1 緒論

1.1 研究的背景與意義

1.1.1 研究背景

推進國家治理體系和治理能力現代化是黨的十八屆三中全會公報提出的戰(zhàn)略目標。大事必作于細。鄉(xiāng)村是國家的細胞，實現鄉(xiāng)村治理現代化既是國家治理現代化的基礎，也是社會治理創(chuàng)新的重要方面。中央歷來把“三農”問題作為“一號問題”予以重視。實現鄉(xiāng)村治理現代化，是解決“三農”問題、實現農村社會可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

在2014年APEC工商領導人峰會開幕式上,習近平總書記指出:中國經濟呈現出“新常態(tài)”。新常態(tài)是對中國社會經濟發(fā)展新階段的深刻認識。新常態(tài)下，我國經濟告別長達 30 年的高速增長，進入盤點、轉型、穩(wěn)中求進的狀態(tài)。探討鄉(xiāng)村治理現代化的路徑，是促進鄉(xiāng)村社會適應新常態(tài)、服務新常態(tài)、積極破解鄉(xiāng)村經濟社會發(fā)展難題、保障鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的需要，也是我國全面深化改革、推進產業(yè)優(yōu)化升級、實現經濟社會可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

中國社會發(fā)展呈現明顯的不平衡。在東部沿海經濟發(fā)達地區(qū)，鄉(xiāng)村在其自身發(fā)展和探索中已經取得了一些現代治理的初步經驗，但仍需要解決實現鄉(xiāng)村治理現代化的很多重大和深層次問題。而在更廣大的中西部地區(qū)，鄉(xiāng)村治理則相對落后，無法適應鄉(xiāng)村經濟社會的變化和發(fā)展，陷入治理的困境。因此，總體上說，研究我國鄉(xiāng)村治理現代化問題，已經成為學術研究的一項重大而迫切的任務。

1.1.2 研究意義

本篇論文的研究的意義主要體現在兩個方面：學術意義和實踐意義。

關于對鄉(xiāng)村治理的研究，一些學者們從各自的視角出發(fā)，進行多角度的探索，取得的成果也很豐富。特別是 90 年代以來，鄉(xiāng)村治理學者們，，立足田野的調查和實證分析，對鄉(xiāng)村治理內涵、鄉(xiāng)村治理主體、鄉(xiāng)村治理關系和鄉(xiāng)村治理困境及對策等方面都給予大量的研究。這一方面為鄉(xiāng)村治理現代化路徑的研究提供了一定的理論基礎；另一方面，當下鄉(xiāng)村社會，特別是在新常態(tài)下，其內外環(huán)境都發(fā)生較明顯的變化，有效的治理必須隨社會經濟發(fā)展的具體情況而定，這也是學者們可以對鄉(xiāng)村治理孜孜不倦進行探索，且鄉(xiāng)村治理研究彌久歷新的關鍵所在。因此,對鄉(xiāng)村治理現代化路徑研究有利于進一步豐富和完善鄉(xiāng)村治理理論。

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1.2 國內外研究現狀綜述

鄉(xiāng)村治理是一個重大而緊迫的農村現代化課題。對于其研究，國內外學者們都有許多重要的論述。

1.2.1 國外有關鄉(xiāng)村治理的研究

美籍華裔學者黃宗智通過檔案和實地考察，在出版的《華北的小農經濟與社會變遷》一書中，首次提出 20 世紀 30 年代的中國華北農村，家庭式農場經濟出現“內卷化”現象�！皟染砘笔怯脕砜坍嬛袊B固的小農經濟的著名概念。學者蕭鳳霞，通過多年在中國華南地區(qū)實地考察概括出：新中國成立之前，國家主要通過地方賢人來治理鄉(xiāng)村社會；而現在，國家的行政權力不斷地下行農村，農村社會成為國家權利控制體系的細胞。美國學者歐博文認為，影響中國 《村民委員會組織法》的貫徹和執(zhí)行要素主要包括：該村受到上級行政部門關注的程度以及村民與村干部的利益博弈。愛德華·弗里曼、保爾·畢克偉、馬克·賽爾登等三位美國學者認為中國的鄉(xiāng)村治理不但要繼續(xù)解決好農民稅負問題，還要解決好農村市場問題。此外，還有一些國外學者通過實地調研發(fā)現:宗族關系和親屬關系在鄉(xiāng)村的社會關系中表現尤為突出。

總結，國外學者們對于我國鄉(xiāng)村治理的研究呈現兩個顯著特點：一是，采取實證調研，在大量資料研究的基礎上得出結論。二是，研究的內容主要涉及到鄉(xiāng)村治理的主體、關系和要素等方面，但對于完善鄉(xiāng)村治理的對策研究相對較少。

1.2.2 國內關于鄉(xiāng)村治理的研究

在 90 年代末，鄉(xiāng)村治理作為一個概念，開始被國內學界使用，不久便流行開來。

第一，有關鄉(xiāng)村治理內涵的研究。最早在 1998 年，華中師范大學中國農村問題研究中心的學者提出“鄉(xiāng)村治理”的概念。而后，根據各自的研究視角，學者們對其進行了相關的界定。例如，徐勇教授認為，鄉(xiāng)村治理就是村治，為達到一定目的，通過公共權力配置與運作，對整個村域社會進行組織、管理和調控的政治活動。郭正林認為，性質不同的各種組織，包括村里的黨支部、村委會、老人協會等村級組織，民間的慈善志愿者協會、紅白理事會、宗親會、文藝團等民間團體及組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委、“七站八所”扶貧隊、婦聯等政府及其附屬機構，通過一定的制度機制一起把鄉(xiāng)村的事情辦好。賀雪峰認為：怎樣對鄉(xiāng)村進行管理或鄉(xiāng)村自己如何實現自主管理 ,從而保障鄉(xiāng)村社會的有序發(fā)展就是鄉(xiāng)村治理，它具有強調地方自主性和解決農村社會發(fā)展中存在問題的能力的兩個偏向性的所指。周運清、王培剛則認為：動員政治支持，獲得村民的信任；提供優(yōu)良的公共服務，符合村民的需要；良好的沖突協調機制，管理村域沖突。這是鄉(xiāng)村治理必不可少的三層內涵。黨國英認為，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為基礎的政府機關和鄉(xiāng)村其他權威組織為主體，給鄉(xiāng)村社會提供公共物品的相關活動就是鄉(xiāng)村治理；主體的產生方式、組織機構、資源整合以及它同鄉(xiāng)村社會所形成的基本關系就是鄉(xiāng)村治理機制。

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2 理論基礎與相關概念界定

2.1 治理理論

“治理”一詞有的學者認為其是舶來品，有的學者認為其實不然，中國古已有之。其實，對于“治理”一詞的基本內涵可以從以下兩個角度具體闡釋。 第一，從我國傳統語境角度解釋。一是，作為整修，改造。早見之于描述治水，尤其是指用疏導的方法治理黃河。例如，“言遍告天子治理之言也�！倍�，作為管理、統治或得到有效管理、統治。例如，“君施教以治理之�！薄叭缓竺鞣致�，序事業(yè)，材技官能，莫不治理，則公道達而私門塞矣，公義明而私事息矣�！薄捌浞ㄍê跞饲椋P乎治理也�！薄暗弁蹩饲谔旖�，凡有垂象，皆關治理�！比牵糜谥钢刃�、穩(wěn)定的理政成績。例如，“上曰：‘玄在郡連年，若有治理，迨遷之，若無異効,當有召罰。”。

第二，從學科理論角度解釋。“治理”與“統治”具有相同的詞源——船舵，表示主導、駕馭某事物。后來，它逐漸只是代表統治的思想與等級化的權利、垂直的指揮關系。例如，進行憲法、法律的執(zhí)行。直到 20 世紀 90 年代中期，治理才進入公共政策分析領域，學者們賦予新的含義：

一是，治理的緣起�！爸卫砦C(crisis in governance)”一詞，最先見于 1989年的世界銀行報告《撒哈拉以南非洲:從危機到可持續(xù)增長》。在 1992 年，世界銀行將其年度報告改為《治理與發(fā)展》。從此，治理成為國際社會科學的流行術語，多學科領域中的排頭兵。關于治理的緣起，可以歸之如下：從實踐上說，社會資源的配置，單單靠市場和國家都會失效。例如，著名學者俞可平認為，因為西方學者們看到在社會資源的配置中存在著市場失靈和政府失效并舉的現象。所以他們主張以治理概念替代“統治”。從理論上說，與社會科學出現的某些范式危機有關。例如，學者吳志平則認為，治理理論的興起與 20 世紀 70、80 年代社會科學出現的某些范式危機有關，主要在于許多學科領域的原有范式越來越難以解釋和描述現實世界。從技術上說，治理的產生受現代的信息技術的影響。

二是，治理的定義。關于治理的定義，學者從不同的角度分別表達自己的觀點。有的學者強調與傳統統治差別。例如，彼埃爾·戈丹認為：治理與傳統的政府統治概念從緣起上便須區(qū)別出來。有的學者強調治理機制。詹姆斯·羅西瑙認為所謂的治理是貫穿在一系列活動領域里，特別是公共領域，能夠發(fā)揮有效作用的管理機制。它不僅包括政府機制，還包括未得到正式授權的非政府、非正式機制。俞可平給治理所定的基本含義：在一個既定的范圍內，官方的或民間的公共管理組織運用公共權威，維持秩序，滿足公眾的需要。全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性，治理是“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或認為符合其利益的非正式的制度安排”。

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2.2 鄉(xiāng)村治理及鄉(xiāng)村治理現代化的內涵

2.2.1關于鄉(xiāng)村治理內涵的主要從三個方面闡述：

其一，鄉(xiāng)村治理并不是一種現代現象。若把“治理”一詞解釋為管理、統治或得到管理，鄉(xiāng)村治理，就是對鄉(xiāng)村的統治和管理，那么它并不是什么新鮮事，我國有著多么悠久的農業(yè)發(fā)展史，就有多么豐富的鄉(xiāng)村治理實踐。

其二，鄉(xiāng)村治理就等同于村民自治。村民自治是中國特色社會主義農村基層民主制度。它將村莊治理權歸還村民群眾，真正實現鄉(xiāng)村治理民主化。目前，我國鄉(xiāng)村治理是建立在村民自治基礎之上的，從某種意義上說，鄉(xiāng)村治理就等同于村民自治。例如，徐勇、郭正林、賀雪峰、盧福營等學者他們在給鄉(xiāng)村治理下定義時就強調自治村民對村域的活動進行管理、調控，達到有序發(fā)展的目的。

其三，鄉(xiāng)村治理是治理理論對鄉(xiāng)村研究的成功嫁接。20 世紀 90 年代后，治理理論流行開來。在國內，研究農村問題的學者們予以廣泛關注。他們結合中國“三農”的實際情況，吸收治理理論，賦予鄉(xiāng)村治理新的內涵。鄉(xiāng)村治理成為對村民自治的進一步延伸。從村民自治的實踐來看，正式制度下的村級組織、上級政府由于種種原因未必能很好的管理村莊公共事務，提供公共產品和服務。為實現鄉(xiāng)村善治，鄉(xiāng)村治理強調在某些具體領域，來自市場上的企業(yè)或者社會組織能讓資源更好的配置，治理的主體不再囿于正式制度安排下的村級組織和上級政府等而要根據資源配置的具體情況，靈活決定。一方面，突破在村民自治下治理主體的局限，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，村兩委等傳統參與組織基礎上，增加各種農村組織、村小組、農民協會以及宗族、外來社會組織和企業(yè)團體。這些組織都應充分發(fā)揮各自主要資源優(yōu)勢，作為鄉(xiāng)村治理的主體積極參與達到善治目標。另一方面，打破傳統三重關系，即：鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與農村黨支部之間的領導關系；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會在村民自治事務范圍內的指導關系；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關與村級組織在貫徹黨的方針，執(zhí)行國家法律和政府政策過程中的行政關系，重新建立持續(xù)協同合作的網絡關系。鄉(xiāng)村治理為實現善治，多元主體應重新確定一種網絡關系：成為公共部門和私人部門而且公、私部門的界限變得靈活，相互依存持續(xù)合作。

任何社會相對與過去而言都是現代社會，關于現代化的內涵，人們從不同的角度給予大量研究。例如，亨延頓為代表的政治學方向、羅斯托為代表的經濟學方向、以帕森斯為代表的社會學方向、英克爾斯為代表的人文學方向和布萊克為代表制度學方向。但是，概而言之，首先現代化是一個過程，而且是一個相對的、動態(tài)的過程�，F代化必然意味著對過去的、傳統的持續(xù)性改變。其次，在結果上，現代化是進步和單方向的，呈現出復雜性。某些方面有可能在進程中出現一時的停滯，倒退，但是長時間上看，現代化是一種必然趨勢。這種趨勢，應該是基于現實社會的進步，應是人心所向的。當下，現代化主要表現為經濟領域的工業(yè)化，政治領域的民主化，社會領域的城市化以及人們價值觀念中的理性化等。因此，治理現代化是相對傳統治理進行持續(xù)改變的動態(tài)過程，是在適應現代化基本趨勢和要求下的實現善治的過程。結合鄉(xiāng)村治理理論，可以得出鄉(xiāng)村治理現代化定義,即：適應現代化的基本趨勢和要求，多元化主體在制度性程序框架下，實現政府、市場、社會持續(xù)協同合作從而達到鄉(xiāng)村善治的過程。

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3 我國鄉(xiāng)村治理的歷史與現狀................ 13

3.1 我國鄉(xiāng)村治理的歷史........... 13

3.1.1 新中國建立前................... 13

3.1.2 新中國建立后到改革開放之前...... 14

4.實現鄉(xiāng)村治理現代化的條件............... 21

4.1 新常態(tài)為實現鄉(xiāng)村治理現代化提供了契機............. 21

4.2 農民流動為實現鄉(xiāng)村治理現代化提供驅動力................. 22

5 實現鄉(xiāng)村治理現代化的路徑.......... 26

5.1 抓好推進鄉(xiāng)村治理現代化的基礎性工作.................. 26

5.1.1 健全和完善法律制度，厘清鄉(xiāng)村治理事權............ 26

5.1.2 改革公共財政，夯實鄉(xiāng)村治理財力基礎................. 27

5 實現鄉(xiāng)村治理現代化的路徑

劈柴看紋，行動看路，要完成鄉(xiāng)村治理的三個“轉變”，實現具有公共精神、法治、民主、公共責任、科學技術等基本要素的鄉(xiāng)村治理現代化。一是要抓好推進鄉(xiāng)村治理現代化的基礎性工作，主要包括健全和完善法律制度，改革公共財政，轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，加快自治組織發(fā)展，加強和改進黨的領導，發(fā)展農村社會組織，以及強化市場機制作用。二是以社會主義核心價值觀為共治主體價值取向，以法律制度為治理活動的程序性框架，以協商民主為主要內容的治理權力結構，以公共責任為主要標準的治理績效監(jiān)督，以綜合信息平臺為主要載體的治理技術支持，以依法執(zhí)政和依法行政為基本要求的現代治理政治建設，保障政府、市場、社會的持續(xù)協同合作，實現多元共治。

5.1 抓好推進鄉(xiāng)村治理現代化的基礎性工作

一方面村民自治是實現鄉(xiāng)村治理現代化的必要前提。鄉(xiāng)村治理中許多問題的產生都與村民自治法律制度不完善，黨和政府、村級自治組織之間關系不清，事權不明有關。因此，鄉(xiāng)村治理現代化，首先要真正實現村民自治。另一方面“治理”理論強調公共管理主體多元化，做好事情不止于依靠政府行政命令或運用權威。把治理理念引入鄉(xiāng)村治理，強調政府、村民自治組織、企業(yè)經濟組織以及社會服務組織等多元主體參與，充分發(fā)揮各自資源優(yōu)勢，能夠更好地解決適應鄉(xiāng)村社會經濟的發(fā)展。

5.1.1 健全和完善法律制度，厘清鄉(xiāng)村治理事權

“鄉(xiāng)村治理中主要的問題存在于制度的安排，因此，制度創(chuàng)新是鄉(xiāng)村治理現代化實現的關鍵”。當下鄉(xiāng)村治理關系出現鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級組織自治權力的侵蝕、村委會超自治權、村兩委爭權等問題, 其法律制度建設的滯后性是問題產生的主要原因。目前，與鄉(xiāng)村治理相關的法律制度主要體現在《憲法》、《村民委員會組織法》以及黨的基層工作條例，但相關規(guī)定都比較原則化、抽象化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村支部和村委會在實際執(zhí)行時，往往無所適從。因此，建議制定《中華人民共和國村民自治法》，進一步規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級自治組織的關系，明確村兩委職責，劃分領導權與管理權，厘清村黨支部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級自治組織各自的權力范圍，即：黨支部行使領導權，主要體現在政治、思想和組織等基本方面的領導；政府行使監(jiān)督權和提供必要的指導和幫組；村級自治組織行使管理權，管理著本村域的公共事務和公益事業(yè)，同時向政府反映村民意見、要求，提出建議；黨務、政務和村務具體化、程序化。此外，村干部的責任追究機制，村級組織的民主理財等也需要以法律制度予以明確規(guī)定。

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6 基本結論和研究展望

6.1 基本結論

鄉(xiāng)村治理現代化涉及到億萬農民的福祉，是鄉(xiāng)村社會適應新常態(tài)、服務新常態(tài)，應對三農問題，積極破解鄉(xiāng)村經濟社會發(fā)展難題，實現鄉(xiāng)村善治必要之舉。本文通過查閱、研讀鄉(xiāng)村治理相關文獻，掌握鄉(xiāng)村治理的基本理論。通過走進安徽省固鎮(zhèn)縣王莊鎮(zhèn)大蔣村和上海市金山區(qū)廊下鎮(zhèn)中華村兩鄉(xiāng)村，實地觀察、訪問，了解治理現狀。通過理論與實際相結合進行比較分析，探索鄉(xiāng)村治理現代化路徑。得出以下基本結論：

第一，鄉(xiāng)村治理現代化的內涵。鄉(xiāng)村治理現代化是對傳統鄉(xiāng)村治理治理的持續(xù)改進，是在適應現代化基本趨勢和要求下，多元化主體在制度性程序框架下，實現政府、市場、社會的持續(xù)協同合作從而達到鄉(xiāng)村善治的過程。公共精神、法治、協商民主、公共責任、科學技術是構成鄉(xiāng)村治理現代化的基本要素。

第二，鄉(xiāng)村治理存在問題，主要表現在財力保障、治理主體和治理關系等方面。鄉(xiāng)村治理的財力不足，自治組織的作用削弱。村民缺乏主體意識，村干部素質狀況堪憂，沒有及時轉變政府職能以及傳統官僚制影響，嚴重制約鄉(xiāng)村治理主體的積極性。村兩委、政府和村級自治組織之間關系不清，事權不明，治理關系失衡使得鄉(xiāng)村治理雪上加霜。

第三，鄉(xiāng)村治理面臨的挑戰(zhàn)與機遇，主要包括三個“轉變”，即：從家庭聯產承包責任制到農業(yè)產業(yè)化經營轉變；從政府、村委會為治理主體到多元共治轉變；從政府與社會壓制性關系到政府、社會、市場協調合作轉變。

第四，實現鄉(xiāng)村治理現代化的條件。一是新常態(tài)為實現鄉(xiāng)村治理現代化提供了契機；二是農民流動為實現鄉(xiāng)村治理現代化提供了驅動力；三是社會組織發(fā)展為實現鄉(xiāng)村治理現代化提供了多元主體；四是政府體制改革為實現鄉(xiāng)村治理現代化提供了政治環(huán)境；五是社會主義核心價值觀為實現鄉(xiāng)村治理現代化提供了統一價值信仰；六是依法執(zhí)政為實現鄉(xiāng)村治理現代化提供了政治保障。

第五，實現鄉(xiāng)村治理現代化的路徑。一是健全和完善法律制度，厘清鄉(xiāng)村治理事權；二是改革公共財政，夯實鄉(xiāng)村治理財力基礎；三是轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，促進政府管理與村民自治相協調；四是加快自治組織發(fā)展，加強鄉(xiāng)村自治組織服務功能；五是加強和改進黨的領導，確保鄉(xiāng)村治理現代化穩(wěn)步推進；六是發(fā)展農村社會組織，增強鄉(xiāng)村治理活力；七是強化市場機制作用，提高鄉(xiāng)村治理效率。通過加強社會主義核心價值觀教育，完善以法律制度為治理活動的程序性框架，構建以協商民主為主要內容的治理權力結構，形成以公共責任為主要標準的治理績效監(jiān)督，打造以綜合信息平臺為主要載體的治理技術支持，推進以依法執(zhí)政和依法行政為基本要求的現代治理政治建設，保障實現政府、市場、社會的持續(xù)協同合作，多元共治。

參考文獻（略）