第 1 章  緒論

1.1 選題背景、意義

1.1.1 選題的背景

我國雖然經(jīng)濟(jì)總量占世界第二位，但人口眾多、區(qū)域發(fā)展不平衡，貧困人口仍超 7000 萬，特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)的貧困問題更加嚴(yán)峻，貧困仍然是我國戰(zhàn)略發(fā)展不可忽視的問題。十八屆五中全會(huì)提出我國全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)是促使農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化得到明顯的進(jìn)展，人民生活水平和生活質(zhì)量得到普遍提高，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困縣和農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)全部脫貧，從而解決區(qū)域性整體貧困�？梢�，貧困問題也是我們進(jìn)行深入研究的課題之一。改革之后，貧困人口的絕對(duì)數(shù)量減少，但貧困人口代際傳遞現(xiàn)象卻在相對(duì)上升，貧困人口處于劣勢，社會(huì)貧富兩極分化趨勢拉大。對(duì)于西藏貧困地區(qū)仍存在基礎(chǔ)薄弱、公共設(shè)施落后，產(chǎn)業(yè)支撐乏力等現(xiàn)象，面對(duì)已經(jīng)發(fā)生變化的貧困現(xiàn)象，新時(shí)期反貧困戰(zhàn)略需要與時(shí)俱進(jìn)。

西藏扶貧項(xiàng)目中，扶貧資金主要來源于財(cái)政資金，財(cái)政資金作為我國最重要的一項(xiàng)扶貧資源。因此，政府部門在我國反貧困工作占主導(dǎo)地位。扶貧發(fā)展過程中，貧困的概念更加多元化，扶貧標(biāo)準(zhǔn)要求更高，形式更加豐富。扶貧方式也從過去的救濟(jì)式扶貧，逐步擴(kuò)展到項(xiàng)目開發(fā)�；竞w了基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生醫(yī)療、公共交通、就業(yè)收入、思想文化、居民住房條件改善等的重點(diǎn)領(lǐng)域。但是，如何讓貧困地區(qū)的貧困人口能夠從扶貧項(xiàng)目中獲得應(yīng)有的利益，解決他們的貧困問題是一個(gè)檢驗(yàn)社會(huì)發(fā)展的問題。2001-2010 年扶貧綱要中期評(píng)估報(bào)告中，已經(jīng)采用“參與式扶貧”方式確定貧困人口。過程中要求有貧困農(nóng)戶代表的參與，強(qiáng)調(diào)廣大群眾的參與性，充分發(fā)揮扶貧對(duì)象主觀能動(dòng)性，從而提高其自我發(fā)展和管理能力。整村推進(jìn)規(guī)劃的制定，釆取“自下而上”方式。其核心是增強(qiáng)貧困群眾的收入。政府對(duì)于參與式扶貧不斷提高，其認(rèn)識(shí)也在不斷深入。但是，從近年來扶貧項(xiàng)目的具體實(shí)施情況來看，仍然存在多方面的問題。如，存在貧困人群參與不足、沒有參與機(jī)會(huì)，扶富不扶貧等現(xiàn)象。對(duì)于這一現(xiàn)象，如果僅從政府視角忽視貧困群體的能動(dòng)性，很難全面客觀進(jìn)行評(píng)價(jià)。本文針對(duì)西藏牧區(qū)反貧困現(xiàn)狀，探討扶貧中“參與式”可行性、各主體參與方式及條件、有待解決問題。為提升扶貧績效提供幾點(diǎn)思考，以實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的基本目標(biāo)。

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1.2 國內(nèi)外研究文獻(xiàn)綜述

1.2.1 國外研究

早在 1775 年，法國思想家、哲學(xué)家讓·盧梭就提出了貧困問題。而真正第一次提出貧困理論的是在英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家-馬爾薩斯 1878 年發(fā)表的《人口論》中。貧困理論發(fā)展的同時(shí)，從理論研究到對(duì)貧困問題進(jìn)行實(shí)證分析。各國的研究者從不同的角度需找貧困的原因。朗特利在 1901 年通過實(shí)證研究對(duì)貧困進(jìn)行了定義，認(rèn)為“如果一個(gè)家庭的總收入不足以支付僅僅維持家庭成員生存需要的最低量生活必需品開支，這個(gè)家庭就基本上陷入了貧困之中�！泵绹訝柌祭姿固岢隽讼鄬�(duì)貧困的概念、雷諾茲相對(duì)貧困線，這使得貧困問題研究不斷深入，也使得研究者有了更深的思考。各國的理論工作者開始從不同角度詮釋致貧原因，導(dǎo)致貧困的根源是什么，要采取怎樣的措施才能走出貧困。英國托馬斯·馬爾薩斯提出人口陷阱理論，指出生活資料的增長不能滿足人口增長的速度，社會(huì)將陷入停滯狀態(tài)。美羅格納·納克斯提出資本缺乏時(shí)貧困惡性循環(huán)的根本原因，最終成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙條件。著名的人力資本理論由舒爾茨提出，把貧困原因歸結(jié)于人力資本的匱乏或是對(duì)人力資本的過分忽視。提出改變貧困重在提高人口質(zhì)量，增加知識(shí)的積累。阿瑪?shù)賮啞ど岢鲐毨怯捎谌祟惢灸芰蜋?quán)力被剝奪所造成的，應(yīng)該賦予人們的基本權(quán)利，提高人們的基本能力。由美國教授 Norlnan Uphoff提出的“參與式發(fā)展”理念，得到了社會(huì)廣泛的關(guān)注，并逐漸被用于各類國際扶貧項(xiàng)目、環(huán)保項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目等領(lǐng)域，并且獲得了比較好效果3。隨著社會(huì)的發(fā)展和貧困工作的不斷推進(jìn)，尊重差異、尊重本土知識(shí)的理念，逐漸加入到成為社會(huì)文化中，被越來越多的人所接受和感知。一批學(xué)者紛紛對(duì)公民參與的各個(gè)方面，進(jìn)行了深入反思。1995 年，美國學(xué)者約翰.克萊頓.托馬斯教授在它的研究成果中，深入形象的分析了社會(huì)公眾參與的重要性。他通過豐富、生動(dòng)的案例，展示了在不同政策議題下，公共部門與社會(huì)公眾進(jìn)行溝通、交流的方式及其重要性，研究具體的參與方式；在相同政策議題下，社會(huì)公眾的參與情緒并不是很強(qiáng)烈。因此，他通過“相關(guān)公眾” 這一詞語來界定對(duì)特定議題感興趣，或受其影響的群體。

公民在參與中存在的一系列問題成為解決貧困問題的關(guān)鍵，包括公民是否有參與的積極性、參與的公民是否有代表性、參與的方式是否符合公民的實(shí)際。通過對(duì)以上研究者對(duì)參與的梳理，本文認(rèn)為參與的核心思想，并不是任何“參與”都是有效地，有效地參與是具備一定的條件，否則，“參與”的理想目標(biāo)就很難實(shí)現(xiàn)。

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第 2 章  西藏牧區(qū)參與式反貧困的理論基礎(chǔ)

2.1 理論背景

2.1.1“參與式反貧困”理論背景

19 世紀(jì)，為了滿足現(xiàn)代民族國家建立的需求，以密爾為代表的一批代議制民主理論家，構(gòu)建了 “精英民主理論”。密爾強(qiáng)調(diào)直接參與民主原則的適用性，將政治分為兩個(gè)層次：宏觀層次和微觀層次。他指出在微觀層次應(yīng)該注重社會(huì)大眾自我管理的需求，將能夠廣泛直接參與。宏觀層面中的代議制民主強(qiáng)調(diào)大眾選舉代表直接參與的權(quán)利。但密爾的民主理論只限于理論研究，在實(shí)踐中難以運(yùn)行。由阿諾德.考夫曼于 1960 年提出“參與式民主”概念，并將這種理念運(yùn)用到微觀的管理中，如社區(qū)、學(xué)校、工廠等。正式將“參與”引入政治領(lǐng)域的研究者美國卡羅爾，強(qiáng)調(diào)真正民主是公民直接參與公共事務(wù)決策，并貫徹到?jīng)Q策討論-執(zhí)行的整個(gè)過程中。參與式民主的核心逐步轉(zhuǎn)換并應(yīng)用到反貧困的領(lǐng)域，參與式反貧困基于參與式民主的理念，強(qiáng)調(diào)貧困群體在扶貧項(xiàng)目討論、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)的參與權(quán)，包括權(quán)利分享和資源分配。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)實(shí)踐需要參與式理論更加多元化，模式更加多樣化，如突出對(duì)本民族文化、知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)的尊重與保護(hù)，保留“個(gè)性”；重視婦女的社會(huì)地位和參與權(quán)利；各援助機(jī)構(gòu)（非政府組織）在扶貧項(xiàng)目中發(fā)揮積極作用等。同時(shí)，不僅扶貧項(xiàng)目，還在教育、醫(yī)保、生態(tài)等領(lǐng)域中受到重視。扶貧項(xiàng)目中積極激發(fā)貧困人口的能動(dòng)性，體現(xiàn)他們主人翁的地位。在中國，于 2001 年在全國推行的整存推進(jìn)項(xiàng)目，使得參與式反貧困成為熱點(diǎn)的詞匯，也體現(xiàn)了“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀。

從參與式反貧困理論產(chǎn)生的背景，我們可以將其核心思想進(jìn)行總結(jié)。尊重本土知識(shí)，注重人的自身發(fā)展能力等。但在這個(gè)過程中仍然存在很多問題，從社會(huì)學(xué)角度分析，研究者過多的突出社會(huì)資本（人）的正面效應(yīng)，卻忽視它存在的負(fù)面效應(yīng)（人是復(fù)雜動(dòng)物），對(duì)于貧困人口來說，參與交往、互動(dòng)，仍然難以降低他們的貧困程度。原因是多方面的，他們習(xí)慣依賴于自身局于現(xiàn)狀的活動(dòng)范圍，傳統(tǒng)的觀念使他們故步不前，惡性循環(huán)導(dǎo)致他們?nèi)狈趧?dòng)能力，進(jìn)而又降低與他人交往、互動(dòng)的頻率。對(duì)于西藏牧民來說，長期從事畜牧業(yè)不僅思想落后，而且缺乏一技之長，牧民剩余勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工卻無立足之地。進(jìn)城務(wù)工不成反而放棄牲畜的養(yǎng)殖工作，最終依靠政府制定的優(yōu)惠政策生活，形成“等、靠、要”的思想，導(dǎo)致他們的社會(huì)關(guān)系的機(jī)動(dòng)空間狹窄。弗朗西斯.克里瓦，讓人們將自己生活中真實(shí)地生活成本，投入到社會(huì)交往和活動(dòng)中，是不現(xiàn)實(shí)的。對(duì)于貧困家庭，收入的不穩(wěn)定、信息閉塞、知識(shí)匱乏等原因，讓他們難以建立自信。

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2.2 參與式反貧困的構(gòu)成要素

2.2.1 參與主體

參與式反貧困要回答以下幾個(gè)問題：參與者是誰，誰不應(yīng)是參與者，有哪些相關(guān)主體組成？這些問題的回答關(guān)系到參與主體的代表性，將影響參與的有效性的問題，這兩個(gè)問題用來規(guī)范參與界限和范圍。托馬斯關(guān)于“相關(guān)公眾”描述除政府以外的參與主體，有直接的或間接的公共政策、活動(dòng)的影響。態(tài)度行為反應(yīng)對(duì)其構(gòu)成影響的社會(huì)群體，他們的反應(yīng)有可能是積極的有可能是消極的，有可能是現(xiàn)實(shí)狀態(tài)下的也有可能是潛在的。對(duì)“相關(guān)公眾”范圍的把握非常重要，范圍過大將太多利益主體考慮在內(nèi)致使決策難以進(jìn)行；相反，利益主體將會(huì)被忽略、排斥。但是，從規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的角度，不能將起關(guān)鍵作用的相關(guān)群體排除在外，這也體現(xiàn)了相關(guān)公眾的代表性問題。我們可以把相關(guān)公眾分為對(duì)決策結(jié)果或者決策結(jié)構(gòu)起一定的作用，一般是對(duì)決策制定實(shí)施過程有一定影響的人；或者是能夠提供所需要的信息解決問題。

2.2.2 參與核心

目前，許多研究者認(rèn)為賦權(quán)是參與的核心，也是參與式反貧困的核心內(nèi)容。賦權(quán)強(qiáng)調(diào)權(quán)力的轉(zhuǎn)移、再分配過程中向社會(huì)公眾傾斜，而不是給予他們一種全新的權(quán)力。隨著國家政策職能轉(zhuǎn)變，權(quán)力分享、權(quán)力轉(zhuǎn)移成為參與式中的新理念，基層群眾（貧困群體）在項(xiàng)目中將擁有部分或全部的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)，意味著基層群眾擁有更多自主權(quán)。權(quán)力轉(zhuǎn)移必將收縮政府部門的部分權(quán)力，如果不能處理好與貧困群體的關(guān)系，將貧困群眾的決策權(quán)也只能是紙上談兵。權(quán)力轉(zhuǎn)移程度的大小對(duì)參與的最終效果是有影響的。轉(zhuǎn)移程度大，基層群眾將擁有更多的決策權(quán)力，并對(duì)決策結(jié)果產(chǎn)生具有實(shí)際意義的影響。相反，如果政府部門“握權(quán)在手”，權(quán)力轉(zhuǎn)移程度低，貧困群體仍然處于被動(dòng)的位置，參與效果差將影響政策的接受度。

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第 3 章  西藏反貧困的發(fā)展過程...................... 20

3.1 西藏反貧困的演變歷程及特點(diǎn) .............. 20

3.1.1 中國式扶貧的演變歷程 .......... 20

3.1.2 西藏牧區(qū)扶貧的變革過程 .................. 21

第 4 章  西藏牧區(qū)參與式反貧困的現(xiàn)狀分析.................. 28

4.1 西藏牧區(qū)參與式反貧困的考察對(duì)象 ............... 28

4.2 西藏牧區(qū)參與式反貧困的限制條件 .................. 30

第 5 章  西藏牧區(qū)參與式反貧困的影響因素分析..................... 34

5.1 地理環(huán)境因素 ...................... 34

5.1.1“邊際”地理位置的影響.................... 34

5.1.2 生態(tài)環(huán)境脆弱、自然環(huán)境惡劣 ................. 34

第 5 章  西藏牧區(qū)參與式反貧困的影響因素分析

貧困群體的參與，受到多方面因素的制約，例如，地理環(huán)境因素、社會(huì)文化因素、政府行政機(jī)因素及政府財(cái)力因素。因此在具體分析中，需要整體考量。

5.1 地理環(huán)境因素

5.1.1“邊際”地理位置的影響

“邊際”地理區(qū)位，一是基礎(chǔ)設(shè)施的落后造成居民的工作效率的降低。村民到縣城坐汽車一般要半個(gè)小時(shí)以上，而民族地區(qū)的交通工具往往又很原始，在新疆伊犁的哈薩克族人，馬是他們的主要交通工具。交通工具等基礎(chǔ)設(shè)施的落后勢必影響他們的工作效率，大大提高社會(huì)運(yùn)行成本。二是人少地多，各項(xiàng)投資難以形成規(guī)模效益，如人力資本的投資，即教育事業(yè)。在山區(qū)一個(gè)鄉(xiāng)的小學(xué)，學(xué)生上學(xué)要趕一二個(gè)小時(shí)的路程，浪費(fèi)學(xué)生時(shí)間，這也是造成學(xué)生輟學(xué)的重要原因之一。而在內(nèi)地，由于人口密度大，居民點(diǎn)集中，交通方便，一個(gè)鎮(zhèn)或者一個(gè)中心村有一個(gè)小學(xué)，從而體現(xiàn)了教育的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。三是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)交易成本增加。在新疆伊犁州尼勒克國家級(jí)貧困縣，一個(gè)鄉(xiāng)的居民要建房子，磚瓦的市場價(jià)格超過內(nèi)地，，運(yùn)輸路途遙遠(yuǎn)造成房屋成本的增加，建房成本達(dá)到 400 元。消費(fèi)指數(shù)的偏高與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的低下，使得貧困問題在西部民族地區(qū)更加突出。

5.1.2 生態(tài)環(huán)境脆弱、自然環(huán)境惡劣

地形的復(fù)雜性和氣候的惡劣性是造成西部貧困地區(qū)落后的客觀原因，具體體現(xiàn)在:一是任何連接貧困地區(qū)與中心城市的基礎(chǔ)設(shè)施都需要巨大投資，而貧困地區(qū)財(cái)政本身就困難，這就使貧困地區(qū)很難接受到經(jīng)濟(jì)增長的大中城市的輻射作用；二是貧困縣內(nèi)的教育、衛(wèi)生和能源等基礎(chǔ)設(shè)施難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，使其運(yùn)行成本過高、效率低而難以為繼；三是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的交易費(fèi)用高，一些正�；顒�(dòng)因代價(jià)過高而無法進(jìn)行，如在商品交易過程中，由于運(yùn)輸成本高，使貧困地區(qū)商品失去了競爭能力；四是自然災(zāi)害，自然災(zāi)害一方面影響著貧困人口的變動(dòng)，因?yàn)樨毨丝诘脑鰷p與當(dāng)年的自然災(zāi)害嚴(yán)重程度高度相關(guān)，自然災(zāi)害程度高的地區(qū)貧困人口呈上升趨勢，相反自然災(zāi)害程度低的地區(qū)，貧困人口減少較多，2001年西部地區(qū)受災(zāi)面積為 1896.5 萬 hm，成災(zāi)面積為 1060.45 萬 hm，造成了西部地區(qū) 70 萬人返貧，另一方面，自然災(zāi)害也給西部民族地區(qū)帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。

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第 6 章  完善西藏牧區(qū)參與式反貧困的原則與對(duì)策

6.1 西藏牧區(qū)參與式反貧困的原則

西藏牧區(qū)參與式反貧困的構(gòu)建，需要一些原則指引，本文主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行思考與反�。�

6.1.1 最大最小公平原則

在情況不確定的條件下，一般采用的原則是以選擇對(duì)象的最壞結(jié)果排序，同時(shí)最壞結(jié)果要優(yōu)于其他任何選擇的最壞結(jié)果為依據(jù)。參與式反貧困注重對(duì)社會(huì)弱勢群體特別是貧困家庭的保護(hù)，在反貧困的參與機(jī)制中，各類參于主體、參于形式以及參于環(huán)節(jié)的選擇都應(yīng)確保不會(huì)損失貧困群體的利益，達(dá)到貧困群體的利益最大化為目標(biāo)。

6.1.2 成本-收益原則

在成本一定的情況下，實(shí)現(xiàn)收益最大化或收益一定，成本最小化。西藏目前反貧困的參與機(jī)制建設(shè)遵循這一原則，參與并非沒有條件，要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，因地制宜。而不是錯(cuò)誤認(rèn)為參與機(jī)制是一種刻板、僵化的機(jī)制。

6.1.3 目標(biāo)導(dǎo)向原則

任何行為都以最終目標(biāo)為導(dǎo)向指導(dǎo)完成考核成果的，而每一個(gè)動(dòng)作、每一個(gè)過程的實(shí)施都是以完成目標(biāo)為原則。強(qiáng)調(diào)原則與效率的一致性。參與就是為了讓目標(biāo)得到更好的實(shí)現(xiàn)，是關(guān)注參與的主體能否達(dá)到目標(biāo)并解決問題。如在某項(xiàng)扶貧項(xiàng)目中，參與主體、參與方式與參于環(huán)節(jié)的選擇，都應(yīng)根據(jù)扶貧項(xiàng)目的最終目標(biāo)來確定是否需要參與、參與程度大小，而不是為參與而參與。

國家頒布施行的各項(xiàng)反貧困政策，各參與主體能夠及時(shí)有效地獲取，這是參與的基本前提。政府工作人員、基層群眾、其他相關(guān)人員只有了解扶貧項(xiàng)目的信息并理解后，才能夠更好的參與項(xiàng)目討論、實(shí)施、監(jiān)督等。那曲某縣的扶貧項(xiàng)目，無論是社會(huì)低保分配、牧民住房改建項(xiàng)目等相關(guān)公眾提前了解項(xiàng)目信息是非常必要的，有利于參與主體對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行積極思考。提高反貧困信息的透明度和公開性，既有利于貧困群體及時(shí)知曉信息，避免權(quán)力異化的現(xiàn)象。

參考文獻(xiàn)（略）