論文摘要 基層社會治理是國家治理的重要組成部分，其方式的選擇與運用關(guān)系到全面深化改革總目標(biāo)的實現(xiàn)。隨著我國基層社會環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性日益增強，傳統(tǒng)政府管理模式的局限也逐漸凸顯，如何提高基層社會治理能力去應(yīng)對危機和風(fēng)險便成為政府和社會面臨的一項重要課題。在后工業(yè)時代的服務(wù)型社會治理模式中，基層社會治理方式不是傳統(tǒng)的權(quán)治或法治為主導(dǎo)，而是建立在德治基礎(chǔ)上的三種治理方式的結(jié)合，其目標(biāo)是為實現(xiàn)政府與其他社會治理力量的合作共治。

　　論文關(guān)鍵詞 基層 社會治理 國家治理

　　一、我國基層社會治理創(chuàng)新的背景

　　黨的十八屆三中全會在通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出 “推進國家治理體系及治理能力現(xiàn)代化”的總體改革目標(biāo)和“創(chuàng)新社會治理體制”的具體改革要求，創(chuàng)新我國基層社會治理方式正是基于這一目標(biāo)和要求而做出的實踐方案設(shè)計。從表面上看，正是在國家治理這一宏觀政策背景的推動下，我國基層社會治理創(chuàng)新和實踐得以開展，在政策運行路徑上反映為自上而下的推動;但從實質(zhì)上分析，我國基層社會治理創(chuàng)新與國家治理之間存在著清晰的邏輯關(guān)聯(lián)，它是基層社會治理問題進入政策議程，最終成為政策方案并指導(dǎo)實踐的現(xiàn)實反映，或者說我國基層社會治理創(chuàng)新是政府為突破現(xiàn)實管理難題而依據(jù)環(huán)境做出的根本性變革，國家治理據(jù)此而產(chǎn)生并以此為實現(xiàn)條件，在政策運行路徑上反映為上下互動作用的結(jié)果。我國基層社會治理方式創(chuàng)新有著深刻的社會背景：
　　1.基層社會治理環(huán)境日益復(fù)雜化和高度不確定性。近幾年，隨著我國城市化進程的加快，人口在城鄉(xiāng)與其他不同地區(qū)之間的流動更加頻繁，由此而來的社會秩序混亂、環(huán)境污染等社會問題不斷增多;民眾的利益訴求逐漸多元化，復(fù)雜的利益糾紛交織在一起時常演化為激烈的群體性沖突;這些因素構(gòu)成了當(dāng)前我國基層復(fù)雜的社會治理環(huán)境，并時刻考驗著基層政府的管理能力和管理水平。同時，隨著全球化和后工業(yè)化時代的來臨，社會治理環(huán)境日益復(fù)雜化和高度不確定性，外在表現(xiàn)為社會治理實踐中難以應(yīng)對的各種危機和風(fēng)險，傳統(tǒng)官僚制及治理方式不僅不能適應(yīng)社會治理的現(xiàn)實需求，而且自身的種種弊病也成為風(fēng)險和危機產(chǎn)生的根源。政府在社會治理過程中要承擔(dān)更高成本，不同形式的公共突發(fā)性危機以及未曾涉足的網(wǎng)絡(luò)虛擬社會管理都使政府無法用常態(tài)方法去應(yīng)對，如何規(guī)避風(fēng)險和分攤治理成本已成為基層政府不得不面對的難題，創(chuàng)新社會治理體制和改進社會治理方式便適時成為政府改革的重要內(nèi)容。
　　2.傳統(tǒng)政府管理模式存在局限性。傳統(tǒng)政府管理模式是隨著工業(yè)社會的發(fā)展而形成的，其強調(diào)政府作為單一主體依靠法律對社會資源的調(diào)配和控制作用，官僚制和科學(xué)管理技術(shù)為管理目標(biāo)的實現(xiàn)提供了組織保障和技術(shù)支持，為低度復(fù)雜和低度不確定性工業(yè)社會的飛速發(fā)展提供了高的效率保障和穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境，在一定程度上彌補了市場在供給公共服務(wù)方面存在的缺陷。但隨著社會治理環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性增強，傳統(tǒng)政府的管理能力和公共服務(wù)供給機制已不遠能滿足社會主體的多樣化需求，基層社會治理常因基層政府能力不足而陷入困頓狀態(tài)，而作為“社會人”存在的政府工作人員，同樣具有追求私利的傾向，權(quán)力尋租、官僚作風(fēng)、低效率等現(xiàn)象大量存在，政府失靈的現(xiàn)象時有發(fā)生。20世紀80年代興起的新公共管理運動正是基于彌補傳統(tǒng)政府管理失靈而出現(xiàn)的，以效率追求為核心的市場化操作方案雖然在短時期內(nèi)給公共管理者的社會治理帶來的希望，但過分注重私人管理的工具理性主義方案卻帶來了改革的部門化、碎片化和價值缺失等問題，將公共管理帶入了管理主義的誤區(qū)。從實質(zhì)上來講，新公共管理運動并不是對傳統(tǒng)政府管理模式的根本性改革，只是在市場模式和政府主導(dǎo)模式二者之間做出的選擇性調(diào)適，這也是后工業(yè)化社會中政府或市場模式無法應(yīng)對危機或?qū)е挛C反復(fù)的根本原因。針對傳統(tǒng)政府在社會治理過程中越來越明顯的局限性，創(chuàng)新基層社會管理體制和改進基層社會治理方式已顯得非常必要。
　　3.基層社會治理主體的治理意識增強。社會治理主體的治理意識主要表現(xiàn)在對治理過程的能動參與。一方面，隨著我國法治化進程的推進，民眾更加注重對自身權(quán)利訴求的滿足與實現(xiàn)，參政議政已成為社會公眾日常生活中的一項重要追求。同時，社會團體及個人也開始擔(dān)負起提供公共物品和服務(wù)的責(zé)任，他們愿意與政府以合作的方式共同治理社會。另一方面，信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用打破了長期以來政府對信息的壟斷，更多社會公眾和團體可以通過各種平臺參與到政府管理的過程，信息技術(shù)為政府與社會主體合作治理提供了必要的技術(shù)支撐，這使得社會治理創(chuàng)新具備了現(xiàn)實的可能性�；鶎由鐣卫碇黧w不僅包括基層政府，而且也包括基層社會團體及個人。在基層政府層面，治理意識的增強不僅表現(xiàn)為服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)和引導(dǎo)性職能定位，而且也表現(xiàn)為對公共權(quán)力行使和“公共”屬性的根本認知。在社會層面，社會組織及個體不僅擁有積極的參政議政能力，而且在解決社會問題時表現(xiàn)出與政府共同治理的意識和能力，政府與其他社會治理力量在平等協(xié)商基礎(chǔ)上的合作共治態(tài)勢也在現(xiàn)實實踐中逐漸形成。

　　二、基層社會治理方式創(chuàng)新的內(nèi)涵釋義

　　近幾年，隨著我國政府管理體制改革的進一步推進，越來越多的學(xué)者開始關(guān)注對基層社會治理理論和方式的研究，形成了以“社會治理”為主題的諸多研究成果。雖然學(xué)者們的分析視角各不相同，但對社會治理的看法基本一致，概括起來主要有如下幾點：
　　第一，社會治理的概念界定�！爸卫怼币辉~源于古拉丁文和古希臘語中的“掌舵”，原意是“操縱和控制”，20世紀90年代被西方學(xué)者普遍采用，其內(nèi)涵也隨著社會改革實踐而被逐漸完善，并最終發(fā)展成為治理理論。社會治理的理論基礎(chǔ)是治理理論，治理理論是西方學(xué)者對新公共管理理論與新公共服務(wù)理論的合理內(nèi)核進行的有效整合，其核心思想有四點：“（1）政府并非唯一的社會管理主體，各種得到公眾認可的社會團體或組織都可以參與到社會管理的過程中，強調(diào)社會管理主體的多元化;（2）社會管理系統(tǒng)是一個網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，作為網(wǎng)絡(luò)節(jié)點的各種社會管理主體不但具有自組織性，而且能都積極主動地參與到社會管理之中;（3）政府與其他社會管理主體之間是相互依賴和互動合作的關(guān)系;（4）政府對社會的治理不僅限于傳統(tǒng)的控制手段，也強調(diào)對其他手段的綜合運用�！绷_伯特·羅茨在研究之后列舉了有關(guān)的四種界定：“一是作為新公共管理的治理，強調(diào)政府的公共服務(wù)市場化;二是作為善治的治理，強調(diào)公共服務(wù)體系的效率、法治與責(zé)任;三是作為社會——控制體系的治理，強調(diào)政府、社會及私人部門之間的互動合作;四是作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理，強調(diào)它是建立在信任與互利基礎(chǔ)上的社會協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)�！蔽覈鴮W(xué)者在分析和總結(jié)的基礎(chǔ)上將“社會治理”理解為“合作網(wǎng)絡(luò)”，既注重公共服務(wù)供給的集體行動邏輯，又強調(diào)負責(zé)、高效和法治政府對社會治理的重要意義。由于合作網(wǎng)絡(luò)治理對當(dāng)代公共管理的環(huán)境變遷及其發(fā)展趨勢有較強的解釋能力，目前我國學(xué)者多采用此觀點。從治理理論的內(nèi)容來看，多主體參與、互動合作及多樣化治理手段等要求無疑會對我國基層社會治理的探索提供重要理論指導(dǎo)，但基于我國基層社會治理環(huán)境的現(xiàn)實考量，我們需要充分考慮這些理論和技術(shù)在我國基層社會治理實踐中的適用性問題。當(dāng)前，我國還沒有形成良好的社會治理環(huán)境，甚至缺乏國家與社會組織進行合作互動的規(guī)則和技術(shù)，建立基層社會多元主體合作共治的局面不可能一蹴而就。因此，應(yīng)該在了解社會治理內(nèi)涵的基礎(chǔ)上明確基層政府在社會治理過程中的職責(zé)，制定出具體的操作技術(shù)和規(guī)則，創(chuàng)新基層社會治理的方式和途徑。

　　第二，，基層社會治理的作用認定�；鶎邮菄抑卫淼淖畹蛯蛹�，范圍包括“縣、城市的區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的黨組織、國家機構(gòu)和社會團體、企（事）業(yè)單位以及村民委員會和居民委員會�！被鶎由鐣卫砗w人口、就業(yè)、民政、衛(wèi)生、文化、社會保障及綜治、維穩(wěn)信訪等各方面的內(nèi)容，直接面對社會治理中矛盾和問題，基層社會治理的狀況不僅關(guān)系到國家政策目標(biāo)的實現(xiàn)，而且也決定著整個社會治理的效果。因此，基層社會治理方式創(chuàng)新是創(chuàng)新社會治理體制的前沿陣地，在國家治理中居于特殊地位。當(dāng)前，我國基層社會治理存在著治理政策僵化、社會參與渠道不暢及基層社會主體參與不足等問題，基層社會治理的作用并未完全顯現(xiàn)出來，創(chuàng)新治理方式已成為提高基層社會治理能力的重要內(nèi)容。
　　第三，社會治理方式的內(nèi)涵釋義。社會治理方式，顧名思義就是社會治理過程中所采取的手段，它可以分為法律、行政、經(jīng)濟、道德、教育及協(xié)商等多種方式，但要真是了解當(dāng)前社會治理方式的核心內(nèi)容，還需要了解社會治理的變遷歷史。在人類歷史上的發(fā)展進程中，經(jīng)歷了從農(nóng)業(yè)社會到工業(yè)社會再到后工業(yè)社會的發(fā)展過程，但不同的社會形態(tài)因本質(zhì)不同形成了不同類型的社會治理模式。在農(nóng)業(yè)社會中，權(quán)力的行使是以維護統(tǒng)治秩序為目的，表現(xiàn)為封建統(tǒng)治者運用權(quán)力對社會資源的強力控制，形成了以權(quán)治為特征的統(tǒng)治型社會治理模式;農(nóng)業(yè)社會中的權(quán)力行使仍以追求和維護秩序為目標(biāo)，但權(quán)力的“公共”屬性已逐漸形成，以契約精神為基礎(chǔ)的法律為公共權(quán)力的行使提供了現(xiàn)實依據(jù)，官僚制組織和科學(xué)管理理論的應(yīng)用為公共權(quán)力的行使提供了技術(shù)支持，形成了以法治為主要特征的管理型社會治理方式。然而，由于管理型社會治理方式主張“價值祛魅”的思想和過分追求效率的價值取向，將社會治理帶入了管理主義的誤區(qū)，從而忽視了社會公平、公正等價值要素，從而使權(quán)力的“公共”屬性只是一種形式上的公共性，形成了工業(yè)時代社會治理方式的管理主義特征。在進入后工業(yè)社會，公共權(quán)力的屬性將發(fā)生質(zhì)的變化，公共權(quán)力的行使依然受到法律的約束，但道德的力量在社會治理中的作用越來越明顯，不同治理主體在信任的基礎(chǔ)上建立起的合作模式成為常態(tài)，最終將形成服務(wù)型社會治理模式。服務(wù)型社會治理模式力求達到一種多元社會力量合作共治的局面，政府將在其中發(fā)揮其引導(dǎo)職能，道德和法制將在其中發(fā)揮基礎(chǔ)和保障作用。在服務(wù)型社會治理模式中，公共權(quán)力的實質(zhì)公共屬性將得到真正的實現(xiàn)。當(dāng)前，我國正處于工業(yè)化社會向后工業(yè)化社會過渡的過程中，工業(yè)化時代的社會特征依然明顯，后工業(yè)化社會的特殊性也已經(jīng)顯現(xiàn)，所以社會治理方式創(chuàng)新必須處理好法治的基礎(chǔ)作用和德治的重點保障作用。
　　黨的十八屆三中全會在《決定》提出了“社會治理體制創(chuàng)新”的政策主張，明確了“改進社會治理方式”的具體要求，這不同于我國傳統(tǒng)的社會管理，也不等同于西方國家的政府治理，而是在有效整合二者理論內(nèi)容的基礎(chǔ)上根據(jù)當(dāng)前我國社會治理環(huán)境做出的科學(xué)決策。隨著我國改革開放的不斷深入和社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，社會環(huán)境已變得日益復(fù)雜化和充滿不確定性，復(fù)雜的社會問題所引發(fā)的利益糾紛和矛盾沖突不斷加劇，繁雜的社會公共事物已使傳統(tǒng)的政府管理方式難以靈活應(yīng)對，進行社會治理方式的創(chuàng)新研究已勢在必行。對社會治理方式創(chuàng)新的研究，不僅可以為我國現(xiàn)實中以網(wǎng)格化管理和社會化服務(wù)為方向的基層社會治理實踐能提供新的思路，而且也可以從國家治理層面上找到化解社會矛盾、調(diào)節(jié)社會利益關(guān)系和滿足社會需求的措施。因此，我國基層社會治理方式創(chuàng)新研究具有重要的理論價值與現(xiàn)實意義。

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