發(fā)布時間：2016-06-29 22:10

　　論文摘要 大規(guī)模的政府法律顧問制度建設是以相關理論的深入研究為前提。黨在現(xiàn)代化建設新時期，提出普遍建立政府法律顧問制度，這意味著政府的立法和決策，意圖去滿足民眾合法化的需求。哈貝馬斯的“政治運作的合法化”理論，著眼于解決民眾的合法化需求的增加與代議制度僵化難以滿足民眾合法化需求之間的矛盾問題�！昂戏ɑ崩碚摚瑸檠芯课覈深檰栔贫忍峁┝诵碌囊暯�。本文結合“合法化”理論深刻認識我國政府法律顧問制度建設的背景，以推動我國政府法律顧問制度的進一步完善。

　　論文關鍵詞 政府法律顧問 制度 合法化 背景

　　改革開放三十多年來，在黨和政府的領導下中國法治建設取得了巨大成就，人民的權利保障制度逐步建立。但是在取得巨大成就的背后卻隱藏著深刻的危機。當前政府履職面臨各種問題，政府與民眾的對立形勢越來越緊迫。在轉型期大背景之下，中國很可能矗立在各種社會矛盾爆發(fā)的臨界點。一系列的危機促使我們不得不反思——如何提高政府的公信力？如何保證政府立法和決策的科學性與合理性并符合人民的意愿？如何從管理型政府向服務型政府轉變？以上問題歸根結底就是如何保障政府政治運作的合法性以滿足民眾的合法化需求。黨在十八屆三中全會上提出“普遍建設法律顧問制度”，但是學術界對政府法律顧問制度的研究相當有限。本文擬通過哈貝馬斯合法化視角探討政府法律顧問制度建立的社會背景，為進一步建設完善此制度提供理論支撐。

　　一、政府法律顧問制度的理論基礎——“合法化”理論

　　如果保障政府政治運作的合法性是建立政府法律顧問制度的實質意義所在，那么這種“合法化”的內涵是什么？“合法化”對政治運作有何作用？
　　哈貝馬斯的合法性概念是一種由理性推動可以進行檢驗的有效性的主張。當然他的前提是應用于處于政治支配的結構內運作的社會。他認為合法性意指有好的理由來支持一種被承認為正確的和公正的政治秩序主張。一種合法秩序是值得認同的。合法性意味著一種政治秩序是值得認同的。這個定義強調了合法性是一個可檢驗的有效性主張。統(tǒng)治秩序的穩(wěn)定最起碼也依賴于對它的實際認同。合法化是一個極力證明秩序主張的合法性的過程，這一過程是通過證明現(xiàn)存的或鼓吹的社會制度具有實現(xiàn)對于社會持續(xù)自我認同至關重要的價值的能力來完成的。哈貝馬斯還主張接受一種獨特的合法化既依賴于實際的合法化提供的“論證力量”，也依賴于可以應用于此目的的合理的根據(jù)或原因提供的“論證力量”。因此，他認為合法化是一個理性推動的過程。
　　韋伯將合法性看成是一種正當性信念，滿足于訴諸作出決定的正當程序。他認為所有經驗都充分表明，在任何情況下，統(tǒng)治都不會自動地使自己局限于訴諸物質的或情感的動機，以此作為自身生存的基礎。相反任何一種統(tǒng)治都試圖喚醒和培養(yǎng)人們對其合法性的信念。
　　綜述之，筆者以為：合法性是一種動機，是統(tǒng)治階級維護政治統(tǒng)治的推動力。合法性作為一種動機，具有主觀性，其是人民對于統(tǒng)治的一種內心確認與服從；但是其相對于統(tǒng)治階級來說則具有客觀性，統(tǒng)治者只能服從合法性，抗拒它只會帶來政治統(tǒng)治的全面危機。那么為什么抗拒會帶來統(tǒng)治的危機或者說這種合法性的維持能夠為統(tǒng)治者帶來什么？

　　二、合法化的維持對政治統(tǒng)治運作的必要性

　　（一）合法化的確立是民眾理性自愿服從政治統(tǒng)治規(guī)范的前提
　　合法的法律或具有正當性的法律能夠敦促公民自愿的理性服從。理性的服從是出于善的“激勵性力量”，這是獨立于法律、司法和刑事機構的普遍理由。僅憑理性社會體制便能井然有序，甚至不用借助懲罰的威懾。這點非常重要，因為在現(xiàn)代大眾社會中，不是所有的守法行為都是強制或制裁威脅的結果。很大程度上，守法行為必須是出于法律正當性的認識而自由產生的反應。哈貝馬斯宣稱：只有所有法治社會的成員在具有法定程序的推論性立法過程中能夠認同的法律，才具有合法性。
　　盧曼也認為：當純粹正當性的合法性得到承認時，即當法律是由按照明確規(guī)則的決定而產生，并因此而受到尊重時，社會的法律就被實在化了。
　　從哈貝馬斯和盧曼的觀點中，可以得知：政治統(tǒng)治的規(guī)范——法律——如果想要得到人民的服從，其必須能夠被人們內心確認是正當?shù)模绾伪Ｕ险斝缘膶崿F(xiàn)，那就必須建立反映人民意志的途徑。這種途徑實質是程序性的，并且要得到國家規(guī)范層面的認可與保障。
　�。ǘ┚S持合法化是維護政治統(tǒng)治穩(wěn)定，適應政治系統(tǒng)變化的需要
　　在自由資本主義社會中，市場和等價交換為資產階級意識形態(tài)提供了基礎，并因此也為資本主義的社會結構提供了基礎。而在發(fā)達的或有組織的資本主義社會中，市場變得失常了，資產階級的意識形態(tài)也就崩潰了。隨著一種新的交換關系的出現(xiàn)，這種關系也需要重新合法化。原本自我合法化的領域必然要受到其他的、以前獨立的領域（國家、政府）的干預，這種干預必須是合法的。但由于傳統(tǒng)的合法化價值現(xiàn)在已經無能為力，所以新的合法化價值必須被重新發(fā)現(xiàn)。 政治系統(tǒng)的合法性依賴于或至少部分地依賴于系統(tǒng)確保其要素不存在危機。從政治意義上看，危機爆發(fā)的地方就是政治系統(tǒng)的影響失去合法性的地方。
　　合法性與政治穩(wěn)定是緊密聯(lián)系的。在哈貝馬斯看來合法化的確立是有三個系統(tǒng)相互協(xié)調形成的即經濟系統(tǒng)、政治系統(tǒng)、社會文化系統(tǒng)。而合法化的三個要素又都是時刻的處于變動之中。因此要維護合法化的穩(wěn)定，必須對三個要素的變動，在政治層面進行調整。
　　（三）合法性是依賴于動機，是話語性的，并且能夠得到檢驗是可以實現(xiàn)的
　　動機是在交往中確定的。這樣一來，如果動機依賴于話語，那么沒有話語證明的地方，就沒有動機，而且由于合法化依賴于對一定動機態(tài)度的認識，所以合法化就是話語性的。
　　一個決定或一種不清不楚的權力被認同，是因為這個決定或權利被假設為和廣泛的行為規(guī)范一致，而這種行為規(guī)范本事因其合法性而被接受，也就是說，這個決定或權力在推論上是可以證明的。因此，由于社會化的語言結構，如果話語的實際的或潛在的可辯解性信念被確立起來了，合法化就是可以實現(xiàn)的。
　　因此，通過某種制度的建設來保障合法化是能夠實現(xiàn)普遍利益的目標，或者說這是試圖彌補缺陷的一種重要的方式。如果這種制度不能夠完整建構會繼續(xù)加劇合法化危機。那么這種制度建設就是必要性的。不過如何判斷這種制度的建設是符合時代潮流或者說這種制度建設的現(xiàn)實背景是什么狀況？如何結合這種實際建設符合“國情”的制度？

　　三、從合法化的影響要素探究我國政府法律顧問制度建設之背景

　　哈貝馬斯認為，特殊社會的歷史同一性和連續(xù)性取決于規(guī)范期望和社會組織的實際結構之間的關系的性質。社會結構反映了一個社會賴以為基礎的“組織化原則”。該原則決定著社會的形成、發(fā)展、同一性和轉變的限度，社會由此保持著清晰的獨特性和連續(xù)性。這種進程主要發(fā)生在三個方向上：對生產力的發(fā)展起決定性作用的社會學習和適應能力；社會文化模式能經歷變遷同時又為社會的整合提供連續(xù)不斷的資源容忍限度；行政權力發(fā)揮功能的規(guī)范限制。
　　（一）合法化影響要素之關系辨析
　　組織原則必須是合法的，其要能夠表明自己實現(xiàn)了人們的整體規(guī)范期望，否則社會就會走向合法化危機。作為影響合法化要素的經濟系統(tǒng)、政治系統(tǒng)和社會文化系統(tǒng)三者之間是辯證統(tǒng)一的關系。
　　經濟系統(tǒng)需要投入的是勞動和資本，產出的是消費價值。國家干預資本的運作必然要服從于經濟規(guī)律。國家通過政治手段的干預，并不能彌補危機帶來的利潤率下降趨勢。國家是以集體資本擁有者的面貌出現(xiàn)，相對于眾多規(guī)模較小資本私有者來說，公有制的國企競爭力要強大的多。國家的經濟干預行為被認為是為非普遍利益而進行的社會化生產。那么就會產生一種控制命令的矛盾。政治系統(tǒng)需要投入的是大眾忠誠，產出的是行政決定。投入的大眾忠誠表現(xiàn)為合法性傾向，產出的行政決定表現(xiàn)為合理性傾向。當行政系統(tǒng)被認為不能給成功協(xié)調和解決經濟系統(tǒng)的危機時，投入到政治系統(tǒng)的大眾忠誠就會處于較低的水平。而合法性欠缺意味著用行政手段無法維持或確立必要的合法性規(guī)范結構。 而政府會采取行動，積極避免危機。因此經濟危機就被轉移到政治系統(tǒng)之中。具體方式是，通過提供合法化彌補合理性欠缺；通過擴大組織合理性，彌補合法化欠缺。 社會文化系統(tǒng)從經濟系統(tǒng)和政治系統(tǒng)那里獲得投入，具體表現(xiàn)為可以購買的能夠滿足集體需要的商品和服務，法律行為和管理行為，公共和社會保障等。其他兩個系統(tǒng)的產出危機同時也就是社會文化系統(tǒng)的產出失調，并轉化為合法性的喪失。 經濟系統(tǒng)、政治系統(tǒng)和社會文化系統(tǒng)三者之間關系密切，無論哪個系統(tǒng)的危機都會產生連鎖反應并最終導致合法化危機。因此只有認識到我國政府法律顧問制度建設的背景到底是何種狀況，才能夠為合理解決當前政府所面臨的合法化危機提供出路。

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　　中國共產黨十八屆三中全會決定：經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。市場決定資源配置是市場經濟的一般規(guī)律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監(jiān)管不到位問題。十八屆三中全會是在中國政治經濟改革進入“深水區(qū)”的背景下召開的。黨和政府認識到要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性地位。此前中國處于從計劃經濟向市場經濟轉型的階段，強調的是把政府“看得見的手”和市場“看不見的手”相結合，兩者處于大致同等的地位。在發(fā)揮市場基礎性地位的時候，政府運用行政手段過分干預市場經濟。導致了地方政府財政危機困境、持續(xù)的通貨膨脹、經濟領域的“國進民退”、社會財富分配不均衡導致的貧富差距加大。
　　這些社會表象表面：在市場和等價交換為國家的意識形態(tài)提供了基礎，并為國家社會結構提供了基礎。一種新的交換關系的出現(xiàn)，這種關系也需要重新合法化。原本自我合法化的領域必然要受到其他的以前獨立的領域（國家、政府）的干預，這種干預必然是合法的。但是由于傳統(tǒng)的合法化價值現(xiàn)在已經無能為力，所以新的合法化價值必須被重新發(fā)現(xiàn)。并且經濟日益控制著社會的整合，由于經濟系統(tǒng)和規(guī)范結構即社會整合作用的結構之間的緊密聯(lián)系，在一個領域的斷裂在其他領域也會明顯的表現(xiàn)，經濟的危機就變成了社會整合的危機。
　　（三）政治系統(tǒng)
　　1.階級結構的破碎：第二次世界大戰(zhàn)之后的幾十年內，最發(fā)達的資本主義國家成功地在關鍵領域中使階級沖突保持在潛在狀態(tài)，成功的延長了經濟周期，把周期性的貨幣貶值變成了比較和緩的持續(xù)通貨膨脹危機，并且廣泛地消除了經濟危機的功能紊亂副作用，把副作用分散到準集團中（如消費者、學生及其家長、交通使用者、病人、老人等），或沒有什么組織的自然人群中。通過這種方式，各階級的社會身份被打破了，階級意識變得支離破碎。階級妥協(xié)成為了晚期資本主義結構的一個組成部分，這就使得每一個人既是參與者又是當事人。對于階級結構來說，關鍵在于處于依附地位的工人的實際收入是否一直受到一種交換關系的決定，或剩余價值的生產和占有是否受到政治權力關系的限制和修正，而并非單純取決于市場機制。 不得不承認，處于全球化潮流之中的中國社會之階級結構也處于一種從簡單明了到復雜多樣和模糊性的變革之中。各階層之間也不再是尖銳的對立與斗爭狀況。普遍利益不僅成為各階層要求政府決策合理性的判斷依據(jù)，也成為政府檢驗自己行為合法性的新標準。階層結構的破碎和階級妥協(xié)也正是當前政府法律顧問制度建設的重要社會背景。
　　2.地方立法權的范圍擴大：2015年3月15日第十二屆人民代表大會第三次會議通過了《關于修改<中華人民共和國立法法>的決定》。在本法第72條中擴大了擁有地方立法權的行政區(qū)。范圍也從22個省、5個自治區(qū)、4個直轄市、22個省會、5個自治區(qū)首府、18個較大的市、4個經濟特區(qū)城市擴大到全國的284個設區(qū)的市 。地方立法權擴張之舉是一把“雙刃劍”。賦予地方立法權之出發(fā)點在于滿足不同地方區(qū)域的經濟社會發(fā)展需求，使政府決策能夠因地制宜，提高政府服務轉型的主動性和積極性，但是如何避免地方政府的部門化和地方保護主義，提高決策的合法性、合理性及科學性也是必須要思考的問題。其實質是國家規(guī)范層面的立法權從高級別立法等級向低層次的立法等級轉移。同時在《立法法》第53條第二款也強調了公眾的參與。在這樣的大背景下，政府法律顧問制度的建設就是迫切需要的。必須對政府的決策合理性進行合法化的檢驗，才能夠實現(xiàn)黨和國家所意圖達到的建設目標。
　　3.政府決策缺乏合理性導致社會秩序受到威脅：國家必須對影響合法化形成之要素的變革保持足夠的敏感度。因為國家時時刻刻面臨著由于形成要素的變革導致的合法化危機。如果國家對這種危機的控制失敗了，就意味著它落后于自身所提出的一整套的決策，這種失敗的后果就是合法性的消失。而對行政合理性的需求與行政決策的失位之間的矛盾就會產生。
　　在我國，零散的次要沖突時時刻刻都在發(fā)生，這些沖突不再是以大規(guī)模的群體事件為表征，但卻是直接對政府決策合法性的直接質疑。以群眾信訪制度為例，童之偉教授認為：從功能和結構上等要素著眼可以將我國憲法框架下政治法律制度相對區(qū)分為核心政制和輔助政制兩部分。根據(jù)國家制定的法律規(guī)范，他將信訪制度定位于輔助政制部分。應當說在新政權建立初期，信訪制度的建立有其確定的歷史意義。但是社會的發(fā)展變遷已經使這種制度的各種弊端凸顯出來。更重要的是人們應當清楚的認識到信訪制度并不是推進正義實現(xiàn)的常規(guī)途徑。而常規(guī)途徑是完善法治建設，輔助政制則是“錦上添花”之舉。 當前信訪問題數(shù)量或人次高居不下，乃是信訪制度的自身運行機制出現(xiàn)問題。它營造了一種假象——信訪人員通過信訪途徑能夠解決糾紛。從側面反映出來的問題則是信訪人員對于政府等公權力機關通過常規(guī)途徑解決糾紛能力的質疑。這是政府喪失公眾忠誠的表現(xiàn)形式。零散的沖突帶來了政府決策合法性的危機。而政府在解決這種危機所采取的策略沒有能夠滿足公眾合法性的需求。這值得公權機關進一步深思如何保障決策的合理性。
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　　哈貝馬斯認為，經濟危機和政治危機只有通過社會文化系統(tǒng)才能爆發(fā)，正是后者起著社會整合的作用，它為政治系統(tǒng)的運行提供必要的動力，并為教育和職業(yè)系統(tǒng)提供動力。因此正是由于文化領域的作用，合法化問題才隱遁起來。 因此國家不能夠簡單地接管文化系統(tǒng)，國家計劃領域的膨脹實際上使得文化的自主性成為了問題�！耙饬x”是一種稀有資源，而現(xiàn)在變得更加稀有。 人為的“意義”最終是不成功的、不可能的和自我耗竭的。文化傳統(tǒng)是不可操縱的，“意義”必須依賴于傳統(tǒng)的自發(fā)性和自然性。文化的利用采取的是自我破壞的策略，這種自我破壞主要是連續(xù)性的自我破壞—傳統(tǒng)的連續(xù)性是其合法化的力量所必需的。所以制度和程序的建構是為了引發(fā)普遍“意義”的動機，散播大眾的忠誠。 因為人們在生活安排方面對連續(xù)性的訴求與他們要求在相互關系中遵守規(guī)則的傾向之間是存在著聯(lián)系的。無論何時只要人的行為受到法律規(guī)范的控制，重復規(guī)則性這一要素就會被引入社會關系中。一種源于過去的權威性淵源，會以一種重復的方式被用來指導私人的或官方的行為。遵循規(guī)則化的行為方式，為社會生活提供了很高程度的有序性和穩(wěn)定性。
　　然而國家行為肆意對社會文化系統(tǒng)的干預帶來了“意義”資源的耗竭與短缺。極大的影響了社會文化系統(tǒng)的自生能力，泛起的利己主義和過度消費的享樂文化嚴重危及到大眾的忠誠產生機制。而如何保持文化系統(tǒng)的自我重生以滿足人們的連續(xù)性訴求，避免合法化的危機則是政府法律顧問制度構建的又一個背景因素。

　　四、結語

　　政府法律顧問制度的建設在中國已經“全面鋪開”，上至中央政府的層面，下到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都在宣傳和建設政府法律顧問制度。但是在進行實踐層面的建設之時，必須首先深入了解政府法律顧問制度建設的社會背景，只有對其精準定位之后，才能夠建設切合各地方實際的制度。其次，用哈貝馬斯的“合法化”理論作指導以求更深層次的認識政府法律顧問制度，才能為完善此制度提供更高水平的理論支持。

本文編號：63509