論文摘要 長期以來，實體性檢查在我國邊防出境檢查中處于中心地位，并在邊防檢查實踐中發(fā)揮著重要作用。但是，隨著我國改革開放的深入以及我國與世界各國交往的進一步深化，出境檢查正由實體（性）檢查向程序（性）檢查轉(zhuǎn)變。側(cè)重程序性查驗的出境檢查不但不與實體檢查相沖突，反而會達到尊重人權(quán)，方便人員往來，促進經(jīng)濟發(fā)展的目的。本文認為主張出境檢查程序化是可行的，也是必要的。

　　論文關(guān)鍵詞 出境檢查 實體 程序

　　隨著改革開放的不斷深入以及社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立和完善，我國社會、經(jīng)濟、文化等各個領(lǐng)域發(fā)生了深刻的變化，在計劃經(jīng)濟體制下形成的出境檢查制度已經(jīng)越來越不適應(yīng)新形勢的需要。如何運用發(fā)展變化的唯物主義觀念，改革我國的出境制度，使我國公民出境檢查更加便捷以及在此基礎(chǔ)上更好的簡化我國出入境手續(xù)，使之更好的為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)，已經(jīng)成為邊防檢查部門認真研究和努力實踐的一個重要課題。

　　一、當前我國公民出入境活動的概況和特點

　　出境檢查的客體是出境人員。因此，對出境檢查制度進行探討，首先要研究并把握的就是出境人員的活動規(guī)律和特點，在此基礎(chǔ)上才能做到因地制宜，有的放矢。建國初期，我國公民的出境形勢是“人員少，規(guī)模小，目的單一”。進入改革開放時期后，出境活動呈快速發(fā)展態(tài)勢，并表現(xiàn)出以下幾個特點：
　�。ㄒ唬┤藬�(shù)激增
　　隨著我國改革開放的進一步深化，我國與世界各國的交往愈來愈頻繁。近年來出入我國境人員數(shù)量呈逐年上升趨勢。據(jù)公安部出入境管理局公布的數(shù)字表明，在過去的十年中，邊防檢查機關(guān)驗放出入境旅客十三億三千四百萬人次，年均增長27.91%；驗放出入境交通工具一億兩千萬輛（架、列、艘）次，年均增長 23.49%；目前已有150個國家和地區(qū)成為我國公民出境旅游的目的地。
　�。ǘ┏煞謴�(fù)雜，目的多樣
　　改革開放以來，我國出境公民的成分構(gòu)成已不僅僅局限在以前的政府官員、專家學(xué)者等個別群體，而是擴展到包括工人、農(nóng)民、學(xué)生、商人等各個階層。于此相適應(yīng)的，出境公民的目的和事由也不僅僅局限在以前的考察、留學(xué)等官方行為，而是拓展到包括旅游、商務(wù)、探親、定居多個方面，且因私出國人員占了出國總?cè)藬?shù)的大部。這說明隨著人民群眾生活水平的不斷提高，對物質(zhì)文化精神方面的需求已不僅僅局限于國內(nèi)范圍，而是向著國外發(fā)展。
　�。ㄈ┦掷m(xù)繁瑣
　　與逐年遞增的出境中國公民和正待出國的中國公民相比較。我國現(xiàn)行的出入境審查制度和檢查制度則顯得與這種形勢很不相稱。主要表現(xiàn)在審批難、手續(xù)繁瑣、驗放速度慢等方面。正鑒于此，公安部在2015年12月28發(fā)布公告，詳細公布公民申請辦理出入境證件的規(guī)定要求，進一步簡化有關(guān)申請材料，其中明確，今后公民申辦因私出入境證件不再需要提交戶口簿。這是我國在出入境管理制度改革方面邁出的重要一步，標志著我國出入境管理制度正向國際化、正規(guī)化、人性化方向邁進，促進了邊防檢查由重實體向重程序方向的轉(zhuǎn)變。

　　二、出境檢查工作由重實體向重程序轉(zhuǎn)變的必要性

　　所謂實體（性）檢查是指邊檢機關(guān)對出境公民的出境行為的事實、證明、緣由等方面進行全面檢查，當然也包括對上述檢查對象形成程序合法性的審查。具體內(nèi)容不僅包括對出境公民所持護照和簽證或其他出境證明的真實性、有效性做出鑒別，而且對出境公民的身份、政治背景、出境事由和目的以及護照證件申領(lǐng)手續(xù)的合理性和可行性要做出判斷。所謂程序（性）檢查是指邊檢機關(guān)審查的內(nèi)容，緊緊圍繞出境公民的出境條件是否符合法律規(guī)定的條件，具體內(nèi)容應(yīng)包括出境公民所持護照和簽證或其他出境證明是否齊備，是否合法有效，而不從實體上做定性處理。
　　不可否認，重實體的出境檢查制度在歷史上，對維護我國國家主權(quán)和安全，加強國家對出入境人員的監(jiān)管，以及控制和打擊非法出入國邊境都發(fā)揮了不可替代的作用。然而，隨著時代的發(fā)展，尤其是改革開放以來，我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立，實體化檢查制度這種計劃經(jīng)濟體制下的產(chǎn)物已越來越暴露出自身存在的不可調(diào)節(jié)的弊端。事實證明，現(xiàn)行偏重實體性查驗的出境檢查制度已滯后并已在一定程度上阻礙了我國出入境制度的發(fā)展。主要表現(xiàn)為：
　　（一）偏重實體性查驗的出境檢查制度限制了公民出入境的自由權(quán)
　　公民出入境自由權(quán)是指一國公民享有從本國到別國旅游、留學(xué)、就業(yè)及移民或從別國返回國內(nèi)居留的權(quán)利。這種權(quán)利是公民的基本權(quán)利之一，也是人身自由的重要組成部分。對此，各國大都在憲法和出入境法律中予以明確保障。例如加拿大憲法規(guī)定：“每一個加拿大公民都享有進入、居留和離開加拿大的權(quán)利�！彪S著現(xiàn)代國際交往的日益密切，，這種權(quán)利還進一步得到國際法律的確定。1946和1948年聯(lián)合國大會先后通過的《世界人權(quán)宣言》和《公民及政治權(quán)利國際公約》中明確規(guī)定：“人人有權(quán)離開任何國家，連其本國在內(nèi)，并有權(quán)返回其本國�！卑压竦某鋈刖匙杂蓹�(quán)利列為公民的基本權(quán)利之一。目前，我國已加入世界人權(quán)公約，相信隨著“依法治國”精神被寫入憲法，我國公民出入境自由方面的法律規(guī)定會日臻完善。但是由于我國目前的檢查程序?qū)Τ鋈刖陈每偷臋z查較為嚴格，在客觀上限制了公民出境自由權(quán)的行使。顯然，這種情況的存在是與我國逐漸重視保護人權(quán)的努力相抵觸的，也是與我國和世界人權(quán)條約法律精神背道而馳的，因此，邊防檢查程序化是我國政府重視人權(quán)的必然結(jié)果，它體現(xiàn)了我國出入境管理更加尊重人權(quán)，更加崇尚法制，出入境管理部門只能加以保障而不是限制。

　　（二）偏重實體性查驗的出境檢查制度已不適應(yīng)我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要
　　在計劃經(jīng)濟時代，由于當時國內(nèi)國際的環(huán)境，我國公民的正當出境權(quán)益受到很大的限制，以致因私出國人員較少。但是隨著時代的發(fā)展，尤其是改革開放以來，我國對外交往活動日益頻繁，我國公民出國從事勞務(wù)、商務(wù)活動以及旅游和體育文化交流活動的人員越來越多。出國人員身份及出國事由呈現(xiàn)多層次多樣化的特點。如果在這種情況下，仍由邊檢機關(guān)對出國人員的出境目的可能性和真實性做出判斷，未免有些強人所難。對于從事商務(wù)、勞務(wù)活動的人員而言，市場競爭激烈，情況瞬息萬變，機會稍縱即逝，過于繁瑣的程序，等待時間勢必延長，給申請出國人員帶來極大的不便，甚至因此喪失了極好的對外商務(wù)、勞務(wù)機會。在這種情況下，由于增加了過于繁瑣的邊檢查驗程序，時間勢必延長，給申請出國人員帶來極大的不便。有些企業(yè)人員或勞務(wù)人員因不得不接受進一步調(diào)查核實，進而喪失了極好的對外商務(wù)、勞務(wù)機會，不僅給當事人造成了經(jīng)濟損失，同時也人為的降低了我國企業(yè)的國際競爭能力，制約了我國對外經(jīng)濟合作的進一步發(fā)展。
　�。ㄈ┢貙嶓w性查驗的出境檢查制度其查獲和打擊非法出境活動的方法已經(jīng)不適應(yīng)新形勢的需要
　　我們以往注重實體檢查的目的本是通過增加對出境人員出境事由和目的的檢查，達到掌握中國公民出境流向，打擊非法出境活動的目的。但目前的情形是，一方面，我國政府正逐漸放寬出境審查手續(xù)。另一方面，我國公民出境目的地和所持簽證種類呈現(xiàn)多樣性和復(fù)雜化特點。目前，外國駐華使館已近一百三十余個，所發(fā)簽證種類不下百余個。由于各國政府并未向我國出入境管理部門提供該國簽證的詳細識別暗記，甚至當該國換發(fā)新版簽證時，也未告知我邊檢部門。這就造成在邊防檢查中，我邊檢人員只有憑借多年積累的實踐經(jīng)驗對外國簽證進行識別。這樣不僅不能有效的識別非法出境人員，反而會出現(xiàn)誤留誤放旅客的現(xiàn)象。從一定意義上講，我邊檢機關(guān)為他國識別簽證的做法是得不償失的。這樣，所謂的實體性檢查也就失去了它的效力和作用。

　　三、出境檢查工作由重實體向重程序轉(zhuǎn)變的可行性

　　綜上所述，隨著時代的發(fā)展，實體檢查制度有些不適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，必須加以改革。這是時代發(fā)展對我國出入境管理制度的必然要求。對于此項改革的可行性，可以從以下幾方面加以說明：
　　一是從轉(zhuǎn)變的主客觀動因上講，重程序的出境檢查制度適應(yīng)并將促進我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的不斷發(fā)展。鄧小平同志多次強調(diào)，我們黨和政府的各項制度、方針、策略的制定都要始終圍繞“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”這一原則，這是我們當前最大的政治。作為與人民群眾密切相關(guān)的出入境管理工作，更要時刻以為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)為根本出發(fā)點，以為人民服務(wù)為宗旨。
　　二是從邊檢工作實際操作方面講，程序化檢查并不意味著我們將放松出境檢查的力度，更不會引發(fā)所謂的“出境潮”。程序與實體二者并不矛盾。無程序則實體失去了實現(xiàn)的可能；無實體則程序就沒有了目的，二者是統(tǒng)一于一個檢查活動中的形式和內(nèi)容的關(guān)系。實行重程序的出境檢查制度，相信會在一定程度上刺激中國公民的出境活動，這就不可避免的會使一些不法分子產(chǎn)生混水摸魚，非法出境的想法，也就對我們的工作提出了更高的要求和更大的挑戰(zhàn)。但只要我們認真分析就不難看出，非法出境人員只占出境人員的極少部分。只要我們加大執(zhí)法力度，通過提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，技術(shù)水平，及充分發(fā)揮群防群治等積極因素，采取“疏堵結(jié)合”的方針，有針對性的開展邊防檢查工作，就一定能壓縮非法出境分子的活動空間，不給他們可乘之機。
　　三是從國際方面講，程序化檢查制度符合國際慣例。國際上弱化出境檢查的趨勢早已有之。一些發(fā)達國家和地區(qū)對本國公民出境限制很少，查驗程序也很簡便，即只要出境旅客所持護照合法有效，簽證無明顯問題，邊檢機關(guān)就應(yīng)查驗放行。至于簽證的真?zhèn)蝿t交由前往國移民部門做進一步審查。這不排除與這些國家和地區(qū)簽訂互免簽證協(xié)議的國家和地區(qū)較多這一因素。但隨著我國經(jīng)濟實力的不斷增強和國際地位的不斷提高，中國公民獲得他國簽證或被免簽也將越來越容易�？偟膩砜�，各國在出境檢查管理方面，都已經(jīng)或正在呈現(xiàn)出由實體性查驗向程序性查驗的趨勢。我國實行重程序的出境檢查制度將是我國與國際接軌在邊檢工作中的具體體現(xiàn)。
　　四是從技術(shù)方面講，可以通過加大出入境邊防檢查的科技含量來彌補由于實行程序化檢查后出現(xiàn)的漏洞。這是出入境邊防檢查工作的根本出路。目前最迫切的是要解決口岸檢查前后臺驗證鑒別真?zhèn)蔚脑O(shè)備，實現(xiàn)出入境檢查的信息化。盡快解決總站與各站，總站與上級機關(guān)，總站與辦證部門的計算機聯(lián)網(wǎng)問題，確保上下左右信息暢通。同時努力提高檢查員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，做好軟硬件各方面的工作，不給不法分子可乘之機。
　　今后我們要進一步加強對出入境人員的信用制度建設(shè)和口岸網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。出入境管理工作應(yīng)本著“抓小放大”的原則，放松對大多數(shù)普通出境人員管理的同時，通過口岸查控，建立國家公務(wù)員等特殊群體的出境審批報備制度等，加強對特殊階層和重點人群的管理，真正實現(xiàn)出入境管理工作由管理服務(wù)型向服務(wù)管理型的轉(zhuǎn)變。

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