一、改革開放前新中國(guó)戶籍制度演變的歷史過(guò)程

（一）戶籍制度的形成與確立

1、制度形成的環(huán)境和背景

新中國(guó)成立初期形成的戶籍制度是在內(nèi)憂外患的背景下產(chǎn)生的。1949 年新中國(guó)成立后，階級(jí)斗爭(zhēng)仍然是國(guó)內(nèi)政治生活的主要矛盾，同時(shí)境外的敵對(duì)勢(shì)力活動(dòng)頻繁。面對(duì)國(guó)內(nèi)反革命的殘余勢(shì)力和西方國(guó)家的敵視和封鎖，對(duì)于新中國(guó)這樣一個(gè)新生政權(quán)來(lái)說(shuō)，保衛(wèi)政權(quán)、防止敵對(duì)勢(shì)力的入侵是最主要的任務(wù)。因此，這時(shí)期的戶籍管理制度也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮一定的人口監(jiān)管的作用。另一方面，新中國(guó)經(jīng)過(guò)了抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和解放戰(zhàn)爭(zhēng)的嚴(yán)重破壞，人民迫切需要恢復(fù)生產(chǎn)，建立新的公共秩序。在中國(guó)這樣一個(gè)人口大國(guó)，建立穩(wěn)定秩序必須加強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)的控制，只有對(duì)社會(huì)成員的行為進(jìn)行合理的制約和規(guī)范，才能保證人們有序地展開工作和進(jìn)行生產(chǎn)。

1953 年，中國(guó)制定并實(shí)施第一個(gè)五年計(jì)劃，制定了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略決定。為了保證戰(zhàn)略計(jì)劃的實(shí)施，我國(guó)實(shí)行了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。同時(shí)國(guó)家為了降低發(fā)展重工業(yè)的成本，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策，之后，國(guó)家又陸續(xù)對(duì)棉花、食油及其他主要農(nóng)作物和農(nóng)產(chǎn)品也開始實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，以維持農(nóng)產(chǎn)品的低價(jià)，來(lái)保證城市居民的基本生活。統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策的實(shí)施，需要加強(qiáng)戶籍制度對(duì)人口的管理，一方面需要限制人口流動(dòng)，限制農(nóng)民外流，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，另一方面要限制城市人口的規(guī)模，以保證生活資源的基本分配能夠維持居民的正常生活和工作。

2、制度形成的邏輯

（1）以限制農(nóng)民進(jìn)入城市為核心的限制人口自由流動(dòng)的邏輯

新中國(guó)成立后，最初并沒有對(duì)人口流動(dòng)進(jìn)行限制。1949 年頒布的《中華人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》中還確立了公民自由遷徙的權(quán)利。但自 1953 年國(guó)家開始第一個(gè)五年計(jì)劃，實(shí)施優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略計(jì)劃，大規(guī)模的工業(yè)建設(shè)對(duì)勞動(dòng)力產(chǎn)生了迫切的需要，城市居民不足以補(bǔ)充用工缺口，農(nóng)村人口通過(guò)招工等渠道大量流入城市。城市人口激增，給城市的交通、住房、就業(yè)帶來(lái)了巨大壓力。1953年國(guó)家發(fā)布了《關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》，對(duì)農(nóng)民進(jìn)城作出了限制，但這一時(shí)期的限制還是以勸說(shuō)、動(dòng)員為主。1953 年國(guó)家開始實(shí)行糧食的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷。同時(shí)，我國(guó)開始實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)家設(shè)立了計(jì)劃管理委員會(huì)，以便集中的管理人力物力財(cái)力資源。這就要求我國(guó)的戶籍制度為國(guó)家的計(jì)劃分配制度提供一個(gè)基本的保障，1955 年國(guó)家發(fā)布了《建立經(jīng)常戶口登記制度》，加強(qiáng)了對(duì)人口和戶口變動(dòng)的管理和控制。即糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策之后，國(guó)家陸續(xù)將食油、糖類、棉花等基本農(nóng)產(chǎn)品和生活必需品納入統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的制度中來(lái)。

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（二）戶籍制度的強(qiáng)化與閉鎖

1、制度強(qiáng)化的環(huán)境和背景

1959 年-1961 年我國(guó)經(jīng)歷了三年困難時(shí)期，在優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的政策引導(dǎo)下，我國(guó)進(jìn)一步開展了大躍進(jìn)運(yùn)動(dòng)，導(dǎo)致糧食產(chǎn)量急劇下降，農(nóng)村出現(xiàn)了大饑荒，城市糧食供應(yīng)緊張，直接導(dǎo)致城市人口容量降低。戶籍制度管理開始嚴(yán)格限制農(nóng)村人口流入城市，同時(shí)縮減城鎮(zhèn)職工，減少城市人口數(shù)量。為此，中央開展了大量的城市知識(shí)青年“上山下鄉(xiāng)”運(yùn)動(dòng),以保證城鎮(zhèn)居民生活水平和福利待遇不受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平波動(dòng)的影響。城市人口開始向農(nóng)村遷移，進(jìn)一步強(qiáng)化了城鄉(xiāng)二元戶籍制度管理體制。

而 1966 年開始的文化大革命，更使中國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)受到嚴(yán)重破壞，文化大革命期間，工人不上班、農(nóng)民不種田、學(xué)生不讀書，直接導(dǎo)致的后果就是工業(yè)生產(chǎn)停滯不前，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量大幅下降，城市就業(yè)問題嚴(yán)重，糧食供應(yīng)危機(jī)。城市人口的增量超出了城市人口承載力的限度。因此，這一時(shí)期的戶籍制度強(qiáng)化了控制城鎮(zhèn)職工數(shù)量、限制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)的功能。

2、制度強(qiáng)化的邏輯

（1）城市人口流入農(nóng)村的逆城市化化的邏輯

因?yàn)榇筌S進(jìn)和三年困難時(shí)期導(dǎo)致的大饑荒，嚴(yán)重影響了城市的糧食供應(yīng)，導(dǎo)致城市人口容量降低。為了保證城市居民的基本生活生產(chǎn)，1961 年，國(guó)家發(fā)布了《中央工作會(huì)議關(guān)于減少城鎮(zhèn)人口和壓縮城鎮(zhèn)糧銷量的九條辦法》。辦法中指出，全國(guó)城鎮(zhèn)只許減人，不許加人，同時(shí)壓縮城鎮(zhèn)糧食銷量，嚴(yán)禁虛報(bào)冒領(lǐng)和營(yíng)私舞弊。1962 年國(guó)家又發(fā)出《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步精減職工和減少城鎮(zhèn)人口的決定》，決定指出為了保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整工作的順利進(jìn)行，必須進(jìn)一步精減職工和減少城鎮(zhèn)人口。由此，政府開始積極動(dòng)員城市工人返回農(nóng)村，人口遷移開是出現(xiàn)由城市到農(nóng)村的逆城市化現(xiàn)象。

文化大革命開始后，毛主席發(fā)出指示，“農(nóng)村是一個(gè)廣闊的天地，知識(shí)青年到農(nóng)村去，接受貧下中農(nóng)的再教育，很有必要�！背鞘兄R(shí)青年上山下鄉(xiāng)運(yùn)動(dòng)，使大批城市青年落戶農(nóng)村，由城市戶口轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村戶口，減輕了城鎮(zhèn)資源供給的壓力。盡管城市青年上山下鄉(xiāng)，國(guó)家也給予了相應(yīng)的補(bǔ)貼，但補(bǔ)貼的成本相對(duì)于城市就業(yè)和生活成本要低得多。

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二、改革開放后新中國(guó)戶籍制度改革的發(fā)展歷程

（一）戶籍制度的微調(diào)和改革

1978 年，我國(guó)實(shí)行改革開放政策，國(guó)民經(jīng)濟(jì)得到迅速發(fā)展。同時(shí)，逐步確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，并在政治經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域推動(dòng)改革以有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高。改革開放，特別是經(jīng)濟(jì)的巨大發(fā)展，使限制人口流動(dòng)的戶籍制度的弊端日益加劇，嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這體現(xiàn)在：一戶籍制度阻礙人力資源的合理配置。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，進(jìn)行資源配置，市場(chǎng)制度的建立要求勞動(dòng)力、資金、物資等生產(chǎn)要素按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行有效地調(diào)配和組合,形成全國(guó)統(tǒng)一的大市場(chǎng)。而我國(guó)的戶籍制度限制人口自由流動(dòng)，這使得農(nóng)村和中小城市的剩余人口不能轉(zhuǎn)化為人力資源優(yōu)勢(shì)，嚴(yán)重限制了人才的自由流動(dòng)和人力資源的合理配置；二是戶籍制度限制了農(nóng)村的發(fā)展。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，注重城市建設(shè)，在農(nóng)村則開展大躍進(jìn)、人民公社化運(yùn)動(dòng)等來(lái)保證城市工業(yè)的發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)村剩余勞動(dòng)力過(guò)剩，再加上戶籍制度導(dǎo)致的城鄉(xiāng)封閉二元格局，使得農(nóng)村的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。

盡管這時(shí)期的戶籍制度已經(jīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了制約，但戶籍制度的改革并未與改革開放同步進(jìn)行。農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)人口的指標(biāo)仍然受到嚴(yán)格限制，戶籍制度的開放僅僅涉及到一些特殊人群的安排。如 1980 年下發(fā)的《關(guān)于解決國(guó)防工業(yè)部分兩地分居職工家屬落戶問題的通知》和《關(guān)于解決部分專業(yè)技術(shù)干部的農(nóng)村家屬遷徙城鎮(zhèn)由國(guó)家供應(yīng)糧食問題的規(guī)定》，可以看出，，國(guó)家對(duì)部分特殊人群開放了戶口遷移政策，但這只是戶籍制度的局部調(diào)整，并沒有觸及戶籍法律制度的核心。

戶籍制度改革的真正啟動(dòng)始于 1984 年，公安部發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，允許弄明進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶，辦理自理糧戶口。自理糧戶口的出現(xiàn)是國(guó)家對(duì)流動(dòng)人口身份的一種承認(rèn)，擁有自理糧戶口的居民，在城市自行解決口糧問題，以求得在城市的生存和發(fā)展。

1985 年，公安部開始對(duì)城鎮(zhèn)暫住人口頒發(fā)暫住證，加強(qiáng)對(duì)暫住人口的管理，以保障社會(huì)秩序，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障人民的合法利益。

同年，國(guó)家開始實(shí)行中華人民共和國(guó)居民身份證制度，居民身份證制度是保障人民合法權(quán)益、有效管理人口的一項(xiàng)重要措施，突破了原有的戶口管理方式，由原有的嚴(yán)格的戶口管理方式轉(zhuǎn)向以個(gè)人為單位的管理方式，身份證表明公民個(gè)人身份不再是對(duì)原有家庭身份的依附，而是具有平等的人格和權(quán)利的個(gè)體。

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（二）戶籍制度改革存在的問題

1、戶籍制度改革存在的城市差異

20世紀(jì) 90年代以來(lái)推行的戶籍制度改革主要是從小城鎮(zhèn)展開，從1997年《公安部小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案和關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度意見的通知》下發(fā)以來(lái)，戶籍制度改革已經(jīng)擴(kuò)展了全國(guó)近 400 個(gè)小城鎮(zhèn)。全國(guó)已有近 400個(gè)小城鎮(zhèn)進(jìn)行了戶籍制度改革。2000 年，中央又出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》進(jìn)一步放寬了小城鎮(zhèn)落戶政策。2001 年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，小城鎮(zhèn)戶籍制度改革加速進(jìn)行。至今為止，大多數(shù)小城鎮(zhèn)的戶籍制度已經(jīng)不對(duì)落戶進(jìn)行限制，農(nóng)民可憑意愿進(jìn)行落戶。但問題在于，小城鎮(zhèn)戶籍制度改革已經(jīng)逐漸失去對(duì)流動(dòng)人口的吸引力，很多農(nóng)民并不愿意將戶口遷往小城鎮(zhèn)。如果是發(fā)達(dá)地區(qū)的小城鎮(zhèn)，取得戶口往往意味著放棄農(nóng)村的土地和集體權(quán)益，導(dǎo)致農(nóng)民缺乏落戶的積極性。而在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限，就業(yè)機(jī)會(huì)單一化。地方政府財(cái)政能力有限，提供公共服務(wù)的能力較低，對(duì)農(nóng)民的吸引力不足。

而另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的大、中城市，不但擁有多樣的就業(yè)機(jī)會(huì)，而且還能夠提供良好的居住環(huán)境和公共服務(wù)，大量流動(dòng)人口都涌向這些大、中城市，然而這些地方的戶籍制度卻沒有實(shí)質(zhì)性的突破，外地人想要在大城市落戶，仍然十分困難。盡管目前為止，大、中城市均各自推行了積分落戶制度，實(shí)現(xiàn)了戶籍管理制度的突破。但是在積分落戶指標(biāo)體系當(dāng)中，加分項(xiàng)包括教育背景、專業(yè)技術(shù)職稱、社保繳納年限等內(nèi)容，仍然門檻過(guò)高，限制過(guò)多，很難實(shí)現(xiàn)。特別是對(duì)于在大、中城市打工的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，更是難以企及。積分落戶制本身仍然是一種條件準(zhǔn)入型戶籍管理方式，對(duì)落戶指標(biāo)總數(shù)、積分條件等多方面設(shè)置要求，難以滿足人口流動(dòng)和公民享受權(quán)利的需要，也不符合戶籍制度改革最終要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

2、戶籍制度改革的進(jìn)程與戶籍制度改革目標(biāo)存在偏差

戶籍制度改革，最終要實(shí)現(xiàn)居民身份的統(tǒng)一，使原有的戶籍制度人口管理和控制、資源分配的功能向人口登記功能轉(zhuǎn)化。改革開放以來(lái)，戶籍對(duì)于人口流動(dòng)的限制已經(jīng)不復(fù)存在，戶籍制度改革的核心不再是人口的控制，而是與戶籍相關(guān)聯(lián)的社會(huì)政策的配套改革，戶籍制度背后反映的利益問題。戶籍制度改革，不僅僅是改革原有的遷移審批制度，更重要的是使戶籍管理功能回歸本位。

改革開放以來(lái)的戶籍制度改革，從內(nèi)容上看，無(wú)論是 20 世紀(jì) 90 年代的藍(lán)印戶口，還是小城鎮(zhèn)戶口改革，或是大城市推行的積分落戶制，這些措施的本質(zhì)都是放寬流動(dòng)人口轉(zhuǎn)化為常住人口的限制，使外來(lái)人口落戶到工作和居住的城市。然而真正的流動(dòng)人口市民化，不僅僅是流動(dòng)人口的遷徙和落戶問題，更是如何使流動(dòng)人口享有和原地居民同等的公共服務(wù)的問題。放寬落戶政策，并沒有改變戶籍制度與福利和資源分配相關(guān)聯(lián)的基本事實(shí)，也沒有消除因戶口差異而帶來(lái)的就業(yè)、教育、社會(huì)保障等社會(huì)資源分配的巨大差異。如何逐漸消除以戶籍為核心的不平等的福利政策，將社會(huì)福利的分配和公共服務(wù)的提供，由戶籍人口向常住人口拓展，是戶籍制度改革面臨的最大的問題。

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三、新中國(guó)戶籍制度改革中的路徑依賴 ...................... 20

（一）決策者和執(zhí)行者層面：決策者的漸進(jìn)理性和執(zhí)行者局限性 .......... 20

（二）制度層面：以戶籍制度為核心形成的制度壁壘 .............. 21

四、新中國(guó)戶籍制度改革的應(yīng)對(duì)思考 ............ 25

（一）確立中央的主導(dǎo)地位，推行全局性的戶籍制度改革 ................ 25

（二）戶籍制度與福利制度相剝離 ................... 26

（三）平衡利益主體關(guān)系 ................... 27

四、新中國(guó)戶籍制度改革的應(yīng)對(duì)思考

（一）確立中央的主導(dǎo)地位，推行全局性的戶籍制度改革

全局性的戶籍制度改革包含兩個(gè)方面，一是指全國(guó)性戶籍法律制度下的戶籍制度改革；二是指全國(guó)性財(cái)政支出體制下的戶籍制度改革。

地方性戶籍制度改革由于多采用政策的方式推行，政策具有靈活性，易修改、見效快，但同時(shí)也具有不穩(wěn)定性，容易朝令夕改，特別是當(dāng)?shù)胤秸媾R新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，容易對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整，使戶籍制度改革具有反復(fù)性。而且，戶籍制度改革是一項(xiàng)全局性的大工程，涉及到人口管理和流動(dòng)、福利分配等多方面社會(huì)管理制度，僅僅依靠各地方出臺(tái)的臨時(shí)性政策和行政規(guī)章難以達(dá)到戶籍制度改革的最終目的。因此，在中國(guó)推進(jìn)依法治國(guó)的大環(huán)境下，加快全國(guó)性戶籍立法對(duì)戶籍制度改革具有深遠(yuǎn)的意義。

全國(guó)性的戶籍法律制度的建立應(yīng)當(dāng)以憲法為依據(jù)，以國(guó)情為導(dǎo)向，以保護(hù)公民的基本權(quán)益為根本原則，符合時(shí)代特征，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，符合國(guó)家政策方針的最終目標(biāo)，以公正的法律形式保護(hù)公民自由遷徙的權(quán)利，規(guī)范戶籍制度改革的政策、意見，在全國(guó)性統(tǒng)一立法的指導(dǎo)下深入推進(jìn)戶籍制度改革的進(jìn)程，做到戶籍制度改革有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。全國(guó)性的戶籍法律制度應(yīng)當(dāng)包含戶籍制度本身的基本法律規(guī)范問題，如戶籍管理的范圍、內(nèi)容、性質(zhì)、基本原則等；戶籍管理的科學(xué)劃分、任務(wù)目的、基本方式和要求；戶籍管理的相關(guān)具體事務(wù)的細(xì)則；戶籍管理的執(zhí)行和監(jiān)督等。

戶籍制度改革，最根本的是剝離與戶籍制度相關(guān)的福利差異，這需要政府在提供公共服務(wù)、城市基礎(chǔ)建設(shè)方面增加財(cái)政投入，為城市戶籍市民和非戶籍市民提供同樣的城市福利，這將給地方財(cái)政增添巨大負(fù)擔(dān)，這也是地方政府推進(jìn)戶籍制度改革面臨的最大挑戰(zhàn)。因此，有學(xué)者提出要對(duì)純公共物品進(jìn)行全國(guó)性的統(tǒng)籌，建立全國(guó)性流轉(zhuǎn)機(jī)制，如社會(huì)保障、教育投入等。由中央按照一定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)地方政府純公共物品的支出進(jìn)行統(tǒng)籌，對(duì)財(cái)力不足的地區(qū)實(shí)行轉(zhuǎn)移支付。還有學(xué)者將公共福利分為兩類，一類是應(yīng)在全國(guó)范圍內(nèi)平等享有的教育、就業(yè)機(jī)會(huì)；一類是需要重點(diǎn)解決其不同地區(qū)的對(duì)接問題的社會(huì)保障福利。第一類需要中央集中負(fù)擔(dān)、統(tǒng)一籌劃；第二類需要逐步提高統(tǒng)籌層次，循序漸進(jìn)、逐步過(guò)渡，由地方到全國(guó)，先將經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近的城市進(jìn)行對(duì)接，再實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)之間的對(duì)接，最后實(shí)現(xiàn)全國(guó)性的對(duì)接。

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結(jié)語(yǔ)

路徑依賴?yán)碚撚糜诮忉専o(wú)效率的制度何以長(zhǎng)期存在及最初形成的制度如何影響制度的存續(xù)和變化，對(duì)分析戶籍制度改革存在的問題提供了新的思路。我國(guó)戶籍制度改革存在兩個(gè)問題，一是戶籍制度改革的城市差異性，這體現(xiàn)在小城鎮(zhèn)戶籍放開，而大、中城市落戶門檻依然很高。二是戶籍制度改革的實(shí)效性，盡管戶籍制度對(duì)人口遷移和落戶限制已經(jīng)放寬，但并未改變戶籍制度承擔(dān)的社會(huì)資源和福利分配的功能，可以說(shuō)戶籍制度改革仍在原有制度框架內(nèi)，未觸及根本。其原因就在于戶籍制度存在路徑依賴。戶籍制度改革的路徑依賴體現(xiàn)在決策者和執(zhí)行者層面、制度層面和利益主體層面。針對(duì)戶籍制度改革中的路徑依賴現(xiàn)象，本文認(rèn)為應(yīng)該從三個(gè)方面進(jìn)行突破：一是確立中央的主導(dǎo)地位，推進(jìn)全局性的戶籍制度改革，全局性的戶籍制度改革是全國(guó)性戶籍法律制度下的改革，也是全國(guó)性財(cái)政支出體制下的改革。二是改變?cè)械囊詰艏疄楹诵牡纳鐣?huì)管理體制。剝離戶籍附著于制度之上的就業(yè)、教育、社會(huì)保障等福利制度，重構(gòu)城市福利和保障體系，消除因戶籍制度產(chǎn)生的資源分配和福利差異，使現(xiàn)有的福利政策逐漸與戶籍制度脫離，推進(jìn)公共服務(wù)均等化。三是要平衡利益主體間的關(guān)系。對(duì)城市居民來(lái)說(shuō)，一方面要保障城市居民享有的社會(huì)福利供給充足，并不斷加以完善，另一方面要加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，緩解人口向大、中城市集聚的壓力。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，要尊重農(nóng)民意愿，加快進(jìn)行土地制度改革，促進(jìn)土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)民能夠順利行使土地權(quán)利。

參考文獻(xiàn)（略）