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初等教育

關(guān)于我國學(xué)前教育立法問題探析

發(fā)布時(shí)間：2015-12-26 02:21

　　目前，學(xué)前教育立法已成為學(xué)前教育事業(yè)研究的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，但學(xué)術(shù)界對(duì)此尚未展開深入和系統(tǒng)的研究，故本文從四個(gè)方面入手，對(duì)學(xué)前教育立法意義進(jìn)行淺析，以引起學(xué)術(shù)界注意，達(dá)拋磚引玉之效。

　　一、我國學(xué)前教育發(fā)展所存在的問題和弊端

　　1.學(xué)前教育理念的偏失

　　先秦時(shí)期，中國出現(xiàn)了最早的教育學(xué)著作《學(xué)記》�！秾W(xué)記》中有”禁于未發(fā)之謂豫”的說法。過去通常理解為”學(xué)生不良行為發(fā)生之前就注意預(yù)防叫做防范”。經(jīng)過考詮，這句話的意思其實(shí)是：”教師不應(yīng)當(dāng)讓年幼兒童接觸難度較大的義理之學(xué)，這一原則稱為豫”。所謂”豫”有豐富的意義，即：要讓年幼兒童悠閑舒適，從容成長，讓兒童享受當(dāng)下的生活，避免過早過重的負(fù)擔(dān)影響兒童的成長。

　　而當(dāng)前我國學(xué)前教育中”小學(xué)化”教育的傾向日趨嚴(yán)重。部分家長由于受到應(yīng)試教育的影響，思想觀念嚴(yán)重偏差，認(rèn)為知識(shí)是影響孩子成才的決定因素，對(duì)孩子的早期教育內(nèi)容應(yīng)該以基礎(chǔ)知識(shí)為主。而一些幼兒園為迎合部分家長的需要，以及應(yīng)付小學(xué)入學(xué)考試，提前將小學(xué)低年級(jí)的課程內(nèi)容灌輸給學(xué)齡前兒童，辦起了提高班、特長班，節(jié)假日也給孩子加班加點(diǎn)。甚至部分幼兒園將《幼兒園教育指導(dǎo)綱要(試行)》所規(guī)定的”健康、語言、社會(huì)、科學(xué)、藝術(shù)等5個(gè)領(lǐng)域”演繹為5門學(xué)科，按照學(xué)科知識(shí)體系設(shè)計(jì)幼兒園課程。不恰當(dāng)?shù)奶岢鋈胄W(xué)前要以學(xué)會(huì)千以內(nèi)的加減法、認(rèn)識(shí)1000個(gè)漢字、背誦幾百個(gè)英文單詞等作為學(xué)前教育的基本培養(yǎng)目標(biāo)。

　　”小學(xué)化”教育過早的進(jìn)入到學(xué)前教育中，這樣的教育理念及行為方式不僅增大了幼兒的壓力，對(duì)幼兒健康成長帶來很大的危害，同時(shí)也嚴(yán)重偏離了正確的辦園方向，違背了幼兒的身心健康發(fā)展的規(guī)律。較之古人的教育理念，當(dāng)今社會(huì)的教育理念嚴(yán)重偏失。幼兒的天性活潑，過早的接受學(xué)校教育對(duì)于幼兒的成長并非益事。

　　2.入園難、入園貴的問題

　　幼兒入園難主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是費(fèi)用昂貴，二是稱心如意的幼兒園難覓。據(jù)調(diào)查，絕大多數(shù)家長在幼兒入園問題上存在一個(gè)共同點(diǎn)：都希望自己的孩子能夠進(jìn)入公立幼兒園。因?yàn)楣⒂變簣@在享受教育資源、系統(tǒng)規(guī)范化專業(yè)教育等方面更有保障。公立幼兒園的校園硬件條件和幼兒教師的師資水平普遍高于私立幼兒園，并且就管理機(jī)制來講，公立幼兒園的管理較私立幼兒園更為嚴(yán)格，更有利于幼兒的成長和發(fā)展，這就使得公立幼兒園出現(xiàn)了”供不應(yīng)求”的情況。

　　長期以來政府對(duì)幼兒教育資源的配置不到位，私立幼兒園因?yàn)闆]有政府的財(cái)政支持和政策的大力扶持，為了生存不斷提高收費(fèi)等原因造成了”入園貴”問題的出現(xiàn)。

　　3.公辦幼兒園和私立幼兒園的比例失調(diào)，幼兒教師的編制及福利待遇、培訓(xùn)等問題仍未解決

　　(1)公辦幼兒園和私立幼兒園比例失調(diào)

　　據(jù)調(diào)查了解，西安、深圳、濟(jì)南、海口、蚌埠、廣州、昆明等七個(gè)城市幼兒園結(jié)構(gòu)存在比例失調(diào)問題，具體情況見表1。由表1可見，公立幼兒園和私立幼兒園的比例嚴(yán)重失調(diào)，但在公辦幼兒園稀缺的情況下，還有一些單位把公辦幼兒園的經(jīng)營權(quán)承包給了私人，造成了公立幼兒園更加缺乏。

　　(2)幼兒教師的編制及待遇存在問題

　　《教育法》(1995年經(jīng)全國人大通過頒布實(shí)施)中明確規(guī)定幼兒園教師享受與中小學(xué)教師同樣的政治和經(jīng)濟(jì)待遇。但遺憾的是，由于受各地區(qū)發(fā)展不平衡、經(jīng)濟(jì)條件與人為的諸多因素的影響，我國幼兒教師的待遇仍普遍偏低，幼兒教師培訓(xùn)、學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)和條件未能得到很好的保障。

　　幼兒教師編制分為兩種。一種是具有國家編制的幼兒教師，另一種是沒有國家編制的幼兒教師。社會(huì)上將這種沒有國家編制的幼兒教師稱之為”合同制”教師。編制不同，工資福利待遇亦不同。具有國家編制的幼兒教師工資水平平均是”合同制”幼兒教師的3到4倍。并且由于編制的保障，有編制幼兒教師的各項(xiàng)福利待遇也優(yōu)于”合同制”幼兒教師。調(diào)查表明，目前80%的私立幼兒園未為其幼兒教師按時(shí)足額繳納”三金”，合同制幼兒教師也未被納入到國家職稱評(píng)定范圍之內(nèi)。在其他福利待遇方面，具有國家編制的幼兒教師的年終獎(jiǎng)金平均在3萬元左右，逢年過節(jié)還有各種獎(jiǎng)勵(lì)。但是，”合同制”幼兒教師的年終獎(jiǎng)金僅是有編制教師的一半，甚至更少，逢年過節(jié)的各種獎(jiǎng)勵(lì)更是鳳毛麟角。因此，私立幼兒園的合同制幼兒教師在日常的工作中逐漸對(duì)自己的職業(yè)前途產(chǎn)生懷疑和不安全感。在這個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度極快的時(shí)代，工資福利待遇水平比例的嚴(yán)重不平衡以及對(duì)職業(yè)前途的擔(dān)憂，出現(xiàn)了幼兒教師就算擠破頭也要進(jìn)入國家編制的現(xiàn)象。

　　由于編制、待遇等問題，使得水平較高的教師根本不愿進(jìn)入私立幼兒園，私立幼兒園只得聘用欠缺幼兒教育專業(yè)知識(shí)，幼兒教育經(jīng)驗(yàn)幾乎為零的低水平教師任教，進(jìn)而造成了私立幼兒園教育質(zhì)量的低下。社會(huì)中現(xiàn)實(shí)存在的這些問題使得幼兒在學(xué)前教育階段難以獲得高質(zhì)量的教育。

　　4.學(xué)前教育資金投入不足，學(xué)前教育科學(xué)研究未受到足夠的重視

　　在我國教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)總量之中，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)僅占1.2%—1.3%，而且十年(2000年-2010年)來徘徊不前。由于財(cái)政性經(jīng)費(fèi)的投入不足，公立幼兒園和私立幼兒園的校園硬件條件跟不上社會(huì)發(fā)展的速度。

　　在學(xué)前教育的科學(xué)研究上，目前還存在著不少不利因素。首先，近幾年雖然國家級(jí)或省市級(jí)的幼教科研項(xiàng)目均有所增加，但與中小學(xué)相比，無論在項(xiàng)目數(shù)量還是在經(jīng)費(fèi)支持上都仍存在很大差距，這在客觀上影響學(xué)前教育科研更普遍、深入的開展。其次，幼兒教師的科研意識(shí)和能力尚顯薄弱，缺乏對(duì)兒童行為、心理發(fā)展需要及其問題的觀察與分析能力，也缺乏運(yùn)用理論指導(dǎo)實(shí)踐的能力，缺乏分析、總結(jié)、提升自身教育經(jīng)驗(yàn)的能力。

　　二、我國學(xué)前教育立法的呼聲

　　如前所述，目前學(xué)前教育存在的問題根深蒂固，想要徹底解決這些問題并非易事。雖然中央及各級(jí)地方政府近年來出臺(tái)了有關(guān)學(xué)前教育的政策性文件，但是對(duì)于消除嚴(yán)重阻礙學(xué)前教育發(fā)展的弊端，仍稍顯薄弱。

　　關(guān)于學(xué)前教育立法，一直以來不僅有全國人大代表和政協(xié)委員的聲音，在國家層面上也在做相應(yīng)的工作。早在幾年之前，教育部就將學(xué)前教育立法納入了立法工作重點(diǎn)。

　　在2003年，全國人大教科文衛(wèi)委員會(huì)就把學(xué)前教育立法列入立法調(diào)研計(jì)劃。2010年7月印發(fā)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》，已將”制定學(xué)前教育法”寫入未來十年教育藍(lán)圖。近幾年，全國人大教科文衛(wèi)委員會(huì)、教育部、中編辦十分重視學(xué)前教育立法工作，多次開展調(diào)研，教育部委托有關(guān)機(jī)構(gòu)成立了課題組，就立法的重大問題進(jìn)行研究。

　　2010年以來，中央及各地方政府紛紛出臺(tái)有關(guān)大力發(fā)展學(xué)前教育的政策文件。例如：國務(wù)院出臺(tái)《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》;陜西省出臺(tái)《陜西省人民政府關(guān)于大力發(fā)展學(xué)前教育的意見》。2010年11月，國務(wù)院總理溫家寶在北京就學(xué)前教育發(fā)展進(jìn)行調(diào)研時(shí)明確指出，要”通過立法把發(fā)展學(xué)前教育納入法制軌道”。2011年2月，在教育部的新聞通氣會(huì)上，教育部基礎(chǔ)教育二司副司長李天順說，”不要小看一部法的作用，最簡單的例子，你看看《義務(wù)教育法》出臺(tái)后，義務(wù)教育得到多么大的發(fā)展就可以知道”。2011年兩會(huì)上，全國政協(xié)委員、濟(jì)南大學(xué)原副校長張承芬提交了一份題為《破解學(xué)前教育難題須立法明確政府職責(zé)》的提案。她說：”當(dāng)前應(yīng)將學(xué)前教育法律法規(guī)的制定放在更加突出的位置，這是破解當(dāng)前學(xué)前教育發(fā)展的突出問題，切實(shí)保障和促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。2011年2月，教育部在公布年度工作重點(diǎn)時(shí)，指出今年將啟動(dòng)學(xué)前教育立法。

　　三、我國學(xué)前教育立法應(yīng)明確的內(nèi)容

　　我國已頒布實(shí)施了教育法、義務(wù)教育法、高等教育法等法律，但教育法所規(guī)定的四個(gè)獨(dú)立學(xué)制階段中，只有學(xué)前教育沒有立法。已出臺(tái)的幼兒園管理?xiàng)l例、幼兒園工作規(guī)程等法規(guī)，不僅缺乏法律的權(quán)威，而且根本無法解決經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展帶來的一系列新問題。

　　2006年9月1日實(shí)施的《義務(wù)教育法》修訂案，，從法律意義上明確了義務(wù)教育的責(zé)任制度及懲罰措施，使得義務(wù)教育得到了有力的推行和執(zhí)行，最終確立了義務(wù)教育的社會(huì)地位。通過對(duì)學(xué)前教育發(fā)展存在問題的分析和我國義務(wù)教育立法作用的回顧，我們認(rèn)為在學(xué)前教育立法過程中必須全面考慮各方利益因素，這樣才能使具體執(zhí)行法律的各方在法律的保障下各盡其責(zé)，全力推動(dòng)學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。

　　立法要明確學(xué)前教育的性質(zhì)和地位、政府職責(zé)、管理體制、投入體制、辦園體制、幼兒教師身份與待遇等內(nèi)容。依據(jù)我國國情，筆者認(rèn)為學(xué)前教育立法應(yīng)從這幾個(gè)方面入手：

　　1.學(xué)前教育的性質(zhì)、地位。要明確規(guī)定學(xué)前教育是國家基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)，是國民教育的重要組成部分，也是一項(xiàng)重要的社會(huì)公益事業(yè);

　　2.發(fā)展方針與機(jī)制。明確”政府主導(dǎo)，社會(huì)廣泛參與，公辦民辦共同發(fā)展”是我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的基本方針;

　　3.政府責(zé)任及相關(guān)部門職責(zé)。明確并強(qiáng)化中央和地方各級(jí)政府提供學(xué)前教育公共服務(wù)的主導(dǎo)責(zé)任，并明確教育、發(fā)展改革、財(cái)政、建設(shè)、人事、編制、勞動(dòng)保障等相關(guān)部門的職責(zé)和分工合作機(jī)制;

　　4.管理體制與機(jī)構(gòu)。中央、省、地市應(yīng)設(shè)立學(xué)前教育的專門行政管理機(jī)構(gòu)，縣級(jí)應(yīng)有專門機(jī)構(gòu)或?qū)Ｂ毟刹�，明確建立以公共財(cái)政為支撐的學(xué)前教育投入保障機(jī)制。同時(shí)，積極制訂多方面政策鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量投入舉辦幼兒園，并抓緊研究建立政府和家長共同承擔(dān)的成本分擔(dān)機(jī)制;

　　5.辦園體制。明確建立公辦為主，公辦民辦共同發(fā)展的辦園體制，同時(shí)基于我國城鄉(xiāng)差距顯著的國情，城鄉(xiāng)應(yīng)實(shí)行不同的辦園體制;

　　6.學(xué)前教育教師。關(guān)鍵在于明確幼兒教師是基礎(chǔ)教育教師的一部分，并應(yīng)享受與中小學(xué)教師同等的待遇、社會(huì)保障和培訓(xùn)、職稱等權(quán)利;

　　7.督導(dǎo)評(píng)估與問責(zé)制度。將各級(jí)政府發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任及其落實(shí)情況、規(guī)劃實(shí)施、經(jīng)費(fèi)投入及教師隊(duì)伍建設(shè)等作為考核各級(jí)政府的重要內(nèi)容;

　　8.法律責(zé)任的明確和懲罰機(jī)制。對(duì)學(xué)前教育發(fā)展中所出現(xiàn)的違法行為應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的法律處罰，執(zhí)法者有法可依，有據(jù)可查。

　　兩會(huì)代表在談到學(xué)前教育立法的意義時(shí)說到：”通過立法，針對(duì)影響學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的根本性、深層次的核心問題，特別是學(xué)前教育性質(zhì)、各級(jí)政府職責(zé)、財(cái)政投入、管理體制、辦園體制、幼兒教師身份與待遇等問題作出明確規(guī)定，可更有效解決學(xué)前教育所面臨的問題，解決入園難問題”。

　　百年大計(jì)，教育為本。國家的強(qiáng)盛發(fā)展離不開教育，教育的發(fā)展亦離不開國家的支持。學(xué)前教育立法是保障學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的最佳途徑。因此，我國政府應(yīng)通過相關(guān)的立法來體現(xiàn)對(duì)學(xué)前教育之重視。

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