨益。

　　論文關(guān)鍵詞 恐怖主義 中國(guó) 反恐立法 歷程 評(píng)價(jià)

　　一、對(duì)恐怖主義的界定

　　我國(guó)2016年1月1日起施行《反恐怖主義法》，兼采概括和列舉的方法。其中第三條第一款規(guī)定：“本法所稱恐怖主義，是指通過(guò)暴力、破壞、恐嚇等手段，制造社會(huì)恐慌、危害公共安全、侵犯人身財(cái)產(chǎn)，或者脅迫國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)際組織，以實(shí)現(xiàn)其政治、意識(shí)形態(tài)等目的的主張和行為”。第二款對(duì)幾種主要恐怖活動(dòng)進(jìn)行了列舉和兜底規(guī)定，第三款至第五款對(duì)恐怖活動(dòng)組織、恐怖活動(dòng)人員、恐怖事件分別界定。在最新的《中華人民共和國(guó)刑法修正案（九）》中我國(guó)進(jìn)一步完善了對(duì)恐怖主義犯罪的規(guī)定。不但對(duì)組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加恐怖組織罪增加了財(cái)產(chǎn)刑，還增加了以恐怖活動(dòng)培訓(xùn)招募、運(yùn)送人員、準(zhǔn)備工具等罪名；增加了持有宣揚(yáng)恐怖主義、極端主義的物品、圖 書、音頻視頻資料的犯罪量刑等；也增加了以制作、散發(fā)資料、發(fā)布信息、當(dāng)面講授等方式或者通過(guò)音頻視頻、信息網(wǎng)絡(luò)等宣揚(yáng)恐怖主義、極端主義，或者煽動(dòng)實(shí)施暴力恐怖活動(dòng)的罪名。

　　二、我國(guó)反恐立法的主要?dú)v程

　　（一）在國(guó)安框架下進(jìn)行（1949-2001年）
　　建國(guó)之初我國(guó)面臨的主要安全威脅集中在國(guó)家安全領(lǐng)域，恐怖活動(dòng)還不是主要的危害形態(tài)，立法所反映的也主要是維護(hù)國(guó)家安全的內(nèi)容。1990后的十年，，“東伊運(yùn)”、“東突厥斯坦解放組織”、 “世界維吾爾青年代表大會(huì)”等境內(nèi)外恐怖組織在我國(guó)制造了至少200余起恐襲事件，造成162 人死亡、幾百人受傷以及巨大財(cái)產(chǎn)損失的嚴(yán)重后果。 我國(guó)在當(dāng)時(shí)的反恐立法支撐卻不足，僅靠國(guó)家安全法律法規(guī)不能夠完全規(guī)制，主要依靠刑法對(duì)“恐怖組織”進(jìn)行打擊。
　�。ǘ┝闵⒎植迹�2001-2011 年）
　　2001年我國(guó)通過(guò)了第三次刑法修正案，公安部也制定了對(duì)恐怖活動(dòng)組織和人員進(jìn)行行政認(rèn)定的具體標(biāo)準(zhǔn)。2003 年國(guó)家還據(jù)《國(guó)家安全法》及其細(xì)則首次認(rèn)定了一批恐怖活動(dòng)組織和人員名單，開啟了我國(guó)有效甄別、認(rèn)定、打擊恐怖活動(dòng)的序幕。 《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》 也專門將“恐怖襲擊事件”歸類到社會(huì)安全事件中，許多行政立法也關(guān)注了反恐事宜。同時(shí)期，港澳臺(tái)地區(qū)也進(jìn)行了反恐怖主義立法。
　　（三）新形勢(shì)，新立法（2011 年至今）
　　1.當(dāng)前我國(guó)反恐新形勢(shì)：近年國(guó)內(nèi)外恐怖活動(dòng)日益猖獗，我國(guó)的國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定受到威脅。 我國(guó)恐怖活動(dòng)犯罪主要來(lái)自于境內(nèi)外“東突”恐怖勢(shì)力和國(guó)際恐怖組織，其中“東突”恐怖活動(dòng)組織實(shí)施的暴力恐怖活動(dòng)是其中最直接、 最現(xiàn)實(shí)的安全威脅。該類恐怖活動(dòng)今年已經(jīng)有從西北向內(nèi)地蔓延的趨勢(shì)，北京“10·28”金水橋案、昆明“3·01”案都是典型信號(hào)�？植阑顒�(dòng)的范圍擴(kuò)大性、地域蔓延性、低齡性、復(fù)雜性等，都預(yù)示著反恐之戰(zhàn)必將成為一場(chǎng)長(zhǎng)期、艱巨和復(fù)雜的持久戰(zhàn)。
　　2.應(yīng)對(duì)反恐新形勢(shì)的立法：2011年頒布的《關(guān)于加強(qiáng)反恐怖工作有關(guān)問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱決定）標(biāo)志著我國(guó)反恐立法進(jìn)入了一個(gè)全新時(shí)代。《決定》首次以法律性文件態(tài)度鮮明地表明“國(guó)家反對(duì)一切形式的恐怖主義”，界定了一些反恐基本概念和原則，“反恐”得以從“國(guó)家安全”的外延中獨(dú)立出來(lái)，為之后的反恐立法做好了鋪墊。之后，國(guó)家相應(yīng)出臺(tái)了《刑法修正案（（八 ）》、《關(guān)于公安部認(rèn)定恐怖活動(dòng)組織和人員的具體標(biāo)準(zhǔn)》等。2014年，中共十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》首次專題討論依法治國(guó)問(wèn)題，提出要盡快出臺(tái)反恐急需法律，實(shí)現(xiàn)公共安全規(guī)范化，構(gòu)建國(guó)家安全法律制度體系，對(duì)反恐立法工作進(jìn)行了黨內(nèi)頂層設(shè)計(jì)。
　　2015年11月1日《刑法修正案（九）》正式施行，其中一大亮點(diǎn)就是恐怖活動(dòng)犯罪罪名的增加和法定刑的調(diào)整，這些新的立法變化必將進(jìn)一步加大對(duì)恐怖主義的懲治力度。在專門的恐怖主義立法方面，2016年1月1日期待已久的《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》（簡(jiǎn)稱《反恐法》）終于頒布實(shí)施，這是我國(guó)第一部專門針對(duì)反恐工作的法律文件，具有里程碑意義，對(duì)很多反恐重大問(wèn)題作出了界定，邁出了我國(guó)反恐專業(yè)系統(tǒng)化立法堅(jiān)實(shí)的第一步。
　　同時(shí)，我國(guó)加入和通過(guò)了聯(lián)合國(guó)全部13項(xiàng)反恐公約，還同上海合作組織成員國(guó)簽訂了《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》和《上海合作組織反恐怖主義公約》，積極通過(guò)國(guó)際合作共同遏制恐怖活動(dòng)犯罪。

　　三、對(duì)我國(guó)反恐立法的評(píng)價(jià)

　　（一）為反恐提供法律支撐
　　從總體而言，我國(guó)反恐立法在每個(gè)時(shí)期都為反恐措施提供了相應(yīng)的法律依據(jù)，
　　發(fā)揮了一定的維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定、社會(huì)生活秩序和人民群眾安全的作用，有力地震懾了境內(nèi)外的恐怖分子。盡管在比較長(zhǎng)的時(shí)間里，我國(guó)缺乏一個(gè)涵蓋反恐預(yù)防、處突、制裁與恢復(fù)等全部環(huán)節(jié)的整體，但新的反恐法成為了國(guó)家部署落實(shí)反恐工作的“及時(shí)雨”和“領(lǐng)頭羊”，是我國(guó)反恐立法系統(tǒng)化的第一步，相信將會(huì)有力整合社會(huì)資源，著實(shí)推進(jìn)反恐進(jìn)程。
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　　盡管今年初我國(guó)已經(jīng)有了專門的反恐怖主義法，但在反恐立法上，仍然有很多是散件在各部法律法規(guī)中的，反恐規(guī)定也還沒(méi)有很好地與反恐法配套以及相互銜接，反恐法律體系還需要對(duì)所有法律淵源進(jìn)行更合理的整合。
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　　當(dāng)代反恐立法，需要社會(huì)保護(hù)與人權(quán)保障力求達(dá)到平衡。在這方面，我國(guó)有一種立法傾向，即以國(guó)家社會(huì)利益至上，恐怖主義者的權(quán)益無(wú)須過(guò)多保障。 但這并不符合法治社會(huì)人權(quán)保障的要求。因此在恐怖活動(dòng)嫌犯、罪犯、受害人等一些人的權(quán)益保障問(wèn)題上，雖然我國(guó)反恐立法還少有涉及，但拓展這方面的立法是非常緊迫和必要的。從實(shí)踐來(lái)看，人權(quán)的保障也關(guān)乎國(guó)家反恐法律實(shí)施的效果。

　　四、完善我國(guó)反恐立法的建議

　　為更好地完善和落實(shí)反恐法律法規(guī)，吸取國(guó)外反恐有益經(jīng)驗(yàn)，高效打擊恐怖主義，筆者提出以下建議：
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　　《反恐法》已經(jīng)制定出臺(tái)，但在實(shí)踐中予以落實(shí)，還需要刑法和其他詳細(xì)配套的細(xì)則，才能夠?qū)⒎纯址ㄕ嬲鋵?shí)到實(shí)處。反恐總規(guī)定一般具有概括性的特點(diǎn)，實(shí)施細(xì)則是對(duì)其進(jìn)行具體、完善的低成本的有效途徑。只有在反恐立法的框架下制定實(shí)施細(xì)則才能使有關(guān)部門在執(zhí)法過(guò)程中有可操作性，提高反恐怖工作的效率。同時(shí)更細(xì)節(jié)的規(guī)定也是為公民提供行為模式，明確反恐法律的禁止和許可。 最后，要完善各反恐專門機(jī)構(gòu)的職責(zé)，發(fā)揮各個(gè)部門專長(zhǎng)。新出臺(tái)的反恐法確定了專門反恐機(jī)構(gòu)的存在，還要考慮到恐怖活動(dòng)日趨專業(yè)化，對(duì)人員配備上也有對(duì)應(yīng)要求。還可以設(shè)立反恐咨詢委員會(huì)，人員涵蓋公安、消防、軍隊(duì)、安全、科研等全方位人才，協(xié)同作戰(zhàn)，形成共同打擊懲治恐怖活動(dòng)犯罪的綜合治理局面。
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　　我國(guó)反恐法側(cè)重于對(duì)行政和刑事制裁措施的規(guī)定，在恐怖主義發(fā)生前后，即預(yù)防性立法和善后性立法還有欠缺。首先，完善反恐預(yù)防立法，加強(qiáng)管控社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，注重保護(hù)國(guó)民安全感，適度犯罪前置化。我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件規(guī)定了預(yù)警體系，但對(duì)社會(huì)安全事件的預(yù)警體系尚未規(guī)定。近期的暴恐案件表明，案發(fā)前犯罪分子都經(jīng)過(guò)了精心的聯(lián)絡(luò)和輿論準(zhǔn)備。所以我們可以努力用立法完善社會(huì)安全預(yù)警體系，填補(bǔ)情報(bào)研判空白，提高情報(bào)的準(zhǔn)確性和預(yù)警的靈敏性，提前保持足夠的警惕和防范，最大限度降低損失。 這點(diǎn)上可以借鑒英美俄等國(guó)的做法。美國(guó)在《愛國(guó)者法案》將“企圖或陰謀實(shí)施縱火”、“企圖或陰謀對(duì)恐怖分子給予物質(zhì)支持”、“圖謀毀壞火車”都進(jìn)行了犯罪化。英國(guó)的做法是注重恐怖活動(dòng)前人員監(jiān)控、資金原料管制、強(qiáng)化對(duì)易受襲擊場(chǎng)所管理等。俄羅斯的反恐立法模式更具有雙層式的特點(diǎn) ，一為前置性專門法律 ，側(cè)重反恐預(yù)警 ，二為事后防控性的刑事基本法，刑事責(zé)任明確和詳細(xì)化，是防衛(wèi)與處置并重。
　　其次，完善善后立法。暴力恐怖活動(dòng)造成重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失后，還可能造成公眾心理創(chuàng)傷及仇恨情緒。為消除這種危害和影響，立法除了完善基本的善后工作外，還需要調(diào)配社會(huì)資源進(jìn)行爆恐后心理輔助，保證必要的財(cái)政支出，為受害人做好心理、醫(yī)療等社會(huì)保障。當(dāng)前這部分立法尚屬空白。要充分發(fā)揮政府的社會(huì)管理和服務(wù)職能，讓受害人和家屬經(jīng)濟(jì)上有補(bǔ)償，秩序上盡快恢復(fù)，和諧社會(huì)關(guān)系重建。
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　　今年初實(shí)施的《刑法修正案（九）》的一大亮點(diǎn)就是修改了關(guān)于恐怖主義犯罪的規(guī)定，增強(qiáng)了我國(guó)反恐的法制力量，對(duì)反恐立法體系的完善具有重大意義，但仍有一些可以完善的方面。
　　1.適度犯罪化：為打擊恐怖主義犯罪，我國(guó)刑法集中使用了增設(shè)新罪或加重處罰的方法。然而，恐怖主義有其自身的歷史根源與現(xiàn)實(shí)背景。刑法不可能解決社會(huì)的各種深層次沖突和矛盾，同時(shí)基于罪行法定的原則，我們對(duì)于恐怖主義行為要持有一種理性、謹(jǐn)慎的打擊態(tài)度，“非犯罪化”和“過(guò)度犯罪化”都不行。要做到“適度犯罪化”，一是將嚴(yán)重危害社會(huì)的行為犯罪化，但同時(shí)對(duì)輕微和行政可調(diào)整行為不以犯罪論，盡可能避免對(duì)公民日常生活造成過(guò)重負(fù)擔(dān)。二是處罰上，對(duì)不嚴(yán)重恐怖行為規(guī)定“嚴(yán)而不厲”的處罰形式，區(qū)分對(duì)待，適度適當(dāng)。
　　2.細(xì)化罪名：《刑法修正案（九）》規(guī)定了一些恐怖主義的新罪名，但主要涉及暴恐活動(dòng)的預(yù)備或煽動(dòng)行為，但應(yīng)對(duì)現(xiàn)在嚴(yán)峻的反恐形式恐怕還不足夠。本次刑法修正案在《刑法》第一百二十條之一后增加五條，將如下六項(xiàng)行為入罪：幫助恐怖活動(dòng)罪，準(zhǔn)備實(shí)施恐怖活動(dòng)罪，宣揚(yáng)恐怖主義、極端主義、煽動(dòng)實(shí)施恐怖活動(dòng)罪，利用極端主義破壞法律實(shí)施罪，強(qiáng)制穿戴宣揚(yáng)恐怖主義、極端主義服飾、標(biāo)志罪和非法持有宣揚(yáng)恐怖主義、極端主義物品罪。但在反恐實(shí)踐中，恐怖主義活動(dòng)的類型復(fù)雜多變，不止這六項(xiàng)的列舉，對(duì)于另外一部分具有暴力恐怖色彩的犯罪活動(dòng)，還只能按照故意殺人罪、爆炸罪等普通罪名定罪量刑，難以體現(xiàn)反恐怖工作的特殊性。因此，刑法應(yīng)當(dāng)與反恐法相互配合，更加細(xì)節(jié)和專業(yè)化，將恐怖主義犯罪類型結(jié)合特殊犯罪目的，獨(dú)立化合并設(shè)置為專門章節(jié)，這將為反恐怖工作提供更為有力的刑法依據(jù)。
　　3.增加解釋：《刑法修正案（九）》涉及到了級(jí)別管轄、律師會(huì)見、證人制度、違法所得沒(méi)收以及反洗錢措施等。根據(jù)罪刑法定原則的明確性要求，刑法關(guān)于恐怖主義犯罪的規(guī)定要力求做到指引一般公民守法，同時(shí)法無(wú)明文規(guī)定不為罪。刑法修正案（九）中的“恐怖主義”、“極端主義”、極端主義物品、服飾、標(biāo)識(shí)、音頻視頻資料等概念事關(guān)群眾生活。因此，國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法解釋明確這些重要概念，以準(zhǔn)確鎖定打擊對(duì)象，為司法實(shí)踐提供明確充分的法律依據(jù)。
　　（四）探索恐怖主義去政治化
　　主張并踐行這種反恐觀點(diǎn)的主要是俄羅斯，并在其反恐實(shí)踐中取得了一定成效，我國(guó)或許也可以探索和借鑒。俄2001年簽署的 《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義的上海公約》表明了俄關(guān)于恐怖主義目的寬泛化的走向。 之后 ，俄則更加堅(jiān)決地在反恐立法上徹底拋棄了恐怖主義政治化，從其之后歷年的反恐法，包括其聯(lián)邦刑法典 ，都沒(méi)有強(qiáng)調(diào)恐怖主義犯罪的政治目的，用概括列舉明確客觀上造成的危害行為及其后果，但根本未涉及恐怖犯罪的目的。俄羅斯采取這種做法是要在嚴(yán)峻的反恐態(tài)勢(shì)下努力擺脫政治目的的羈絆，在立法上模糊恐怖犯罪目的的界限，在實(shí)踐中也的確滿足了其強(qiáng)硬打擊的需要。
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　　法律是社會(huì)規(guī)制的最后一道防線。擴(kuò)大反恐機(jī)制的權(quán)限與人權(quán)保護(hù)有天然矛盾，英美等國(guó)已經(jīng)因?yàn)槠渥杂蓳Q按安寧的做法飽受詬病。比如英美國(guó)家一些極端反恐措施使公民自由在很多方面受到壓縮甚至侵犯，“斯諾登事件”更表達(dá)了極度的反抗情緒，反給了恐怖主義口實(shí)，消極影響反恐進(jìn)度。美國(guó)關(guān)塔拉摩基地是另一個(gè)受到人權(quán)譴責(zé)的重地，恐怖活動(dòng)罪犯被適用特別審判程序，幾乎喪失任何訴訟權(quán)利，程序正義被損害，導(dǎo)致大量冤假錯(cuò)案的發(fā)生。 同時(shí)由于不少恐怖事件是由特定宗教或種族的人所實(shí)施，很容易對(duì)其形成偏見和歧視，違背了民族平等共榮的基本原則。這些做法都會(huì)讓國(guó)家反恐措施陷入“越反越恐”的局面。近期在我國(guó)發(fā)生的“東突”和“藏獨(dú)”也與宗教極端和分裂有關(guān)。我們應(yīng)該從英美等國(guó)吸取教訓(xùn)，不能因?yàn)榭忠u就輕易干涉公民自由，輕易背棄程序正義，輕易對(duì)特定民族、宗教歧視，否則正中恐怖分子激起矛盾的下懷。反恐立法要努力追求規(guī)范化和公平公正，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，孤立恐怖分子，從制度上消除恐怖主義土壤。
　�。┩貙拠�(guó)際合作
　　如前所述，隨著全球化進(jìn)程的加快，單靠一國(guó)的力量，很難對(duì)恐怖主義有效治理。比如“東突”恐怖勢(shì)力的境外活動(dòng)就遍布多國(guó)，呈現(xiàn)出有組織的入境滲透和越境犯罪。中國(guó)也有著開展國(guó)際反恐合作的迫切需要和廣泛前景。此次《反恐法》專門在第七章第六十八至七十二條規(guī)定了國(guó)際合作，但仍然比較宏觀和概括，需要進(jìn)一步的細(xì)化。為了富有成效地推進(jìn)國(guó)際合作，反恐立法必須正確判斷恐怖主義的國(guó)際化趨勢(shì)。首先要尊重聯(lián)合國(guó)的主導(dǎo)角色，在國(guó)內(nèi)法中貫徹落實(shí)聯(lián)合國(guó)反恐公約和相關(guān)決議，在聯(lián)合國(guó)的統(tǒng)領(lǐng)協(xié)調(diào)下，開展多種形式的合作，共同打擊恐怖主義。然后是盡可能地使我國(guó)的司法制度貼近國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。另外，還要注重為反恐合作建構(gòu)法律平臺(tái)，包括人員訓(xùn)管、情報(bào)互通、涉恐資金監(jiān)測(cè)、危險(xiǎn)物品管控、恐怖人員名單認(rèn)定及公布等內(nèi)容。

本文編號(hào)：70116