論文摘要 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》要求：“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。”本文從現(xiàn)實(shí)必要性、法理依據(jù)和制度構(gòu)建三個(gè)層面，深入探析了行政違法行為實(shí)施檢察監(jiān)督的基本路徑。

　　論文關(guān)鍵詞 行政違法行為 檢察機(jī)關(guān) 公益訴訟

　　近年來，隨著網(wǎng)絡(luò)媒體的曝光，行政執(zhí)法領(lǐng)域各種“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，不僅破壞了法律的統(tǒng)一正確實(shí)施與社會的和諧穩(wěn)定，也損害了黨和國家在群眾心中的形象和地位。檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)也有必要對行政違法行為實(shí)施法律監(jiān)督。

　　一、行政違法行為檢察監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)必要性

　　在我國，行政監(jiān)督根據(jù)主體的不同可分為外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督兩大類。外部監(jiān)督包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、國家司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、社會群眾及輿論監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督包括上下層級監(jiān)督、行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督、物價(jià)監(jiān)督等專業(yè)性行政監(jiān)督。但是受立法本身的影響，當(dāng)前我國行政監(jiān)督的權(quán)限不明、執(zhí)行不力，監(jiān)督體系沒有形成的良好運(yùn)作系統(tǒng)，特別是一些跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)、多層次的行政違法案件，存在互相推諉、監(jiān)督缺位的現(xiàn)象。
　　檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督可以彌補(bǔ)其他行政監(jiān)督的不足。一方面在行政訴訟中引入檢察權(quán)的監(jiān)督制約，這是一種間接的監(jiān)督;另一方面檢察機(jī)關(guān)可以直接對涉訴行政違法行為進(jìn)監(jiān)督，運(yùn)用檢察建議幫助和督促行政機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法、建章立制，并對行政違法行為背后的徇私枉法、徇情枉法、不作為、亂作為等瀆職犯罪行為，依法追究刑事責(zé)任，或者移送紀(jì)檢監(jiān)察部門追究其違紀(jì)責(zé)任。

　　二、行政違法行為檢察監(jiān)督的法理依據(jù)

　　《憲法》明確了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，負(fù)有監(jiān)督國家法律實(shí)施的各個(gè)領(lǐng)域的職責(zé)。此外，法律法規(guī)中也散見一些檢察機(jī)關(guān)對行政行為實(shí)施監(jiān)督的規(guī)定，如《治安管理處罰法》第114條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)及其人民警察辦理治安案件，不嚴(yán)格執(zhí)法或者有違法違紀(jì)行為的，任何單位和個(gè)人都有權(quán)向公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)檢舉、控告�！眹鴦�(wù)院《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》第5條規(guī)定：“人民檢察院對勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)的活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督�！贬槍陙泶笈姓讣咳朐V訟領(lǐng)域的情況，最高法、最高檢聯(lián)合出臺了《關(guān)于對民事審判活動(dòng)與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》（以下簡稱《監(jiān)督意見》），，規(guī)定：“人民檢察院辦理行政申訴案件，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)有違反法律規(guī)定、可能影響人民法院公正審理的行為，也可以向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議�！彪m然規(guī)定較為籠統(tǒng)，且限制意味較為明顯，但這是第一次以立法的形式明確了檢察機(jī)關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督權(quán)，這無疑是一個(gè)很大的突破。
　　實(shí)踐中，針對國有資產(chǎn)流失、食品衛(wèi)生安全、環(huán)境污染、以及侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害國家利益、集體利益和社會公共利益的行為， 負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位不履行職責(zé)、怠于履行職責(zé)或者濫用權(quán)力履行職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)正探索開展督促起訴（督促履行職責(zé)），綜合運(yùn)用檢察調(diào)查權(quán)、檢察建議以及移送、協(xié)助查處刑事犯罪（包括查處職務(wù)犯罪）線索等多種手段和方式，較好地維護(hù)了法律的權(quán)威和國家、集體及人民群眾的合法權(quán)益。

　　三、行政違法行為檢察監(jiān)督制度的構(gòu)建

　�。ㄒ唬┬姓`法行為檢察監(jiān)督的范圍及受理
　　在我國，行政機(jī)關(guān)權(quán)力大、管理范圍最廣、執(zhí)法人員執(zhí)法水平參差，檢察機(jī)關(guān)雖有權(quán)對行政違法行為實(shí)施法律監(jiān)督，但不可能也沒有必要對所有的行政違法行為都進(jìn)行監(jiān)督。目前對行政違法行為的監(jiān)督，應(yīng)主要集中在醫(yī)療衛(wèi)生、食品藥品安全、國有資產(chǎn)監(jiān)管、土地利用規(guī)劃、環(huán)境污染等領(lǐng)域發(fā)生的具體行政行為，對行政立法、行政決策、行政處分等抽象行政行為及內(nèi)部行政行為不便監(jiān)督。
　　檢察機(jī)關(guān)對行政違法行為監(jiān)督的受理應(yīng)遵循“以不告不理為原則，以主動(dòng)監(jiān)督為例外”。具體來說，受理行政違法行為監(jiān)督案件分為三類：一是在辦理過程中以及在新聞報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)媒體等自行發(fā)現(xiàn)的;二是相關(guān)人員及組織向檢察機(jī)關(guān)提起控告、申訴、舉報(bào)的;三是上級檢察機(jī)關(guān)以及人大、黨委、政府交辦、轉(zhuǎn)辦的。其中，公民、法人或者其他組織向檢察機(jī)關(guān)申訴、舉報(bào)和控告的，須“先窮盡行政救濟(jì)”，檢察機(jī)關(guān)不便過早介入，干涉行政機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)。
　�。ǘ┱{(diào)查權(quán)在行政違法行為檢察監(jiān)督中的運(yùn)用
　　調(diào)查權(quán)是檢察機(jī)關(guān)開展行政違法監(jiān)督的重要手段，也是困擾以及影響行政違法監(jiān)督檢察的主要障礙。一方面，由于傳統(tǒng)觀念影響，一些人認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)行政違法行為監(jiān)督的職能部門主要是民事行政檢察科，而民事行政檢察科實(shí)施法律監(jiān)督的依據(jù)是民訴法、行政訴訟法以及“兩高”會簽文件，以上法律法規(guī)中雖然規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實(shí)，但是這種調(diào)查權(quán)僅限于辦理民事行政申訴案件需要，且里面的調(diào)查核實(shí)權(quán)不同于自偵部門的“檢察調(diào)查權(quán)”，不具有強(qiáng)制力。另一方面，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部職能部門分工嚴(yán)格，部門與部門之間限制較多，各個(gè)部門的法律文書及工作證件都帶有鮮明的獨(dú)立色彩，比如各個(gè)部門工作及執(zhí)法證件上印制的“部門”就各有不同，實(shí)踐中被調(diào)查單位或者個(gè)人一看到是“民事行政檢察科”的人員，就會詢問科室職能和調(diào)查依據(jù)，這無形中影響了調(diào)查取證的威懾力和效果。筆者認(rèn)為，不管檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部如何分工，對外檢察調(diào)查權(quán)應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的。就行政違法行為監(jiān)督而言，一般違法行政行為背后往往都隱藏瀆職侵權(quán)、貪污賄賂等職務(wù)犯罪案件，這就更加需要以整個(gè)檢察機(jī)關(guān)作為后盾來實(shí)現(xiàn)檢察調(diào)查權(quán)的充分發(fā)揮，而不應(yīng)出現(xiàn)“厚此薄彼”的尷尬局面。另外，法律尚需進(jìn)一步賦予檢察機(jī)關(guān)適當(dāng)?shù)膹?qiáng)制措施，對于特殊情況下，檢察機(jī)關(guān)行使檢察調(diào)查權(quán)，有關(guān)單位或者個(gè)人無正當(dāng)理由，拒絕配合、甚至干擾的，依法進(jìn)行處理。
　�。ㄈ┬姓`法行為檢察監(jiān)督的方式
　　1.檢察建議書。檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督主要通過檢察建議的方式進(jìn)行。但從監(jiān)督的效力上說，檢察建議書不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督應(yīng)加強(qiáng)與其他監(jiān)督形式的整合，將檢察監(jiān)督和行政機(jī)關(guān)上下級監(jiān)督、人大監(jiān)督結(jié)合起來，形成監(jiān)督的合力。比如檢察機(jī)關(guān)在向有關(guān)單位發(fā)出檢察建議書后，可及時(shí)將檢察建議書報(bào)送上級檢察機(jī)關(guān)備案，并抄送人大常委會。如果有關(guān)單位未能在法定期限內(nèi)回復(fù)或者未予采納檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督意見的，檢察機(jī)關(guān)可以進(jìn)一步跟蹤監(jiān)督，或者報(bào)請人大予以個(gè)案監(jiān)督，或者提請上級人民檢察院向被建議單位上級主管部門提出建議。
　　2.移送、協(xié)助查辦職務(wù)犯罪線索。行政違法行為產(chǎn)生的原因有其多樣性，除因執(zhí)法能力和水平限制導(dǎo)致的違法之外，另外還有行政不作為、亂作為，甚至以權(quán)謀私、徇私枉法、權(quán)錢交易等，其背后往往隱藏著貪污受賄、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪線索。檢察機(jī)關(guān)在開展行政違法行為監(jiān)督過程中，應(yīng)加強(qiáng)本院民事行政檢察部門與反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局的配合，共同開展調(diào)查取證。民事行政檢察部門開展行政違法行為監(jiān)督，掌握的往往是第一手材料，其對違法行為產(chǎn)生的原因、損害后果也具有明確的判斷，而自偵部門在偵查能力和技巧上優(yōu)勢比較大，兩個(gè)部門只有在整個(gè)案件辦理中相互溝通、配合，才能真正實(shí)現(xiàn)查辦此類職務(wù)犯罪目的和效果。
　�。ㄋ模┓e極探索行政公益訴訟
　　行政公益訴訟，是指同被訴行政行為有或者無法律上的直接利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織（包括作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察院），認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的違法行政行為侵害了社會公共利益，在法律法規(guī)賦予授權(quán)的情況下，以自己的名義所提起的，直接以公共利益為訴訟目的的行政訴訟。雖然理論界對于提起行政公益訴訟的主體問題一直有爭議，有的認(rèn)為公益訴訟的原告只能是國家機(jī)關(guān)即檢察院，有的認(rèn)為由檢察院進(jìn)行公益訴訟有違法理，更多的人主張不論國家機(jī)關(guān)，還是公民個(gè)人或者其他組織均為公益訴訟的原告。但是《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，明確要求探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。對此，我們應(yīng)積極探索，將檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟原告，通過訴訟來實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)的監(jiān)督和制約，避免公民或者其他組織作為原告時(shí)與行政機(jī)關(guān)地位不對等而帶來的“被動(dòng)”。尤其是大陸法系國家，在行政公益訴訟方面已經(jīng)形成了較為成熟的理論和制度，我們應(yīng)充分地學(xué)習(xí)借鑒。

本文編號：68306